实施社区发展项目提高村民保护意识

1、PAGE PAGE 20实施社区发展项目 提高村民保护意识长青保护区基于保护的社区发展项目实施成效综述 一、长青自然保护区资源及管理概况 陕西长青国家级自然保护区位于秦岭中段南坡的洋县境内，是以保护大熊猫为主的森林和野生动物保护区，总面积3万公顷。保护区动植物种类繁多，其中国家重点保植物31种；国家重点保护动物39种，以四大国宝大熊猫、金丝猴、羚牛、朱鹮而著名。特别是被誉为“活化石”的大熊猫在区内密集分布，偶见率极高，是当今最有保护价值和最有希望抢救成功的大熊猫种群，受到国内外科学界的广泛关注。保护区东与佛保接壤，北与周保、太保和老县城保护区近邻，在秦岭大熊猫保护中处于重要地位。 保护区成立以

2、来，通过埋桩定界、加强野外巡护，加大林政执法和社区宣传力度等一系列有效措施，在资源保护和生态恢复方面取得了显著效果，大熊猫的种群数量明显增加，大熊猫活动区域已经扩大到周边集体林。 二、问题和威胁 长青保护区周边与洋县华阳、茅坪两镇的板桥、九池等十一个行政村集体林接壤，涉及农户2033户，人口5324人。由于高寒偏远，交通不便，信息闭塞，村民受教育程度低下，社区经济发展滞后，群众生活贫困，其中石塔河等7个村被洋县人民政府列为贫困村。 周边社区有集体林3万公顷，动植物资源丰富，从生态系统的完整性角度具有和保护区相辅相成的意义。大部分集体林已经成为大熊猫的冬春栖息地，其保护已经成为秦岭大熊猫保护重要

3、的组成部分。 但是，存在来自社区的下列问题和威胁： （1）保护意识落后，对立情绪严重。保护区的建立限制了群众传统的产业和活动空间，一些村民对建立保护区，实施保护政策不理解，不参与，持对立态度，甚至采取断水、堵路等方法无理阻挠保护管理的正常开展。从保护区区划图来看，长青保护区犹如一片被蚕食过半片的桑叶，边界犬牙交错，群众这种情绪和态度给保护区管理工作带来很大困难。 （2）社区发展与保护的矛盾突出。一是掰笋、割竹、安夹放套屡禁不止，仅在保护区内每年拆除夹套达数十付。部分村民把这些活动作为一种谋生手段，形成了保护与利用的剧烈矛盾和冲突，在集体林尤为严重。二是社区生产建设和造林缺乏对大熊猫栖息地适生因

4、素的全面考虑，造成栖息地质量下降。三是资源利用无序，急功近利的掠夺性利用表现相当严重。缺少切实可行的乡村资源可持续利用长远规划和管理计划，资源管理流于形式，既不适应大熊猫栖地的要求，也有损于群众的长远利益。由于现行体制限制，保护区又不便于对其实施管理。 （3）偷猎威胁。偷猎活动时有发生，尤其是外来盗猎人员与当地少数不法分子相勾结，安夹下套，自制土炸弹，非法捕猎、倒卖野生动物，不仅危害大熊猫及其它野生动物安全，也给巡护人员及村民安全造成威胁。 （4）社区共管机制不健全。一方面小事无人管，大事等人管。另一方面，根据管理计划，保护区在周边社区建立了共管组织，但是由于缺乏和广大群众利益密切相关的监督、

5、约束、激励机制，社区对偷猎等非法活动监督不力，信息不灵，查处效果差。 九池村原本以林业采伐为主产业，兼种少量农作物，其中林业收入占经济收入50%，农业占25%，1996年，人均收入1982元，粮油勉强可以自给。由于保护区的成立和天保工程的实施，人均收入降至856元。由于野生动物损害扩大，迫使村民放弃种植小麦、油菜等作物，加之水毁、冰雹等自然灾害频繁，破坏了传统的粮油自给状态，村民生产、生活、子女上学和就医十分困难。该村，丈夫、妻子和子女原本四口之家。两间住房坡烂不堪，大有倒塌之势，生活艰难。1999年，妻子不堪忍受艰难，弃家流亡外地，其子女正当上学阶段，不得不半途辍学。九池村的经济及村民生活状

