论“安全监理”

1、中国的监理工程师面对在“三控、两管、一协调”之外冒出来的“安全注监理”一脸的困惑：施工企业的从业人员既是生产经营活动的直接承担者，又是生产安全事故的受害者或责任者。施工队出了施工安全事故，为什么要罚监理工程师的款呢？甚至还要追究刑事责任呢？这些帽子（如“未能及时发现或报告事故隐患”、“未能有效地组织实施监理”等等）的尺寸大得无边，给谁都可以扣上。于是乎，反应快的，“三十六计走为上”，监理行当不干了；反应慢的正在观望（心里在祈祷：我可不要碰上那么不好的运气）。逃避对于个人来说是可以做到的，对于监理行业来说却是做不到的。我们必须坦诚地、明明白白地摊开来讨论，深入分析、正确理解、勇于面对新事物；一方

2、面为有关部门科学地完善相关法规（或规章）提供意见，一方面找到行业的出路。 一、合法性问题 中华人民共和国建筑法是我国唯一一部对工程监理立法的法律文件。该法对社会监理的定位是：受建设单位委托，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。 这一定位的要素有如下3点： （1）监理单位是中介机构，是社会生产关系中交换领域里的监督者； （2）监理权限、责任范围是建设单位授予的，监理工程师是建设单位的代表； （3）在建设项目管理活动中，监理工程师是对承包单位的质量、工期和资金使用实施监督。 中华人民共和国建筑法是上位法，现在有些“文件”设定的“安全监理责任”超越了上位法规定的

3、责任形式、责任范围和应当承担责任的行为种类，其合法性是令人怀疑的。 再有，我国已经“入世”；世贸组织成员国的监理工程师并没有施工安全责任，中国的“文件”设置了这一“壁垒”，是否会与“服务贸易总协定”有抵触？ 二、合理性问题 建筑业的特点是露天作业、场面大、人员多，受人（机）流动、施工环境、季节和昼夜变化以及进度要求的影响很大，且高处作业和地下（或水下）作业较多，危险性较大。根据2004年全国伤亡事故的统计资料，人员从高处坠落和物体高处坠落打击伤亡事故造成的死亡人数占全部事故死亡人数的64%；高处坠落事故往往是瞬间突发的，对这类事故要求做到“及时发现隐患”是不合理的；这种要求对政府专职安全监督员

4、和施工企业专职安全监督员来说也很难做到（甚至是不可能做到）。这种要求如向监理工程师提出，则有故意刁难之嫌。 三、操作性问题 随着市场经济的发展，建设单位（业主）是否需要委托中介机构（监理公司）、或者是委托中介机构（监理公司）做哪些事，必将更多地依靠市场调节作用，而不是依靠政府强制。也就是说，工程建设可以有监理公司介入，也可以没有监理公司介入（现在也有许多项目没有委托监理）；那些没有委托监理的建设项目，所谓“安全监理”的职责岂不是挂在“空档”上了吗？即便是有监理公司介入的建设项目，业主也可以分阶段，分不同的分部工程委托；在同一建设项目中，那些没有委托监理的建设阶段或分部工程，其“安全监理”岂不是

5、又落空了吗？监理工程师的权力和责任范围是业主授予和确定的，在业主授权和合同规定的工作范围之外再给监理工程师添加责任不具有操作性。 四、行政权力问题 有人提出要求监理工程师对建设单位是否确定“建设工程安全作业环境及安全施工措施所需费用”（条例第八条）进行审查；要求监理工程师对设计单位是否“对涉及施工安全的重点部位和环节在设计文件中注明，并对防范生产安全事故提出指导意见”（条例第十三条）进行审查，由于监理工程师没有行政权力，建设单位和设计单位对监理工程师根本不屑一顾。而握有行政权力的各地安全监督站，只管施工阶段的事，对建设前期和设计阶段的事根本不管。如此形成的建设工程安全生产管理“盲区”，又该由谁

6、负责呢？ 对于“施工安全监督”来说，执法者也必须具有行政权力；对于没有行政权力的监理工程师来说，其说话不具有权威性（一丁点都没有），人家爱听就听，不爱听就不听。试举一例：某建筑工地上监理工程师发现脚手架搭设密度和斜撑都不够，存在施工安全隐患，要求施工方整改；施工人员回顶一句：可以的，你拿钱来嘛。监理工程师不得已将情况报告了当地安监站，安监人员在赶往工地过程中，安全事故已轰然发生。这到底是算监理工程师未能及时报告呢？或是算安监站人员未能及时赶到呢？还是要怪没有授予监理工程师行政权力呢？再有，自当日下午六点至次日上午八点这十四个小时中，安监站已下班，监理工程师遇有情况想报告也找不到人。如果仅要求“

7、及时报告”，而不要求“及时处理”，那么必将形成建设工程安全生产管理的又一“盲区”。 五、如何理解建设工程安全生产管理条例中规定的“监理责任” 建设工程安全生产管理条例（以下简称条例）第十四条、第五十七条规定了“监理责任”，对这些条文我们应当如何理解呢？ 1、“监理责任”不是工作责任而是履行社会义务 监理单位（或监理工程师）的工作范围与责任是在建设单位与监理单位商定的“委托监理合同”中约定的。对于“施工安全”来说，建设单位只能在“施工合同”中约定支付给施工方的专项费用，同时要求施工方承担施工安全责任；而无权在“委托监理合同”中授予监理方以“施工安全监督”的权力，更不可能要求监理方承担“施工安全管

