碳定价现状及趋势

1、2021 年碳定价现状及趋势【译者按】自 2003 年起，世界银行定期发布碳定价现状及趋势系列年度报告。今年 5 月发布报告介绍了过去一年全球主要国家、行业、企 业碳定价机制的最新进展和发展趋势。报告认为，碳定价机制将推动净零 排放承诺的实现，但现有碳定价水平仍远低于实现巴黎协定温度目标 所需的水平，其潜力仍未得到充分挖掘。因此，报告建议各国进一步提高 碳价水平，扩大气候政策和行动的范围，提高目标，设计和实施能够实现 转向低碳经济的配套政策。赛迪智库材料工业研究所对该报告进行了编译，期望对我国相关部门有所帮助。【关键词】碳定价 碳金融 碳信用 碳税尽管新冠疫情爆发导致全球社会和经济动荡，但各国

2、政府和企业对气候变化的承诺没有动摇。他们纷纷出台实现碳中和和气候目标的措施计划，以实现到本世纪中期达到净零排放的目标。截至 2020 年 12 月，已有 127 个国家、823 座城市、101 个地区和 1541 家企业提出了到本世纪中期减少碳排放的承诺。在实现净零排放的过程中，碳定价将发挥重要作用，但仅靠碳定价机制并不足以实现净零排放，还需要其他政策的配合，从而加大研发力度，以突破实施减排措施所需面临的非经济障碍。碳定价政策还能够产生一定收入，并带来更多涌入低碳领域的投资，确保了长期公平的可持续转型，并弱化分配方式的影响，支持扶贫措施。一、碳定价的基本情况碳定价是一种极具成本效益的政策工具，

3、各国政府和企业可将其作为总体气候战略的重要组成部分。碳定价机制能够通过财政激励来传递价格信号，以促进碳减排。碳定价政策还有助于应对影响低碳发展的价格壁垒问题，但这需要其他政策的配合和补充。目前，碳定价主要包括显性碳定价、隐性碳定价和内部碳定价三种（见图 1）。本报告主要分析显性的碳定价机制，包括碳税、碳排放交易系统和信用机制，即已实施、已计划和正在考虑的各种机制。同时还包括企业实施的内部碳定价措施。显性的碳定价工具能够与其他政策形成更全面的激励架构，并由此得出碳价格。各国政府、企业和其他主体也可实施内部碳定价等政策。图 1：碳定价政策框架注：该图并非列举出所有情况。还可以添加其他政策，特别是能

4、够影响碳价格的隐性政策。图中政策工具的位置与排名或等级无关。（一）显性碳定价显性碳定价是指政府强制实施的碳定价政策，它可以依据碳含量确定价格。实施显性碳定价政策主要是指为了鼓励实施成本低、效率高的减排措施，这些措施在实施方法和时机具备更多的灵活性。同时，这些措施还能够设计产生用于公共投资的收入，创造新的产业领域和就业方向，增加低碳领域投资，改善空气质 量，加强能源安全，从而推动全面发展。显性碳定价政策最常见 的做法是通过政府征收碳排放税，或建立碳排放交易系统来实现。在征收碳排放税过程中，由政府确定价格，并由市场力量来决定 碳减排量。碳排放交易系统主要包括总量控制与交易系统 HYPERLINK

5、l _bookmark0 1以及基 准线与信贷系统 HYPERLINK l _bookmark1 2两种类型。信用机制可通过自愿实施减排或清除 活动来创建可交易的信用分值。实施显性碳性价措施主要是为了 指导企业进行分析和投资决策，增加收入，抵消其他减排/应用项 目的成本。（二）隐性碳定价隐性碳定价是指通过计算每吨碳排放量的等值金额得出的 理论价格，旨在找出可以对比不同减排政策严格程度的通用方式。要估算政策的隐性碳定价，往往需要十分复杂的量化方法。同时，对于一项政策能否视为隐性碳定价，以及如何计算价格，也有诸 多讨论和争议。本报告侧重于计算燃料税和化石燃料补贴这两项 最接近显性碳定价的政策。化石