6、况足以代表周边社区贫困现状。 迫于生活，社区破坏自然资源的活动时有发生。1997年至2000年，周边大部分村都有不同程度的超限额采伐或盗伐现象，在石塔河、九池村表现尤为严重。茅坪镇石关村的石冠子，因其形状酷似雄鸡冠子而得名，犹如一只雄鸡把守在通往九池的入口处，本可以作为一个很好的旅游景点。2000年，石冠子被盲目开采，后虽经制止，但已面目全非。 社区部分村民把经济收入的减少迁怒于保护区的成立和严格管理。1997年华阳镇红石窑村村民挖断华阳保护站通往杨家沟的道路。1999年茅坪保护站给哨卡送粮送菜时，三联村村民无理阻挡长达数天。2000年九池少数农户掐断哨所生活水源，迫使保护区不得不新建供水设施

7、。 三、社区工作的目标及方略 解决上述问题和威胁的关键是促进社区发展，加强集体林管理。保护区社区工作的方略是：第一步，教育群众提高认识，促进社区产业调整，示范社区共管机制的建立和运行，实现和谐相处，共同发展目标；第二步，建立持续运作的集体林保护机制，解决现行体制下集体林有效管理问题。 围绕来自社区问题和威胁，保护区做了大量工作。一是开展了社区社会经济本底调查与研究，撰写了长青保护区社区经济调查报告。二是帮助各村制定出社区资源可持续利用管理计划，为社区的可持续发展提供了指导性文件。但由于种种原因总是难以实施。三是每年都要组织大量的人力、物力，安排一定的时间进行社区宣传。四是大力支持社区交通、电力

8、等基础设施建设，先后投入数万元。五是在保护区建设工程中，尽量使用周边社区劳力，通过劳务费投入直接为村民创造增收机会。几年来，使用社区劳力3万多个工日，支付劳务费数十万元。保护区除一名社区专干外，每年动用人力约300多个工作日，动用车辆60多个台班，用于社区的支出达数万元。对社区的关注促进了社区发展，但是由于体制、资金的限制，保护区对社区的作用和影响相当有限，来自社区的问题和威胁依然存在。 四、争取社区项目过程 为了从根本上消除问题和威胁，调动社区参与保护的积极性，保护区从促进社区发展入手，加强对外联系，积极争取世界组织的资助，由此引起了世界自然基金会（WWF）的介入。一九九八年三月，WWF官员

9、吕植博士在国家林业局、省厅领导及社区项目咨询专家史考特、温亚利等陪同下，对保护区进行了实地考察，并就如何开展“参与式保护管理”进行了指导，从而使保护区在管理理念上产生了突破。一九九九年，在WWF的资助下，保护区承办了有政府领导、社区干部、群众代表参加的有效保护研讨班。通过学习和研讨新的理念，使与会领导、干部群众达成“保护自然资源，促进区域经济可持续发展”共识，为社区项目奠定了思想基础。在这一背景下，WWF首先资助保护区开展了板桥村细鳞鲑养殖项目。该项目不仅仅改善了该地区水域系统的生态环境，更考验了长青保护区社区项目能力和社区干部群众接受保护理念的程度。2000年11月，WWF项目官员吴浩翰、咨

10、询专家温亚利经过对长青保护区的再次考察，签订了一个包括“提高管理能力，改良大熊猫栖息地和社区持续发展”三部分内容的合同，长青保护区第一期社区项目基于保护的社区发展项目正是这个合同的社区部分。该项目的目标是：提高社区保护意识，促进社区可持续发展，示范建立社区共管机制，实现社区与保护区和谐相处，共同发展。项目涉及改建节柴灶50户，扶持村医疗站一个，社区经济发展扶持基金12.25万元。序号子项目投资实施时间效果1秦岭细鳞鲑养殖52000年6月2001年12月投放鱼苗3400尾，建立了河道管理机制，现繁殖为2000025000尾2改建节柴灶示范22001年7月2001年12月改建50户，年节柴300M

