文山会海通病急需良药

1、文山会海通病急需良药文山会海现象受到社会各界的广泛诟病，在一定程度上，已经成为政府执行力 低下的“代名词”，从中央到地方也在为精简会议和文件，提高工作效率作出各种努力。如 何来全面、深入地认识文山会海？其本质是什么？如何破解？电子政务是不是一种好的选 择？为此，本刊记者采访了北京大学电子政务研究院院长杨凤春教授、复旦大学国际关系与 公共事务学院顾丽梅博士、中南财经政法大学乔新生教授和宁波市政府信息办主任陈刚博 士，就文山会海问题进行了深度剖析。文山会海是世界性“通病”决策：作为现代社会政府治理的两种方式，会议和文件是政府日常工作的重要组成 部分。但是，领导官员的主要任务似乎只是参加无穷的会议和

2、阅读无尽的文件，耗费大量的 时间与精力，本职事务难以有序安排，已经成为不争的事实。那么，如何来全面认识文山会 海？顾丽梅：讨论文山会海问题，首先应该承认这并非中国独创，早在20世纪60至70年 代，美国就已经意识到了文山会海给政府政策的有效制定和政策职能的有效发挥所带来的负 面影响。福特总统将减少文山会海的问题提上了联邦政府政策制定的议程。在他的公开演讲 中第一次使用了“文山”。在福特总统的提议下，国会专门成立了一个关于联邦政府文书工作 的调查委员会。这一调查委员会最终得出的结论是联邦的文书工作花费了“每年大约1万亿 美元，每位公民每年为此支出500美元。”“文山”不再仅仅是一个麻烦问题，更是

3、一个不必 要的负担；文山会海使得政府行政过程和行政执行的有效性大打折扣。卡特政府时期持续了 对“文山会海”的治理工作，并且首次通过行政命令要求国会就这一问题进行立法。于是产生 了 19 80年由卡特总统签署的“文书削减法案”。无独有偶，美国的文山会海似乎如同官僚界的帕金森定律一样成为全球性政府通病。联 合国秘书长安南也在为“文山会海”而犯愁。他抱怨说：“今天的联合国已经要被数以千计的 无用文件和会议给淹死了。许多重复设置的委员会以及行动更是极大地浪费人力和物力。” 过去两年中，联合国共举行了 15484场会议，并用六种工作语言印发了 5879份报告。为了 防止联合国被繁文缛节的“文山会海”所“

4、掩埋”，安南也无可奈何地举起斧头向之开战。乔新生:在许多国家，政府官员的很大一部分工作是通过出席各种官方或者非官方活动， 宣传政府的施政纲领，展示政府官员的亲民形象。在政治体制完善的国家，政府官员频频出 入各种企业剪彩活动，其目的就是要推销本地区企业或者企业的产品，充当“第一推销员” 角色。在政府的行为准则非常明确，国家正处在一个高速发展时期，政府官员为商业活动助 兴，为本地企业做好宣传工作，本来是分内之事。但是，由于政府官员太热衷于企业的各种 应酬，而忽视了对本地区大政方针和普通老百姓的关注，所以，才限制政府官员参加各种会 议活动。文山会海并非不可根治决策：既然文山会海成了一个世界通病，那如

5、何来把脉文山会海？如何来全面、客 观地认识这种普遍存在的行政现象？乔新生：对会议不能一概而论，在民主社会，大到公共设施的建设，小到普通公民的婚 丧嫁娶，都有政府官员活动的身影。之所以会出现这种局面，一方面是因为政府官员必须通 过这些所谓礼节性活动，展示自身形象，保持与公众的紧密联系；另一方面，政府官员通过 自己的社交性活动，引导企业的投资方向，改善社会投资环境，表达对某些价值观念的认同 或者反对，以更加积极和主动的姿态，实现自己的执政理念。顾丽梅：一方面，会议和文件作为现代社会政府治理的两种方式，已经成为各级政府机 关和事业单位日常工作中的重要组成部分。现代政府治理的环境越来越纷繁复杂，作为信

6、息 沟通和民情民意上传下达的一个重要途径，会议和文件对于政治生活的影响已经不可或缺。另一方面，2004年四川省党建研究会的一份问卷调查，反映出“文山会海”式的执政手 段仍被相当多的地方领导所依赖。长期以来，公务员群体中形成一种观念，工作就是开会， 发文就是重视，召开会议和发文成为工作中的核心任务之所在。错把“文山会海”作为政府治 理的基本手段和行政信息沟通的主要方式，显然是对政府行政范式的一种误读。决策：今年3月在全国两会期间，温家宝总理用抗击非典为例，从政府职能转变的 角度论述了文山会海的问题。近一段时期以来，浙江、广西、广东、山东、吉林等省都相继 出台了精简会议与文件的相关规定，如何来看待