6、燃料补贴将会产生了隐性的消极 碳价，降低了化石燃料的消费或生产成本（具体取决于补贴性质）。取消化石燃料补贴，是发展低碳经济的重要步骤之一。评估显性1 总量控制与交易系统：遵循“总量控制与交易”原则，政府对一个或多个行业的碳排放实施总量控制，纳入交易体系的公司可以进行在这个限额内进行免费或拍卖交易。2 基准线与信贷系统：该系统为纳入交易体系的公司规定各自的排放基准，并向已将排放量降至此水平以下的实体发放信用额度。这些信用额可以出售给超过排放基准的其他实体。和隐性碳价格能够让政府详细了解碳排放政策的激励效果，明确后续的碳定价政策。（三）内部碳定价内部碳定价是指各企业、机构和各级政府自愿使用的碳价格

7、。使用内部碳定价有助于帮助企业进行投资决策，提高运营效率。 在某些情况下，企业可通过内部碳定价收取内部碳费用，并针对 不同部门进行差异化碳定价。不同于征求碳税或建立碳排放交易 系统，实施内部碳定价并不会产生实际成本，因此，企业可将其 用于制定内部财务评估标准或筛查。二、碳定价的发展现状（一）碳定价机制是必要的政策措施，但现有碳价水平仍不足以推动气候目标实现碳定价能够实现碳排放成本国际化，从而有助于推动实施低碳措施。但是，碳定价政策要起到作用，必须满足三个条件：一是目标必须宏伟。为了满足 2 摄氏度温控的气候目标，必须制定4080 美元/吨二氧化碳的价格。二是必须根据国家/地区的具体环境进行完善

8、的设计和实施。三是必须制定配套政策，也就是说，碳定价政策的实施需要其他政策的配合，从而促进研发创新，以突破实施减排措施将面临的非经济障碍。（二）碳定价机制将推动净零排放承诺的实现尽管新冠肺炎疫情的爆发给全球经济和社会发展带来巨大影响，大部分政府仍推出或提高了碳定价政策目标。越来越多的政府和企业做出净零排放的承诺，这也是一个积极的信号。但是为了实现这些目标，必须配套实施短期和中长期行动措施。目前尚未得知这些净零排放承诺将对碳定价有何影响，以及这些政策效果如何。（三）各国碳定价政策呈现制定高潮的初期迹象越来越多的政府都提出实现净零排放目标，并制定了目标更大的碳定价政策。欧盟各国提出长期和短期的气候

9、目标。欧洲绿色新政出台后，其市场上限将会收紧，配额价格也将创下历史新高。加拿大、德国和爱尔兰都出现价格上涨的趋势。新西兰提出气候变化法案，对其碳排放交易系统进行了修改，并提出了到 2050 年实现净零排放的国家减排框架。我国是全球最大的碳市场，2021 年上线的碳排放交易系统初步覆盖范围达到 40亿吨二氧化碳当量 HYPERLINK l _bookmark2 3，占全国温室气体排放量的 30。英国和德国也推出了全国性的碳市场，荷兰和卢森堡开始征收碳税。企业纷纷提出实现净零排放的目标，推动提高自愿碳市场 HYPERLINK l _bookmark3 4的需求。3 二氧化碳当量：用作比较不同温室气

10、体排放的量度单位。由于各种不同温室效应气体对地球温室效应的贡献度皆有所不同，规定以二氧化碳当量为度量温室效应的基本单位。一种气体的二氧化碳当量是通过把这一气体的吨数乘以其全球变暖潜能值(GWP)后得出的(这种方法可把不同温室气体的效应标准化)。4 用于自愿承诺的信用交易总额通常称之为“自愿碳市场”。自愿市场项目的信用可用于履行碳税或碳排放交易系三、碳税与碳排放交易系统（一）覆盖范围和新政策2021 年，世界各国中已实施 64 项碳定价政策，计划出台 3项政策（见图 2）。已实施的碳定价政策覆盖全球 21.5%的碳排放，远高于 2020 年的 15.1%。这一占比的增长主要是由于我国推出了国家级

