运用PPP模式推进综合管廊建设课件（61页）

1、运用PPP模式推进综合管廊建设大岳咨询 焦军2014年11月目录 问题的提出- 市政工程反复开挖/拉链现象两条主线的汇合：综合管廊与PPP模式，时代需求-紧迫性-必要性新型城镇化与可持续发展-政府债务与财政预算-投融资机制创新政府投资项目与PPP相关政策的推出综合管廊建设的相关政策的推出-法律法规、技术标准、政府治理构架 综合管廊/共同沟的历史、现状与未来国际经验：共同沟在西方和日本的发展国内情况：共同沟在中国的发展，知名案例共同沟与城市发展的新理论、新观念和趋势 PPP模式综述什么是PPP模式（BT、BOT、TOT）？项目融资？为什么PPP模式是政府大力推广的方向？其特征、适用范围PPP运作

2、实务与PPP项目操作程序 大岳咨询运作的实际案例青岛城阳区电讯管廊其他项目简介：兰州道路综合改造、深圳地铁项目 问题与瓶颈分析、未来发展建议和探讨资金困境、投融资、商业模式行业与产业链分析、激活市场政府管理模式2大岳咨询公司业务范围改制与重组咨询基施业产多元化/购与并/上市辅导国际业务咨询 政策研究 政策制定/政策咨询投资和融资咨询目融/企业资/直接投资/投融资划 管理咨询 战略管理/新城概念策划/新城开发总体实施计/合同管理/行政体制管理/特许经营综合管廊与PPP模式两条主线汇合于2014年共同承载可持续发展重任 问题的提出- 开拉链-（请看4条报纸新闻） 综合管廊的综述 PPP模式综述与运

3、作实务 大岳咨询运作的实际案例 问题与瓶颈分析、未来发展建议和探讨4国办发201427号国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见2014年6月13日发布（十五）加大政策支持开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制（PPP）试点。以政府和社会资本合作方式参与城市基础设施和综合管廊建设的企业，可以探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资。积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。5国发201460号国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意

4、见国务院刚刚发布（11月27号） （十二）积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让经营转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。6一、综合管廊概述所谓“综合管廊”（又名共同沟），即在地底设置专供各种公用事业摆放缆线或管道的隧道或沟道。综合管廊是合理利用地下空间资源，解决地下各类管网布置困难的有效途径，在国外日本及欧洲国

5、家已有近五十年的发展历史，而国内部分城市近年来开展了小范围的试点建设。目前国内实施的“地下综合管廊”方式是把市政、电力、通讯、燃气、供水排水、热力等各种管线集于一体，在城市道路的地下空间建造一个集约化的隧道。同时设有专门的检修口、吊装口和监测、控制系统，是一种城镇综合管线工程。二、综合管廊建设典型规定城市工程管线综合规划规范（GB5028998）2.3规定，当遇到下列情况之一时，工程管线宜采用综合管沟集中敷设：交通运输繁忙或工程管线设施较多的机动车道、城市主干道以及配合兴建地下铁道、立体交叉等工程地段。不宜开挖路面的路段。广场或主要道路的交叉处。需同时敷设两种以上工程管线及多回路电缆的道路。道

6、路与铁路或河流的交叉处。道路宽度难以满足直电力工程电缆设计规范（GB5021794）5.2规定，当遇到下列情况时，电力电缆应采用电缆隧道或公用性隧道敷设：同一通道的地下电缆数量众多，电缆沟不足以容纳时应采用隧道。同一通道的地下电缆数量较多，且位于有腐蚀性液体或经常有地面水流溢的场所，或含有35KV以上高压电缆，或穿越公路、铁路等地段，宜用隧道。受城镇地下通道条件限制或交通流量较大的道路，与较多电缆沿同一路径有非高温的水、气和通讯电缆管道共同配置时，可在公用性隧道埋敷设多种管线的路段。 三、综合管廊主要类型 干线共同沟干线共同沟一般设置于道路中央下方，负责向支线共同沟提供配送服务，主要收容的管线

7、为通信、有线电视、电力、燃气、自来水等，也有的干线共同沟将雨、污水系统纳入。其特点为结构断面尺寸大、覆土深、系统稳定且输送量大，具有高度的安全性，维修及检测要求高。 三、综合管廊主要类型 支线共同沟支线共同沟为干线共同沟和终端用户之间相联系的通道，一般设于道路两旁的人行道下，主要收容的管线为通信、有线电视、电力、燃气、自来水等直接服务的管线，结构断面以矩形居多。其特点为有效断面较小，施工费用较少，系统稳定性和安全性较高。 三、综合管廊主要类型 缆线共同沟缆线共同沟一般埋设在人行道下，其纳入的管线有电力、通信、有线电视等，管线直接供应各终端用户。其特点为空间断面较小，埋深浅，建设施工费用较少，不