11、3，价值2.4万元，省劳2500个工日，卫生。3村医疗站扶持0.252001年7月2001年12月解决了偏远山区村民就医不便问题4小额信贷扶持基金12.252001年7月2002年6月扶持项目19个，扶持项目户62个，两项目村人均年增收50元以上。合 计20长青保护区基于保护的社区发展项目一览 单位：万元 五、加强项目管理，认真组织实施 （一）总体做法：一是广泛开展项目宣传，介绍项目理念，端正项目思想，明确项目办法和要求，使广大干部群众了解为什么要做项目和怎样去做等，明白他们有什么样的义务和权利。保护区先后举办项目研讨会三次，100余人次参加。二是深入考察，充分利用当地社区资源和技术优势，筛选

12、出确实可行的项目。例如：细鳞鲑养殖、改建节柴灶、医疗站扶持等项目，既具有重要的生态保护意义，又是群众急需和乐意接受的项目。三是组建机构，明确责任。认真制定实施方案，加强项目管理。保护区负责项目管理，独立建帐。项目村负责村民的组织与项目落实，两保护站负责监测，项目办负责项目的督查、验收与评估。四是加强后续监测与指导，促进项目持续发展和保护机制的持续运作。长青保护区基于保护的社区发展项目管理体系图基于保护的社区发展项目领导小组WWF项目办公室（公众教育科）华阳保护站茅坪保护站技术指导组项目监测组村项目执行小组项目受益户长青保护区基于保护的社区发展项目实施流程图项目目标与任务学习研讨、成立机构、明确

13、责任项目监测总结评估制定实施方案管理办法、项目办审批组织实施项目活动宣传动员签定合同保护责任书 上述作法充分保证了项目的适合性、有效性和持续性，促进项目发挥了良好的效果。 （二）重点抓好小额信贷扶持项目的实施 基于保护的社区发展小额信贷扶持项目是几个项目中的重点，也是难点项目。为此，局领导极为重视，采取了加强领导，充实力量，严密组织，明确要求，分工负责等措施，保证该项目顺利实施。 1、实施概况 （1）、示范村选择 原则：靠近保护区核心区，对保护区威胁大，保护管理矛盾突出。 华阳镇板桥村、茅坪镇九池村直接和保护区的核心区接壤，特别是九池村象插入保护区的一把利剑，两村的生产生活直接影响着大熊猫及其

14、栖息地的有效保护。因此，项目确定九池、板桥为社区共管示范村。 （2）实施指标长青保护区社区小额信贷扶持项目实施一览表分类投 入资 金(万元)总户数户均（元）首 轮 扶 持种 植 项 目养 殖 项 目项目户户均(万元)扶持比例项目个数金 额(万元)项目个数金 额(万元)板桥4.77250945271.76754%133.17211.6九池6.42108594351.83432.4%62.5843.84合计11.192158708620.180539%195.75255.44 2、措施及做法 1）组建机构建立项目实施领导小组：一名副局长为组长，并设立办公室专门负责社区发展项目的组织管理工作，下设技

15、术指导组和监测组。技术指导组负责整体活动的组织实施，以社区专干和相关科室成员为主。监测组主要是对项目活动及效果进行监测，以两保护站、哨所人员为主，提供监测评估信息。 建立社区项目协调小组：保护区一名主管局长为组长，镇政府一名镇长为副组长，保护区项目办负责人，保护站负责人，村项目执行小组组长为成员，职责是协调解决项目实施中的问题。 建立村项目执行小组：其中村干部1人任组长，组干部、群众代表各1人。村项目执行小组的职责是制定村项目实施方案，组织村民落实项目，负责村项目检查、监测和资金发放回收。村项目执行小组由村民大会无记名投票选举产生。从两村选举结果来看，确实选出了有能力，威望高，群众信任的人参与