11、的碳排放交易系统，成为全球最大的碳市场。欧盟也宣布实施欧洲绿色新政复苏一揽子计划以及全新 2030 年减排目标，这些政策的出台也促使欧盟大面积修改其碳排放交易系统。此外，欧洲多个国家都出台了碳定价政策。英国、德国、荷兰和卢森堡等国开始实施碳排放交易系统。墨西哥也推出了两项地方层面的碳税政策。（二）价格发展状况2020 年，大部分碳价仍远低于实现巴黎协定2 摄氏度温控目标所需的 4080 美元/吨二氧化碳当量的水平，全球碳排放量中只有 3.76%的碳价高于这个水平。因此，要在未来十年实现1.5 摄氏度的温控目标，需要制定更高的碳价。新冠疫情导致全球经济活动大幅减少，这使得大部分碳排放交易系统中的

12、配额价格短期下调后又迅速回升。此外，多个国家提高了碳税并制定了更远大的发展进程。截至 2021 年 4 月 1 日，统的要求。已有多个国家按照此前约定的进度提高了碳税（见表 1，图 3）。图 2：碳定价地图注：大圆圈代表亚国家级司法辖区之间的碳定价合作计划。小圆圈代表城市级的碳定价计划。表 1：碳税和碳排放交易系统提高了价格司法辖区碳定价政策当前价格（2021 年 4 月 1 日）提高价格拉脱维亚碳税9 欧元（10.57 美元）/tCO2e12 欧元（14.10 美元）/tCO2e加拿大联邦方案（以产出为基础的定价系统和碳税)30 加拿大元（23.88 美元)/tCO2e40 加拿大元（31.

13、83 美元）/tCO2e2021 年后：每年提高 15 加拿大元（11.94 美元）/tCO2e，到 2030 年达到 170 加拿大元（135.30 美元）/tCO2e。爱尔兰碳税26 欧元（30.54 美元）/tCO2e汽油和柴油的税率达到 33.5欧元（39.35 美元）/tCO2e，从 2021 年 5 月 1 日起，其他燃料的税率也将提高。2030 年的目标税率提高到 80欧元至 100 欧元（93.97 到117.46 美元）/tCO2e。德国国家燃料碳排放交易系统25 欧元（29.37 美元）/tCO2e到 2025 年，提高到 55 欧元（64.60 美元）/tCO2e。图 3

14、：截至 2021 年 4 月 1 日的碳价2020 年，全球碳定价政策共产生 530 亿美元收入，比 2019年增加了 80 亿美元。这主要是由于欧盟配额价格的提升。几乎所有碳排放交易系统都有价格或供给调整机制。不同碳排放交易系统之间的关联仍仅包括欧盟碳排放交易系统的邻近关联和北美各国家地区之间的关联。（三）发展趋势尽管各国纷纷提出实现净零排放的目标，但各国提出的中期目标和制定的碳价仍远低于实现巴黎协定目标所需的水平。一是尽管新冠肺炎疫情肆虐全球，但各国提出实现净零排放目标的势头不减反增。截至 2021 年 4 月，全球已有 29 个国家制定了实现净零排放目标的法律或政策，或提出了立法建议。其

15、中大部分国家的目标是到 2050 年实现净零排放，但我国和乌克兰的目标分别定在 2060 年和 2070 年，还有一些欧洲国家将目标定在 2050 年之前。目前，苏里南和不丹都已实现了净零排放，但苏里南并没有正式出台净零排放目标。二是净零排放长期目标远大，中期目标滞后。2021 年 2 月，对 48 个国家的分析表明，根据目前已实施的承诺目标测算，到2030 年现有目标水平只能使全球碳排放量比 2010 年减少 0.5%，远远落后于将全球升温水平限制在 1.5 摄氏度以内所需的 45%碳减排目标。即使加上新公布的减排目标，到 2030 年也只能在 2015年国家自愿提交的目标基础上再减少 3%

16、。三是实现净零排放，碳定价机制至关重要，但当前碳价和各国的总体气候政策落实框架并不足以推动深度去碳化。在已公布净零排放目标的 29 个国家中，有 22 个国家已实施碳定价政策。虽然有些国家已开始强调碳定价机制对实现净零排放目标的重要作用，但仍需开展更多工作，以明确这些承诺目标的性质、范围以及实现方法。四是澄清碳定价在国家总体气候与财政框架中的作用。碳定价机制不会、也不可能是应对气候变化的唯一策略。辅助实施的配套措施将在提高减排力度和提高碳价方面起着关键作用。这些配套措施能够使个人和企业更加容易接受并执行碳价激励政策。（四）主要措施一是提高碳定价机制在经济复苏政策中的重要性。从疫情中逐渐复苏的许