8、设有通风、监控等设备，在维护及管理上较为简单。 三、综合管廊主要类型 总体示意图四、综合管廊的优缺点 优点1、美化了城市空间环境，杜绝因铺设和维修各种管线对城市道路重复开挖，消除了由此造成的资源浪费和对市容、交通以及居民生活的不良影响。2、建设地下综合管廊，使空间利用更充分、紧凑、经济，同时能降低路面翻修的费用和工程管线的维修费用。3、地下空间的低耗能性、易封闭性、内部环境易控性，有利于城市基础设施的现代化，维持城市中心区各项功能的正常发挥。4、经济可行。据测算，一条能够综合所有管线的地下综合管廊造价基本上与地面道路的造价相当，如果按强弱电等分设多条管廊，那么不仅技术上容易些，造价也将更经济。

9、而如果沿用传统方式敷设各种基础设施管线，其铺设费用、管线拆迁费用、路面破损补偿费用等也是相当可观的。四、综合管廊的优缺点 缺点1、目前国内建设的综合管廊对各类管线的分支等技术细节的处理考虑不够充分，从技术上不能根本解决各种管线特别是电力电缆、天然气共沟运行中存在的安全隐患，对各种管线共沟运行相互间造成的影响未能进行全面评估。2、虽然地下综合管廊代表的是一种先进的城市基础设施建设趋势，但自身也有一些缺点。综合管廊综合造价较高，费用分摊方式各地不同，涉及到不同企业的利益，建设及维护费用的分摊将给长期维护带来各种不确定因素。3、运行维护难度大，事故抢修和责任认定难度大。多种管线共沟必然带来事故的几率

10、增大，综合管廊的投资方、建设方、运营方以及各管线单位难以划分清晰运行维护责任，而一旦出现问题，综合管廊处理单位是不能承担其相应职责，一旦事故抢修不及时，造成重大损失时，责任认定和经济赔偿难度较大。综合管廊/共同沟的历史、现状与未来国际经验：共同沟在欧洲和日本的发展国内情况：发展过程和知名案例城市规划与发展的新理论、新观念和趋势15综合管廊存在的主要问题、建议、探讨16综合管廊建设存在的问题观念与发展阶段 短期与长期 局部与整体监管不到位社会主体不诚信政策法规行业规范技术标准 政出多门 管理碎片化垄断部门资金缺口巨大金融工具缺失行业整合产业链市场竞争PPP模式综述17第一部分 PPP的概念辨析第

11、二部分 PPP的运作流程第三部分 PPP的发展历程第四部分 PPP的最新动态第五部分 PPP存在的主要问题18二、PPP的官方定义“政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership, PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。” -财政部 财金201476号 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 政府部门称谓：市场化（住建部）；政府和社会资本合作模

12、式（财政部）；政府和社会资本合作机制（发改委）民间的称谓：公私合营、公私合作、公商合作、政企合作、民营化、私有化19三、项目融资与PPP项目融资是指贷款人向特定的工程项目提供贷款协议融资，对于该项目所产生的现金流量享有偿债请求权，并以该项目资产作为附属担保的融资类型。它是一种以项目的未来收益和资产作为偿还贷款的资金来源和安全保障的融资方式。项目融资分为有限追索融资和无追索融资。国际上PPP项目通常采用项目融资方式筹资。项目还本付息主要依赖项目本身资产和未来现金流量，而非项目的投资者或发起人的资产和信用。对投资人而言是实现表外融资的一种很好的融资安排。我国的PPP很少采用项目融资，因此被称为准P

13、PP。20财政部提出的狭义PPP是发展的重点，其有以下两个特点：特点一：项目公司中政府方必须持股，一般是持有少数股份，以体现政府推广混合所有制的战略安排。实现政企共享收益、共担风险和责任。同时，作为监管的补充。特点二：项目内容要包括运营，可以减少甚至没有投资行为，以体现政府购买服务的战略，运营期限长短没有涉及（以前有规定不能超过30年）。因此狭义PPP都实行特许经营。四、狭义PPP的特点五、PPP的种类21市场化进程中催生了多种PPP模式。PPP项目没有最佳的固定模式，每个PPP项目都应该根据自身特点和参与者的管理、技术、资金实力等，选择合适的模式并对之进行优化调整。项目储备进行项目库建设编制