7、这些规定？乔新生：通过限制政府官员的活动范围和活动事项，来达到实现提高工作效率的目的， 是一种治标不治本的做法。然而这些年，类似的制度安排有越来越多的趋势。这里面也充满 着矛盾，作为一个地方的主要官员，不能沉浸在礼仪性的事务工作中；可是现代民主政治的 常识告诉人们，作为政府官员，如果连本地区的重大活动都不能够参与，那么政府官员到底 是干什么的呢？我们虽然建立了庞大的行政队伍，却没有树立现代的执政理念，没有从根本上解决政府 官员的权力边界问题。政府官员固然不能沉浸在琐碎的社交活动中不能自拔，但是一刀切的 规定未免会削弱政府官员的功能。在现代社会，政府官员就是“玻璃缸里的金鱼”，政府官 员的活动带

8、有很大的观赏性。事实证明，政府官员的必要“作秀”，有助于提升政府的整体形 象，有助于改善政府官员与民众之间的关系。各级政府在出台规范政府行为的各项措施时，必须反复斟酌，避免好心办坏事。解决文 山会海，应该从改善政府官员的角色定位出发，真正将政府官员改造成为人民的公仆。顾丽梅：民主组织生活中的公共会议确实发挥越来越重要的作用，在民主国家是利益集 团之间进行博弈的重要手段，是公民参政议政的重要途径。另一方面，政府机关繁杂的文山 会海确实已经成为政府职能发挥的重要障碍。各级官员只有真正深入领会和深刻理解公共管 理与社会服务的本质，并身体力行，才能真正依法行政和执政为民。通过制度建设，建立健 全有序、

9、良性、高效的政务运营体系和管理制度，以制度的刚性，方能防范、约束并最终杜 绝泛滥成灾的文山会海。电子政务能否遏制文山会海决策：文山会海在中国特定的历史环境和行政体制下，基于通信工具和交流手段的 相对落后，形成了政务运行链条中的重要环节和习惯模式，但是在现代通讯技术日新月异， 足够支撑组织传播手段的情况下，为什么人们对传统会议形式如此热衷？杨凤春：开会具有“仪式性”功能，开会这种形式、这件事本身就说明问题，就能够产生 一定的政治-行政效应，而不论开的是什么会、在会上讲了什么。其次，“会”之所以为“会”， 是因其由众人汇聚而成，参与者之间的交流是直接的。由于人们相互间信息交流的形式是多 层次、全方

10、位的，不仅仅是语言文字，肢体语言、情绪语言、表情等等均具有重要的信息交 流功能，而这些只能在会场一种可能具有物理学、心理学意义的“场”中才能产生和具有。因此，“开会”与“不开会”在有些情况下的差别是本质性的。这也是为什么在诸如视频会 议系统非常方便的情况下，人们还很愿意开会的深层次的物质和心理原因。决策：从理论和实践等多方面来看，电子公文流转为什么推广不开？为了推进电子 公文的进一步应用，我们还需要做些什么？杨凤春：原因有两个：首先是领导，尤其是一把手”不使用、不喜欢、不会使用有关的 电子设备。一个领导如果只愿意在纸质文件上签字，电子公文很难有实质性意义。其次，电 子公文涉及有效性、合法性、权

11、威性等问题，这需要法律法规的配套，而目前在这方面有很 多事还没有做。陈刚：从2003年开始，宁波市政府在浙江省率先推行电子公文流转。宁波的政府部门 领导现在都是在网上批阅文件。从近两年的实践看，电子公文流转带来的变化最集中地体现 在提高行政效率上。以前，我们的公文流转是局长看完副局长看，副局长看完处长看，如果 哪位领导出差，就会积压下来。这种流程实际是金字塔式管理结构的一种反映，但是电子公 文流转可以有效解决这一问题，不同层级的领导可以同时阅处同一个文件。从另一个角度看， 网络提供的扁平、开放、并行的结构对转变领导工作作风，保证决策信息的完整性大有好处。 但是，电子公文流转对后台控制的要求非常

12、高，因为涉及到泄密问题，在实践中需要特别注 意。决策：进一步来分析，电子政务是不是遏止文山会海的有效途径？杨凤春：电子政务对传统形式的文山会海能起一些作用，但也会产生新的问题。一些国 家的经验表明，电子政务实施以后，纸质文牍减少甚至消除了，但电子文牍却几何级数地增 长。如果我们不喜欢文山会海仅仅是因为文山会海浪费了大量纸张的话，那么电子政务是有 效的。但人们不喜欢文山会海的原因不仅仅是浪费纸张，而是因为这种形式化的东西对政府 资源、政府职责的“异化”。显然，如果没有其它改革手段相配套，电子政务是无法解决文牍 主义的问题。说到底，政府不是靠“写公文”就能够管理好社会的。电子政务可以有效地提高 会议的效率，但对有些会议还是无法替代