16、管理，为项目的顺利实施创造了条件。 成立项目联保小组：就近结合，5户联保，选出一名组长。 2）深入调查研究，制定实施方案 广泛征求项目户意愿，尊重联保小组、村项目执行小组意见，认真制订项目实施方案。先后召开板桥村村民大会五次，召开九池村村民大会四次。一是宣传项目的宗旨、原则、管理办法及要求；二是充分了解群众意愿；三是调查了解村资源状况、潜在优势、发展方向，会同村执行小组提出发展项目的框架和思路。联保小组长召集成员户，通过协商确定一至两户项目户。村执行小组依据能力、信用等进行审查，形成村项目实施方案。保护区技术指导组积极参与村项目方案的效益分析、考察、筛选，最后审定，制定出长青保护区基于保护的社

17、区发展项目实施方案，报WWF中国项目办批准。 3）精心制定管理办法，严格制约防范措施 在社区干部群众中存在着不正确心态。 一是镇、村希望把资金直接交给他们，纳入行政管理。这样做的结果，保护区将失去制约的主动权。二是部分村民，甚至村干部把项目扶持资金等同于扶贫贷款，希望平均分配。其结果很可能收不回来投出去的资金，达不到持续发展的目的。三是只想用款，不想还款。有的认为这笔资金不是保护区的，村民使用是应该的；有的认为野生动物伤害庄稼，是建立保护区的结果，保护区应该给予补偿；还有的认为保护区管理方面太严，断了他们的财路。这是因为村民不理解项目贷款与补偿性质根本不同，与保护区的巡护管理不应该有任何联系。

18、四是部分村民、干部不想承担连带责任。原因有二：一方面村民中确实存在着想赖帐的思想，怕受连带责任；另一方面成员户之间存在关系不和，有故意刁难心理。 针对以上错误心态，除进行了大量的宣传教育，统一思想工作外，我们的做法是：精心制订了社区发展项目管理办法，确保保护区在项目实施、资金管理，参与监督、评估村项目过程中的主导地位。 拟定了项目首轮贷款的原则：不搞项目或没有项目管护能力的不贷；信用度不好的不贷；改建了节柴灶的不贷；每个联保组原则上只安排一户，不得超两户。 制定了以积极参与保护活动和开展项目为主要内容的村项目执行协议、联保协议、贷款申请审批表、担保合同、借款合同五个借款手续并严格执行。采取了双

19、担保办法：村项目执行小组担保60%，联保户担保40%。坚决执行不见项目不放款原则。 4）结合实际情况，三次调整实施方案 第一次调整：两村上报的方案中，有些项目户不符合资金扶持原则；第二次调整：一些项目受货源限制及季节因素的影响；第三次调整：根据项目落实的实施程度。 在实施中，一是积极支持有发展潜力的项目。我们力争做到充分尊重群众意愿，尽量支持有发展潜力的项目。板桥村王三牛家庭有劳力，发展种植业占用了一定资金，由于生产急需耕牛，而又苦于没有资金，我们了解到这一情况后，积极支持王三牛实施这一项目，使其深受感动。二是鼓励对保护事业做出一定贡献的村民发展项目。九池村农妇张维平因抢救小苏门羚的动人事迹，

20、在中央电视台进行过专题报道，但其丈夫外出打工，家中经济并不宽裕。我们亲自走访张维平，帮助确定项目，指导其实施。一些村民感慨地说：保护区的这种做法确实对我们是一个极大的鼓励。 5）开展信息服务，送技术上门 国家实施天然林保护工程以来，苗木需求量大，各地大力发展苗圃建设。但是，一些村民为了迎合市场，也盲目发展育苗项目。我们积极为他们提供信息，帮助他们从品种、规模、销售方面进行分析、指导，要求其先落实销售量，再确定品种、数量。我们还积极与种牛、种猪场联系，咨询优良品种、性能、市场价格、种源数量等，从适应性、经济效益等方面为养殖户提供品种、数量等信息。 我们特意到汉中、洋县书店购买养殖、种植技术光盘8