14、项目实施规划和计划12前期工作项目启动项目组织编制实施方案财政可承受能力评估实施方案的评估与审批3社会主体选择 上级政府对下级政府选择社会主体进行监管 招标方式 竞争性谈判方式 单一来源谈判方式 决策、成立公司、融资交割前期工作社会主体选择项目结束项目执行项目储备一、PPP项目运作流程22二、PPP项目运作流程（续）前期工作社会主体选择项目结束项目执行项目储备4项目执行 上级政府对下级政府履约进行监管 地方政府对项目公司监管设计、建设项目运营争议解决 终止 公众和媒体的参与5项目结束 结束方式确定 移交准备 资产交割 绩效评价2324政府项目公司发起人银团合资合同BOT特许协议项目贷款合同收费

15、权质押合同保险公司工程保险合同承包商土建合同原料供应商长期供应合同设备供应商制造合同项目使用人长期销售合同遵守各种承诺、认可保证工程完工保证招商谈判三、PPP项目结构图示（以BOT为例）25一、PPP在中国的发展历程第一阶段：探索阶段（80年代中期-1994年）第二阶段：试点阶段（1994年-2002年）第三阶段：推广阶段（2003年-2008年）第四阶段：反复阶段（2009年-2012年）第五阶段：普及阶段（2013年-）当前PPP推广的最新动态26机构名称最新动态财政部经建司基金转型，试点项目，指导意见金融司主管，简章立制，培训PPP中心规范性文件，建项目库发改委法规司特许经营立法，选择社

16、会投资人管理办法体改司试点城市，PPP指导意见经济研究所课题研究，协助体改司工作当前PPP推广的最新动态（续）27机构名称最新动态住建部试点项目水利部研究水利风景区PPP的可行性交通部港口业务特许经营农业部、卫生部中心农贸市场，医院北京等地方政府PPP方案，用财政资金撬动社会资本民间机构研讨、培训、写文章、出书、成立民间组织目前PPP存在的主要问题28PPP存在的问题运作不规范咨询机构作用未能充分发挥竞争不充分政府草率签约、随意违约金融工具缺失监管不到位、社会主体不诚信甚至欺诈29一、PPP操作的五个步骤项目储备：项目库建设、实施规划和计划。前期工作：项目发起、项目组织、编制实施方案（意向征集

17、、投资人选择方式）、财政承受能力评估、实施方案的评估与审批。社会主体选择：上级政府对下级政府选择社会主体的监管、招标方式、竞争性谈判方式、单一来源谈判方式、决策。项目执行：上级政府对下级政府的履约监管、地方政府对项目公司的监管、项目公司的成立、融资交割、设计建设承包商的选择、运营、公众和媒体的参与。项目结束：结束方式、恢复性大修、性能测试、资产交割。30二、项目储备1、项目库建设：管理机构：项目来源：五年规划、行业主管部门、社会主体入库项目的标准和程序实施规划和计划：实施规划编制、年度计划编制规划和计划的批准规划和计划的公布和使用31三、前期工作项目启动：行业主管部门的建议、社会主体的建议、项

18、目启动的审批项目组织：项目决策机构、项目实施机构、项目顾问机构编制实施方案：编制依据、方案内容、包括选择投资人的方式）、投资人意向征集（市场测试）财政可承受能力评估（财政部门意见）、财政承受能力标准、未来财力收支预测（政府债务率）、承受能力评估实施方案的评估与审批：方案的评估（或有）、方案的审批、方案批复文件的用途32四、社会主体的选择监管：监管主体(政府上下级、对执行机构、项目公司）监管方式、对程序的监管（重点监管规范性和竞争性）招标方式：项目推介、资格预审（或有）、编写和发售招标文件、标前会议和现场踏勘、开标、评标，公示中标候选人（招投标条例，3天）、澄清谈判、公示中标人（特许经营管理办法

19、，20天）竞争性谈判方式：推介项目、邀请多名潜在投资人、编写和发送谈判文件、现场踏勘、提交响应文件、分别谈判、确定投资人单一来源谈判方式：推介项目、邀请潜在投资人并公示单一来源（财政部74号令，5天）、编写和发送谈判文件5、决策（适用于三种方式）：谈判结果审批（公共利益、合规性、定性物有所值）、草签协议6、项目公司的成立、签约、融资交割融资谈判、注册公司需要的报批、项目公司注册、签约、融资交割33五、项目执行（1-3）1、上级政府对下级政府的履约监管履约信息备案、中期评估（根据监管需要抽查）、付费监管2、地方政府对项目公司的监管监管机构与监管方式、监管内容（资金、设施的维护更新、产品或服务的数

20、量与质量、成本与价格）、中期评估（调整价格）3、设计建设采购、设计审查、土地、建设监督、试运营、验收（环保验收，法定竣工验收拖后）34五、项目执行（4）4、运营商业运营日（满足合同规定的条件，非竣工验收）运营维护手册、谨慎运营原则设施维护改造财务管理（成本管理、价格调整）或取或付产品或服务质量35五、项目执行（5-7）5、争议解决友好协商、专家（或有）、仲裁或诉讼6、提前终止政府方原因、社会主体原因、不可抗力原因7、公众和媒体的参与信息公开、公众参与（听证）、媒体监督36六、项目结束1、结束方式有偿移交、无偿移交、续签合同（有的地方）2、移交准备移交委员会、移交范围、移交程序、恢复性大修（性能