17、多国家都出台了刺激经济的一揽子财政措施，这将为实施更稳健的气候政策奠定基础。但是，大部分激励政策并没有直接应用于绿色经济的恢复，只有一小部分经济复苏支出直接应用于低碳或环保项目。绿色经济刺激指数报告显示，G20 国家共花费 15 万亿美元用于刺激经济发展，其中只有 12%的经费直接应用于低碳或环保项目，或附加了环保条件。此外，只有为数不多的几个国家或地区将碳定价与其经济复苏政策挂钩。2019 年底，欧盟宣布实施欧洲绿色新政，制定了同时应对经济衰退和气候变化的全新增长战略。目前，欧盟正在对气候政策重新评估并进行必要的完善，包括建立欧盟碳排放交易系统，以环境问题为重点对能源税指令进行修正等。202

18、0 年 12 月，加拿大发布的健康环境和健康经济计划中承诺要提高碳价。二是加强有关碳定价的政治经济和战略沟通。由于目前越来越多的国家/地区提出了目标更高的碳价，保证碳定价政策的公平性就显得非常必要。要确保碳定价政策能够带来切实的利益，同时还要进行良好的交流沟通。尽管公众要求采取更强有力的气候措施，同时，企业对碳定价的支持力度也在不断增加，但有限的 公众支持还是会继续阻碍碳排放政策的实施。公众对碳定价政策 的支持程度是低于其他政策。缺乏公众对碳税的支持是引入和增 加碳税的最大障碍。尽管许多国家的私营公司也积极反对碳定价，但越来越多的商业协会选择将碳定价机制作为政策制定的首选。三是探索碳边境调整。

19、各国政府提出的气候目标越来越雄心勃勃，这引发了许多国家对碳边界调整的兴趣。直到最近，碳边界调整还被认为争议太大，大多数国家/地区都不愿考虑。然而，由于各国需提高气候目标、确保竞争力，在这些因素影响下，各国越来越愿意接受它们。在过去的一年里，一些国家的政府已经开始认真考虑引入碳边界调整。欧盟预计将于 2021 年 6 月提交其碳边境调整机制的拟议设计，加拿大最近宣布，它正在研究引入自己的边境碳调整机制。碳边境调整不仅可以提高国内碳价，还可能影响合作伙伴国家/地区的气候和碳定价政策。例如，碳边境调整可能会激励出口型国家/地区的碳定价，如果其产品符合碳边境调整标准时可享受退税。四是准许金融行业参与碳

20、定价。许多碳市场对参与者有严格限制，而多个关键碳排放交易系统正逐步向金融业开放。过去几年，金融行业对碳交易的兴趣与日俱增，这表明投资者再次将目光投向碳排放交易系统市场。高盛、摩根士丹利和兰斯道恩等极具影响力的金融机构都迫切希望参与投机交易或代理第三方交易。在欧盟碳排放交易系统中，投资公司和信用贷款机构购买的拍卖配额从 2018 年的 37.3%增加至 2020 年的 43.7%。碳排放交易系统正日益允许非覆盖的参与者参与其中。截至 2021 年，韩国已经允许二级市场中未覆盖的实体机构参与碳排放交易系统，包括银行、经纪商和交易所等。我国近期推出的碳排放交易系统也鼓励国际金融机构参与未来交易。四、

21、碳信用机制（一）供需现状从供给来看，尽管全球经济下行压力较大，但碳信用市场呈 现持续增长态势。2020 年，登记项目和发行信用的数量大幅增加。增幅分别达到 11%和 10%。信用市场以独立授信标准的活动为主。 2020 年，有一半的信用发行来自于 Verra 和黄金标准等独立标准 组织。独立标准发行的信用较 2019 年增加了 30%。企业则占到 自愿市场交易增幅的 96%，主要以消费品企业、金融机构和能源 行业为主。信用发行的总体增长掩盖了行业发展参差不齐的事实。造林还林项目的数量继续增加，但可再生能源项目的信用发行量 增长了87%，林业和土地使用项目的信用发行量总体减少了20%。从需求来看