21、套，技术资料书6套分别送给两村。 6）深入社区督查项目的实施 力争把社区发展项目做得实实在在。有关同志多次深入社区，特别在“6.9”洪灾后的第二天，交通中断，步行几十里，住进社区。一方面逐户进行督促、检查，养殖户落实到牲畜、圈舍，种植户落实到田间地块。采取两次放款办法，不见实施项目不放款。另一方面积极协助村项目执行小组开展工作，特别是两村在制订资源持续利用计划的过程中，由于认识上的偏差和文化水平的限制，把一个本来是规划管理性的文件变成了诉苦要钱的报告，我们积极帮助他们提高认识，严格要求，三易其稿，终于使两村的资源持续利用计划成为一个名副其实的资源管理指导文件。 7）加强社区管理、监测力度，促进

22、项目滚动 加强村项目执行小组力量。根据实践，我们觉得有必要加强村项目执行小组的力量，为此适时的吸收了两村的村长、村文书，并进行了详细分工，为项目的持续发展在组织上打下坚实的基础。 调整项目监测人员。社区发展项目的监测除由两个保护站管理人员直接负责外，为了便于工作，结合实际情况在两站相关哨所落实专人监测，明确分工，分片负责。 社区发展项目实施以来，我局已经进行了三次全面监测。做法是：分别由村执行小组，站（或哨所）监测人员逐户检查，填写监测表，写出监测报告，由局汇总后写出整个项目的监测报告。从监测结果看，两村村民履行保护义务的积极性普遍提高，项目管理情况良好。 8）加强后续督导，促进项目持续运作。

23、 长青保护区基于保护的社区发展项目的执行期限是2002年6月，但是局项目办始终坚持按照项目的管理办法，定期进行督导检查。两保护站监测组定期监测村民保护义务履行和项目效益情况，及时提出报告。部分干部村民要求放长贷款期限，项目办人员多方解释，坚决预以制止。特别是发现九池村个别项目受益户为了防止野生动物伤害庄稼，在自己的萝卜地安夹下套，茅坪保护站监测组和局项目办及时督促村执行小组对其进行了严肃处理。今年五、六月，贷款户应清息，并偿还40%贷款，项目办两次检查了清息还贷工作。但由于时值三夏大忙，当地政府又勒令交纳农税，为了不加重群众还款困难，经村提出报告，保护区批准，同意将还款期限顺延半年。 小额信贷

24、项目实施顺利，时至今日运转正常，直接促进了社区经济发展。 六、项目持续运行，共管机制运转良好 基于保护的社区发展项目的实施已经经历了13年，各个子项目持续运行，共管机制运转很好。板桥村细鳞鲑养殖管护有效，鱼苗长势良好。改建节柴灶项目深受群众欢迎，九池村医疗站解决了当地村民医疗不便的实际困难，小额信贷项目清息率100%，受益村民基本履行了保护职责。目前，两村已经提出第二轮拟扶持项目计划。 七、项目实施效果 长青保护区在WWF资助下，先后在两示范村实施基于保护的社区项目4个，投放项目资金共计20万元（详见项目一览表），达到两村人均投资300元水平。项目取得了良好的生态、经济和社会效益。 1、生态效

25、益 改善了保护区及社区水域生态环境。秦岭细鳞鲑养殖，聘请专家培训，分三次投放鱼苗3400尾，实行分河段管理。经省生物研究所专家技术鉴定，养殖细鳞鲑数量已经发展到2000025000尾。项目不仅从根本上改善了该地区水域生态系统的物种和管护状况，改变了当地群众炸鱼、毒河陋习，大鲵等珍稀野生动物也重显河道，为保护区的生态旅游增添了一条亮丽的风景线。 减小了森林资源消耗，改善了社区环境、卫生状况。节柴灶由于节柴效果好，便于使用枝梢柴，既减小了森林资源消耗及对植被的破坏，又减少了群众对栖息地的干扰，有利于生境恢复和生物多样性保护。该项目计划50户，完成50户，群众满意率达98%。按每灶每年节约薪柴6M3

26、计算，50个节柴灶每年节约薪柴300M3，相当于封育了750亩山林；同时，项目有利用群众改善社区环境卫生，加之医疗站的条件的改善，必将提高社区群众的健康水平。 遏制了资源利用无序势头。项目扶持了非资源消耗性产业，为社区产业向非资源利用型转移奠定了基础。在项目实施过程中，两村都从实际出发，制定了切实可行的资源可持续利用管理计划，为社区可持续发展制定出了一个指导性文件，必将有效遏止社区资源无序利用的蔓延。 巩固和完善了社区共管机制。通过项目实施，组建了机构，签定村项目执行协议6份，受益户保护责任书82份，扩大了社区组织和群众参与保护的机会，从责、权、利方面确认了相应的保护责任。既是一个对广大群众提

