工业基地资源型城市转型的难点与路径分析

1、东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径分析张万强： 所长、研究员、博士辽宁社会科学院经济研究所INSTITUTE OF INDUSTRIAL ECONOMICS, LASS, CHINA东北地区包括东北三省和蒙东地区，是建国后早期的重化工业基地，形成了一批资源型城市，为经济建设和推动工业化进程做出了重大贡献。 东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究一、东北地区资源型城市、资源枯竭城市基本情况东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究 1.资源型城市 从根据国家发展委2013年公布的“全国资源型城市可持续发展规划” ，全国共262个资源型城市

2、，其中地级行政区（包括地级市、地区、自治州、盟等）126个，县级市62个，县（包括自治县、林区等）58个，市辖区（开发区、管理区）16个。 其中东北地区共40个，包括辽宁15个，吉林11个，黑龙江11个，蒙东3个。东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究 1.资源型城市 从根据国家发展委2013年公布的“全国资源型城市可持续发展规划” ，全国共262个资源型城市，其中地级行政区（包括地级市、地区、自治州、盟等）126个，县级市62个，县（包括自治县、林区等）58个，市辖区（开发区、管理区）16个。 其中东北地区共40个，包括辽宁15个，吉林11个，黑龙江11个，蒙东3个。东北地区资源型城市

3、名单所在省（区、市）地级行政区县级市县（自治县、林区）市辖区（开发区、管理区）辽宁（15）阜新市、抚顺市、本溪市、鞍山市、盘锦市、葫芦岛市北票市、调兵山市、凤城市、大石桥市宽甸满族自治县、义县弓长岭区、南票区、杨家杖子开发区吉林（11）松原市、吉林市、辽源市、通化市、白山市、延边朝鲜族自治州九台市、舒兰市、敦化市汪清县二道江区黑龙江（11）黑河市、大庆市、伊春市、鹤岗市、双鸭山市、七台河市、鸡西市、牡丹江市、大兴安岭地区尚志市、五大连池市蒙东地区（3）赤峰市霍林郭勒市、阿尔山市东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究 2.资源枯竭型城市 2008

4、年、2009年、2011年，国家发改委同国土资源部、财政部分三批共确定了69个资源枯竭型城市（县、区），其中东北地区共20个。东北地区 资源枯竭型型城市资源枯竭型城市批次地级市及以上数量县级市/县数量省下辖区数量市下辖区数量总计第一批资源枯竭型城市阜新、盘锦、辽源、白山、伊春5大兴安岭地区16第二批资源枯竭型城市抚顺、七台河2阿尔山、北票、舒兰、敦化、五大连池、南票6葫芦岛市杨家杖子、葫芦岛市南票区、辽阳市弓长岭区、311第三批资源枯竭型城市双鸭山、鹤岗2通化市二道江区13东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究东北地区资源枯竭型城市分类资源枯竭型城市类型资源枯竭型城市名称数量 煤炭资源枯

5、竭型城市七台河、抚顺、阜新、北票、南票、辽源、鹤岗、双鸭山、通化市二道江区9金属资源 枯竭型城市葫芦岛市杨家杖子开发区、葫芦岛市南票区、辽阳市弓长岭区3森工资源枯竭型城市大兴安岭地区、五大连池、伊春、白山、舒兰、阿尔山、敦化市7石油资源枯竭型城市盘锦1合计20二、东北地区资源型城市转型的难点（以阜新市为例）东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究 1.资源枯竭与落后的体制机制结合在一起，转型难度更大资源型企业是资源型城市经济活动的微观主体，大部分资源型企业属于国有企业，在东北地区体现的更充分，民营经济发展滞后。尽管多数国有企业进行了改制，但大都是