8、理”的责任（监理公司是社会生产关系中交换领域里的中介机构，不可能荒唐地进入到生产领域去进行“管理”。）因此，条例的规定只可能是要求监理单位（或监理工程师）承担一种社会义务，而不是工作责任。同时也证明了所谓“安全监理”的提法是错误的。 2、监理行业应高度重视条例规定的社会义务 条例是国务院颁布的行政法规。法规规定的公民（或企业）的社会义务，公民（或企业）必须依法遵守执行。如果不履行义务，就是违法；这种违法叫做“不作为”。如何理解“不作为”的违法呢？试举一例：某商场失火，顾客们四下逃跑。这时在场的有消防队员。一般群众逃跑是正常的，而消防队员逃跑就是“不作为”的违法，因为他负有灭火的社会义务。条例第

9、五十七条是对违反条例作出的处罚规定，其中第（一）款这样写道：“未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的。”这就是不作为。如果你进行了审查，事后仍有安全事故发生，你也就不承担法律责任。有人说发生了施工安全事故监理工程师有“连带责任”，这种说法在法律上是站不住脚的。 3、如何对“安全技术措施或者专项施工方案进行审查”是关键所在 审查方法是“程序性审查”或是“技术性审查”，现在争论很多，莫衷一是。 假设说某施工单位的现场项目部呈报了一份“方案”给监理工程师，监理工程师对其进行技术性审查（包括技术性复核计算等），那么该监理工程师岂不是变成了该施工单位的技术处（或安全处）的主管技术负责

10、人了吗？处于“中介”地位的监理公司岂不是就进入到生产领域里或为“干扰”生产管理系统的“黑客”吗？再有，既然条例规定监理单位（或监理工程师）是履行“施工安全监督”的社会义务，那么就定位了施工现场上的监理工程师是政府安全监督部门的助手（安全协管员），同时也就定位了对“方案”的审查，只能是“程序性审查”。 4、程序性审查要点 4.1审查“方案”的编制人、审核人和批准人是否签名齐全、真实有效；审查是否盖有企业法人公章，是否真实有效。 4.2审查施工企业是否持有安全生产许可证，其许可证是否通过年检、有效。审查施工企业管理人员（含施工企业主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员）是否持有安全生产考核合

11、格证，其证书是否真实、有效。 4.3审查“方案”中所涉及的施工人员是否持有岗位证书，其证书是否真实、有效。 4.4审查“方案”是否有上级主管部门（技术处或安全处）的技术复核意见或者是专家审核意见；对于“危险性较大工程安全专项施工方案”要审查有无不少于5位专家签名，并对专家资格进行审查核实。 4.5审查“方案”的上级审核部门或专家审核意见对该“方案”是否符合工程建设强制性标准有无书面意见。 4.6审查有无安全生产责任制、安全管理和安全操作规章。4.7审查有无现场防洪（排水）、防火和防盗措施。 5、如何撰写“方案”审查意见 监理工程师在对“方案”进行审查后要提出审查意见并签字。审查意见怎么写是需要

12、字斟句酌的（略）。 六、履行“施工安全监督”社会义务我公司实施实例 1、组织监理人员分析案例，增强对施工安全危险源辨识能力 施工安全事故有9类，按死亡人数所占比例大小依次为：人员高处坠落，施工坍塌，物体打击，触电，机具伤害，起重伤害，中毒和窒息，车辆伤害，火灾和爆炸。前五类又称“五大伤害”；侧重于对五大伤害的危险源辨识，认真贯彻“安全生产、以防为主”的方针。 2、组织学习有关施工安全方面的强制性标准及规范，填补监理人员在施工安全方面的知识。 我们通过办短训班方式，首先对总监（含总监代表）进行培训，然后对职工进行论训。相关工程建设标准有： （1）施工企业安全生产评价标准（JFJ/T77-2003

13、） （2）建筑施工高处作业安全技术规范（JGJ80-91） （3）建筑工程大模板技术规程（JGJ74-2003） （4）建筑施工扣件式钢管脚手架安全技术规范（JGJ130-2001） （5）龙门架及井架物料提升机安全技术规范（JGJ88-92） （6）建筑施工安全检查标准（JGJ59-99） （7）建筑基坑支护技术规程（JGJ120-99） （8）建筑地基基础设计规范（GB50007-2002） （9）施工现场临时用电安全技术规范（JGJ46-88） （10）建筑机械使用安全技术规程（JGJ33-200） （11）建筑施工门式钢管脚手架安全技术规范（JGJ128-2000） （12）建筑桩基技

14、术规范（JGJ94-94） （13）建筑拆除工程安全技术规范（JGJ147-2004） 3、制定现场“施工安全监督细则” 为指导施工现场的施工安全监督工作，我们制定了“施工安全监督细则”，参考文本附后。（本文略） 4、现场操作原则 4.1监督检查施工单位的安全生产管理系统是否健全，是否落实到位； 4.2监督检查施工单位的专职安全员配置是否到位，是否尽职尽责； 4.3在巡视中发现的施工安全隐患及时向施工管理人员提出，要求整改。 5、表格 为利于施工安全监督工作操作，我们编制了“施工安全监督台帐”、“安全检查台帐”、“隐患整改通知书”、“隐患整改情况回复书”及向安全监督站报送的“安全隐患报告书”、“施工安全监督情况定期汇报表”等表格，表格样表附后。（本文略） 七、建议 为有利于监理行业发展，有利于营建“和谐社会”氛围，有利于监理工程师履行施工安全监督义务，笔者向建设行政主管部门提出下列建议： 1、授予监理工程