27、高认识的教育过程，又是一种鞭策，激励和约束机制的建立，必然对盗伐、盗猎等危害自然保护活动具有积极的遏制作用。 2、经济效益 基于保护的社区发展项目总体上选项正确，效益良好，村民人均增收支50元以上，对停止天然林采伐造成群众收入滑坡有一定的改善。 板桥村村民刘国政，扶持资金2440元种植黄姜3亩，去年收入7000元。九池村方升学，张世清接受养牛扶持，今年都繁殖出牛犊。该村张培修接受养猪扶持，去年繁殖两窝仔猪，纯收入1000余元。尤其是50户节柴灶每年相当于增收2.4万元，每个节柴受益户每年节省的薪柴价值为480元，相当于每年增加了一头育肥猪的收入。同时，每灶每年约节省劳力50个工日，必然直接或间

28、接促进社区经济的发展。 3、社会效益 社区群众观念转变，认识提高。社区发展项目的实施过程，也是一个切身的教育过程，提高了广大村民参与保护的积极性。减轻了社区生产、生活对保护区管理的压力和阻力，促进保护区有效保护目标的实现。明目张胆的盗伐基本消除，偷猎活动也由明变暗。一些村民说，过去我们只想怎样利用资源，从不考虑保护资源，思路一直停留在“靠山吃山”的传统观念上，现在要“封山护绿”。在经济发展上，社区提出逐步开发旅游的想法，其观念和思路上进入了一个更高的层次，为长青保护区二期社区项目创造了认识和技术的条件 2000年，经群众举报，在九池通往茅坪的班车上一举查获被猎杀的黑熊一只；在村民自留地边拆除并

29、收缴夹三付。夏收大忙季节，群众举报有外来人员做收蛇生意，保护站人员及时予以制止，并将所收五条蛇放归自然。 提高了发展、管理能力。社区发展项目的实施过程，也是对干部、群众能力的锻炼提高过程。通过项目实施，他们从怎样发展社区经济，怎样选择项目，怎样管理项目方面找准了方向，找到了办法，锻炼了能力。 推进了产业结构调整。社区发展项目的实施，两示范村均已形成了一些相当规模的非资源消耗性产业，在很大程度上直接引导两个村向着多种经营、重点发展养殖、种植业方向发展，促进了两个村的产业朝着规模化、效益型转变，充分开发当地资源与技术优势，促进了产业结构调整。从一定意义上看，这是对如何解决林区农民的生存和发展问题的

30、重要探索和尝试。 对保护区周边社区具有一定的示范作用。 节柴灶项目取得了明显的示范效果，有近10户没有安排上的农户已经自行改造，项目村外的华阳、茅坪街上一些村民、店户也对过去当地匠人砌的灶进行了重砌，洋县电视台对此进行了专题报道。少数过去对保护区经常采取过激行动的村组，受示范村影响，过激行为也有很大收敛。 八、结论 长青保护区基于保护的社区发展项目思路正确，目标明确，设计合理；项目无论从适合性、相关性、有效性方面，还是从效果及其影响来看都是成功的。项目取得的最重要的成果，一是促使社区群众转变了传统观念，消除了对保护管理的偏见，扩大了社区参与保护机会，提高了群众的保护积极性。二是有效引导社区调整了产业结构，缓解了保护与发展的矛盾。三是把责、权、利联系在一起，建立了操作性强的社区共管机制。项目的最终效果是村民直接受益，保护区的保护管理更加有效，社区经济发展和保护事业双赢。这是保护区的长远建设和总体目标所需要的，也是社区群众乐意接受和可以实现的。基于保护的社区发展思路为保护区和社区和谐相处，互相促进，共同发展探索出一条切实可行的新途径。 特别值得一提的是在项目实施过程中，两村群