6、国有股一股独大，效率低下、人浮于事、跑冒滴漏、管理不规范等问题不能从根本上解决。国有企业落后的体制机制与与政府、银行、民企、社会组织等结合在一起，渲染为老工业基地广受诟病的发展环境，影响了城市转型发展。东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究部分企业成为僵尸企业，历史遗留问题解决难度大。以阜新市为例，厂办大集体问题、政策性破产企业遗留问题、棚户区改造和采煤沉陷区治理问题等给阜新转型升级带来巨大压力。目前有厂办大集体企业367户，7万余人，大致测算改革成本在50亿元以上。 东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究 2.产业单一，基础薄弱，发展接续产业难度大 传统的“靠山吃山”、“有水快流

7、”观念使得资源型城市仍旧高度依赖资源型产业，不注重发展接续和替代产业。 阜新市转型以来重点培育的液压、氟化工、皮革等重点产业集群，大多处于起步阶段，这些产业规模不大，产业链条不完整，核心竞争力不强，对阜新发展未形成有力的支撑。 尽管食品及农产品加工、装备制造、能源三个产业在全市工业中占有较高的比重，但就每个产业而言，产业的关联度不高，对其它产业和整个地区经济发展不能产生较强的带动作用，因此三个产业中没有一个产业能够成为阜新当前的主导产业。 东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究 3.资源型城市大都区位优势差，转型发展的难度更大 大部分的资源型城市的发展都是遵循着“缘矿建厂、缘厂建镇、连镇

8、成市”的路径发展而来的，受自然资源分布的影响也大，大部分资源型城市身处内陆地区或边远地区，与发达城市相距较远，城市间缺乏便利的交通信息网络，经济体系处于相对封闭状态，对外开放程度低。 如阜新位于辽宁西部，干旱少雨，远离经济增长较快的东部沿海城市，既不利于资源型产品外销，也不利于接受发达城市的经济辐射，承接发达城市转移的技术、资金和人才。 东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究 4.人才等生产要素流失，新兴资源不愿进入 传统资源枯竭，新型资源流入少、流出多。由于资源型城市的地域偏远、社会福利水平不高、投资环境较差，使得在要素相对自由流动的环境下，资源型城市不但很难吸引到高技术人才、外部投资

9、资金和项目流入，反而每年都不断有人才、资金和项目外流。 东北近些年人才流失严重，而资源枯竭型城市尤其严重。东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究 5.煤炭去产能对经济和社会影响较大以阜新市为例，2015-2017年，阜新市及阜矿集团承担全省煤炭去产能75%的任务，先后关闭退出煤矿59家，累计去产能1213万吨，2018年关闭退出30万吨以下煤矿16个，去产能231万吨。阜新转型前作为支柱产业的煤炭产业完全衰退，涉及大量就业，这对接续替代产业还没有完全建立起来的阜新经济转型带来了较大的影响。三、未来转型发展路径东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究东北老工业基地资源型城市转型的难点及

10、路径研究 1.加快推进资源枯竭城市的市场化水平，优先推进国企改革 把“提升市场化水平”作为一切改革的核心目标 从进入新常态后国内各地区经济发展来看，越是市场化程度高的地区，经济增长越相对稳健，市场化程度低的地区则经济增长乏力，东北地区表现尤为明显。可以说，全面提升市场化水平是当前东北老工业基地所有问题的的根本，是增强经济社会发展活力、培育新动能的牛鼻子。 东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究在资源枯竭城市优先推进以混合所有制为主的国企改革，解决“一股独大”问题 把“推进新一轮以混合所有制为重点的产权制度改革，着力引进规模大、有实力、有社会责任感的民营企业、外资企业等社会资本。 对于仍实

11、行国有控股的企业，要降低国有股比重，让其它非国有股足够大，可以影响企业的管理、用人、激励、战略实施等。 应注意的是，不是一混就灵：关键是能否找到有管理能力、有社会责任感、有战略格局的非国有投资者参与企业运营。东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究葫芦岛锌厂的混改样本： “管资产”变为“管资本” 中冶葫芦岛有色金属集团前身辽宁省葫芦岛锌厂是有色金属行业闻名遐迩的国有企业，由于改革滞后，财务负担、人员和社会负担越来越重，2007年并入央企中冶集团。在2008年经历国际金融危机，有色金属价格低迷等困境后一蹶不振，企业走到了破产边缘，彻底沦为“僵尸”企业。 2013年1月，企业资产负债率高达24