22、，一是碳信用需求不断增加。2019 年，自愿买家的碳信用需求超过 1.04 亿吨二氧化碳当量，较 2018 年增加 6%。增加的需求大部分来自认证碳标准和清洁发展机制项目的信用，这能够为项目开发者提供连续的确定需求。二是碳税和碳排放交易系统合规要求中的信用分值需求出现增长，仍然远小于自愿需求。碳定价政策的数量越来越多，东亚和北美地区的许多实体机构都可以使用碳信用分值来履行其义务，但这些在 2020 年仅占到 1800 万吨的二氧化碳当量，较 2019 年的需求增加 13%。随着加拿大联邦抵消系统等需求来源呈现多样化，以及中国国家碳排放交易系统等碳信用机制投入使用，用于国内合规的碳信用比例将有望

23、更高。三是企业自愿减排的增长也是碳信用需求增长的主要驱动因素。截至 2020 年 10 月，全球有 1565 家企业已经公开承诺实现净零排放。上述承诺的企业来自各行各业，有技术巨头、石油公司、消费品牌和航空公司等。这些企业中有一半已经明确表示至少需要一定程度的碳抵消来实现其目标，鲜有企业能够完全排除碳抵消。四是西欧和美国的企业也在探索在更靠近客户的地方获取碳信贷的可能性。对于一些为消费者市场服务的企业来说，他们愿意支付高于市场平均水平的价格，以寻求在当地环境影响和信贷项目之间建立明确的关联。这促使越来越多的地方标准涵盖了其他现有碳定价工具没有涉及的排放，本地标准的数量正在增加。五是由于新冠疫情

24、的影响，国际航空抵消和减少碳排放计划受阻。由于该计划要求各国购买/退出碳信用额，以抵消其航空公司相对于 2019-2020 年基线的温室气体排放增长，该计划本有望成为碳市场需求的重要来源(2020 年至 2035 年期间估计约为 3 亿吨二氧化碳当量)。但随着新冠肺炎疫情爆发，导致全球航空旅行在 2020 年突然停止，该计划的预期需求难以实现。（二）碳抵消对实现净零排放的作用由于全球的目光日益聚焦在实现净零排放上，关于碳抵消在 这个过程中将发挥什么作用的讨论也与日俱增。讨论的重点在于 应该在多大程度上采取这一措施。在谋求净零排放的浪潮推动下，碳抵消应当成为企业净零排放战略中自愿减排目标的一种补

25、充， 这已经成为强烈的共识。此外，还必须重新审视不同抵消措施在 实现深度去碳化过程中的作用。这一过程需重点关注以下几个方 面：一是确保环境完整性是抵消措施在净零排放转型过程中保持合法性的关键所在。碳信用应当能够实际产生可验证的永久性额外减排效果。信用分值的完整性取决于能否满足这些标准，而要将抵消作为一种合法性的工具，就需要给予充分的信任和保障，让抵消能够满足这些标准。不管是由企业自愿使用还是与政府实 施的碳排放交易系统/碳税措施挂钩，设计不合理的信用分值将可 能会破坏企业或政府的气候战略。二是确保碳信用的完整性。扩展自愿碳市场工作组拟定实施一系列核心碳原则，包括为所有抵消措施设定质量标准。但是

26、，除了减排之外，是否还应当优先实施具有环境和社会双重效益的项目，看法不一。然而，扩展自愿碳市场工作组认为双重效益并不是碳信用的关键成分，但仍建议将其视为除满足核心碳原则之外还可以宣传的“附加属性”。三是除优先实施特定类型的抵消措施外，自愿市场很可能仍将是五花八门。自愿市场中有众多主体，这些主体提出了不同的承诺，因此自愿市场本质上就有着五花八门的特征。虽然自愿市场正日益向着一些通用标准靠拢，这些标准旨在确保企业承诺的环境完整性，但未来仍将会有许多信用需求不符合这些标准。四是与净零排放策略相比，碳抵消政策有更多的空间和更多样的手段能够满足短期的碳中和策略。净零排放的目标通常跨度达几十年，需要企业寻