12、9%，24家银行及其他金融机构只收不贷。东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究 2013年10月，东北民营金属采选企业宏跃集团参与重整，实现了中冶集团控股55%、宏跃集团持股35%、辽宁省和葫芦岛市各持股5%的目标，大股东中冶集团将企业经营管理权交给民营股东宏跃集团负责，开启了民营二股东托管国有控股企业的新模式，国有股东则由“管资产”变为“管资本”。 随着宏跃集团全面参与经营，现代企业管理制度被引入企业，企业对外“治赖、治蛮”，对内“治贪、治懒”，成本大幅下降，利润持续上升，企业焕发了新的活力。东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究 葫芦岛锌厂民营二股东托管企业的混改模式的创新点在

13、于，它在保持国有资本仍占大股东从而避免“政治不正确”的同时，真正解决了国有企业无人负责的问题，带来企业的活力。这一模式适合那些不想放弃国有控股的国有企业，其前提是需要找到一位管理能力强、有担当、有境界的民营企业家。 改革后政府主要管资本，不参与企业日常经营活动，除代表国有股东派出董事表达股东意愿外，不向企业派驻和安排人员，改革后仍保留的原政府部门任命的企业干部必须辞掉政府职务，彻底断绝政府向企业安排闲人的可能性。 企业可以真正建立现代企业制度，市场化选聘职业经理、安排薪酬制度、实施股权激励等。东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究 2.建议将部分资源枯竭城市列入国家产业衰退地区转型试点

14、中发20167号文件提出“积极支持产业结构单一地区（城市）加快转型，研究制定促进经济转型和产业多元化发展的政策措施，建立新兴产业集聚发展园区，安排中央预算内投资资金支持园区基础设施和公共平台建设。” 根据阜新原有主导产业衰退和新的主导产业尚未形成的实际情况，为推动阜新产业转型升级，建议国家将阜新市列入全国产业衰退地区转型试点。 东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究 3.建议国家对采煤沉陷区综合治理和独立工矿区改造搬迁给予更多政策倾斜 中发20167号和国发201662号文件都提出推进采煤沉陷区综合治理和独立工矿区改造搬迁。 在采煤沉陷区综合治理和独立工矿区改造搬迁项目推进实施过程中，资

15、金落实成为最大的问题，除了中央预算内投资给予30%支持外，地方自筹和银行贷款落实困难，资金存在较大缺口。 阜新市清河门采煤沉陷区综合治理项目和新邱独立工矿区改造搬迁项目已获国家发改委批准，但本市对项目建设资金基本没有财政支付能力，而阜矿集团也无力承担沉陷区治理资金。 东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究 建议允许国家政策性银行给予贷款支持； 建议国家补助资金在目前30%的基础上，进一步提高补助比例。 辽宁阜新海州露天煤矿 东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究 4.建议在重点产业布局上向资源枯竭城市倾斜 经过多年转型，多数地区接续替代产业框架初步形成，但目前产业基础仍然十分脆弱，突出的问题就是产业缺乏重大项目。在市场经济条件下，资本、技术和人才更多地向经济发达地区和资源富集地区集聚，资源枯竭城市在大项目竞争中没有优势可言。 中发20167号文件提出“国家重大生产力布局特别是战略性新兴产业布局重点向东北地区倾斜”。 建议国家在产业布局上给予特殊政策支持，把一些大项目布局在这些城市，带动其它产业的发展。如阜新市依托存量风、光资源，规划了50万千瓦光伏领跑、100万千瓦风电平价上网示范基地、50万千瓦风电清洁供暖示范基地项目，建议国家给予大力支持。 东北老工业基地资源型城市转型的难点及路径研究 5.建议国家对煤炭资源枯竭城市的去产能给予差别化政策 2