27、找长期的减排方法和碳清除的补偿机制。但是，这些抵消措施包括碳清除、避免排放以及能够在公司价值链以外产生积极影响的辅助措施等。这些措施能够提高企业的目标，而不仅仅是降低成本。（三）标准化交易和数字技术金融机构提供数字技术和新服务有助于提高市场透明度，但也可能会掩盖其他要素。许多金融机构针对自愿市场推出标准化交易服务。例如，国际航空碳抵消和减排计划不能提供原先所预 计的需求，这就促使经纪商和交易所制定了一系列标准化合约和 衍生品。多样化的买家、中介和经纪商进入自愿市场。这些标准 化产品的优势在于能够催生实时数据和流动性市场，从而有助于 扩大自愿市场的规模。但其弊端是会模糊碳信用的详细情况，并 可能

28、导致过多关注大规模碳活动，从而忽略规模较小的社会项目。（四）巴黎协定第 6 条的落实仍然面临障碍一是为了最终确定落实巴黎协定第 6 条的模式和规则，各方还在进行磋商。其中有多个问题仍存在争议，如通过相应调整避免重复计算的规则，收益部分如何应用，如何对待 2021 年之前京都碳信用分值，以及如何为全球排放措施设定总体减排目标。2020 年第 26 届联合国气候变化大会的延期实施阻碍了最终合约的达成。最终谈判磋商计划将在 2021 年 11 月在格拉斯哥进行。二是已出台许多试行计划，但实施速度缓慢。这主要是受到疫情的影响以及没有第 6 条适用规则的相关国际协议。本报告中收录了 21 个第 6 条的

29、试行计划，最常见的类型包括能力建设、必要的基础设施建设以及发展有利于第 6 条转型的环境。大部分试行计划是由希望获得国际可转移减排成果的国家实施，目前正处于初级阶段。其中只有少数进入实施阶段。三是国际可转移减排成果的未来需求仍存在不确定性。截至2021 年 2 月，已公布或更新国家自主贡献 HYPERLINK l _bookmark4 5的国家中，有 69%的国家表现出可能使用巴黎协定第 6.2 条所规定合作策略的意愿。这表明，越来越多的国家对第 6 条产生了兴趣，但这并不能完全反映国际可转移减排成果的未来需求。五、内部碳定价（一）各企业内部碳定价的类型和用途2020 年，使用内部碳定价的企业

30、大幅增长。2020 年，853 家企业披露了使用内部碳定价的情况，1159 家企业表现出在未来一到两年实施内部碳定价的意愿。这一数字较 2019 年增加了 20%。许多全球最大的企业都参与其中。全球市值最大的 500 家企业中，226 家已出台或有意在未来两年出台内部碳价格。私营经济在长期战略中日益重视气候风险和机遇，并将内部碳价格视为指导投资决策过程的有效工具。内部碳定价的主要驱动因素是为了推动低碳投资，许多企业认为碳定价是发现投资机会、催化绿色资金流的有效手段。随着众多企业转向动态定价机制 HYPERLINK l _bookmark5 6，内部碳价格的制定和实施也在日益5 “国家自主贡献”

31、是各方根据自身情况确定的应对气候变化行动目标，是 2015 年年底在巴黎达成的气候协议的组成部分。6 动态定价指的是随时间变化而调整的内部碳价，可按照企业经营所在国家/地区的监管价格或者没有监管价格时，按照自愿抵消价格而制定的价格。完善。大型企业在企业内部针对不同地域和业务实施不同的内部碳价格。一方面，采取内部碳定价的企业与采取科学碳目标的企业之间的关联日益强烈。使用内部碳价格的企业中有四分之一已经采用了科学碳目标倡议批准的目标。企业将内部碳价格视为能够促进去碳化的重要手段。另一方面，企业气候治理计划也可触发内部碳定价。气候相关财务披露工作组专门为企业制定更有效的财务披露信息提供了指导框架。内部碳定价是企业评估气候相关风险和机遇的最有用的指标之一。（二）各行业和各地区的内部碳定价状况使用内部碳定价的能源企