21、测试）3、资产交割移交日、办理交割手续、过度期运营安排Presentation Title | Confidential | 2022/7/24 | 城阳区2004招商重点项目青岛市城阳区地下信息共用管网BOT项目实施方案暨工作汇报2004-8-31大岳咨询案例介绍Presentation Title | Confidential | 2022/7/24 |38项目名称、地点和规模青岛市城阳区地下共用信息管道BOT项目项目建设内容及规模根据通信专项规划，截止2020年，城阳区需建设地下共用信息管道1564.6管程公里；近期需完成223.19管程公里建设。项目地点及规划范围项目位于青岛市城阳区，

22、城阳区下辖8个街道，规划面积共553.2平方公里。项目招标范围：近期223.19管程公里地下信息管道BOTPresentation Title | Confidential | 2022/7/24 |39项目目标城阳区通信管道建设现状共2006孔公里（295.2管程公里）通信管道，其中网通公司占有70%；城阳区通信管道现状特点反复掘路、浪费资金资源飞线横行、影响市容美观结构分散、不利通信安全资源垄断、市场竞争受限集约化运作项目目标到2020年新建18313管孔公里集约化信息管道；近期建设3347孔公里管道。社会效益目标提供竞争平台减少重复投资加强通信安全美化城市景观实现数字城阳Presenta

23、tion Title | Confidential | 2022/7/24 |40招商融资目标社会融资缓解财政压力提高公众福利拓展融资渠道提高管理效率Presentation Title | Confidential | 2022/7/24 |41招商方式及投资回报方式 招商方式 采用招标的方式选择经营者，负责投资、建设、管理该区域规划的地下共用信息管道。在经营期内，项目投资人主要通过出售信息管道或租赁（向用户收取信息管道设施使用费）的形式取得投资回报。 投资回报方式Presentation Title | Confidential | 2022/7/24 |42招标工作组织结构区城市规划建设

24、管理局 招标代理技术顾问青岛市规划局城阳分局区经济改革发展局（包括物价）区政府招标办公室领导小组其它委办局 法律顾问 财务顾问 决策层执行层Presentation Title | Confidential | 2022/7/24 |43项目运作流程和进度安排7/20 8/20 9/20 9/22 10/27 11/1 11/16 11/17 30天30天调研收集资料确认招标范围确认项目基本要求 确认投标人资格确认项目结构 落实项目条件 编写招标文件 发售招 标文件 投标人准备标书 标前答疑 组建评标委员会 确定评标标准 开标 评标 澄清 谈判 签订 协议35天2天5天15天1天Present

25、ation Title | Confidential | 2022/7/24 |44招标标的技术运维方案最高报价经营期加权平均综合标的得分最高者中标融资方案法律方案Presentation Title | Confidential | 2022/7/24 |45项目运作模式研究结论可选的运作模式BOTBTBOT+特许经营风险最小化利益最大化建议的运作模式BOTPresentation Title | Confidential | 2022/7/24 |46运作模式优劣比较方案名1商业BOT 2特许经营+BOT 3、BT核心问题 政府在项目公司不保留股权，不参与实际经营管理，政府须通过签定一详细

26、的BOT协议规范双方的权利和义务，保护政府和社会公众的利益。 政府不通过行政许可的方式授予项目公司特许经营权。双方的权利和义务以民事合同的方式体现在BOT协议。 政府在项目公司不保留股权，不参与实际经营管理，政府须通过签定一详细的BOT协议规范双方的权利和义务，保护政府和社会公众的利益。 政府通过行政许可的方式授予项目公司特许经营权。 项目公司仅负责项目投资和建设， 政府通过资产回购确保了对项目资产的控制权，但如何设计合理的分期付款方式是BT协议的核心。 政府需要委托专业公司负责项目设施的运营。 潜在优点 项目结构相对简单。 未来的项目公司是投资人的全资子公司，有利于投资人向项目公司转移技术和

27、管理资源，提高经营效率。 政府不承担任何支付义务，项目市场风险基本由项目公司承担。 没有任何法律障碍 项目结构相对简单。 未来的项目公司是投资人的全资子公司，有利于投资人向项目公司转移技术和管理资源，提高经营效率。 政府不承担任何支付义务，项目市场风险基本由项目公司承担 特许权的取得可以从法律上保证项目公司排它的经营权。限制竞争对手的进入 保证政府对项目进度和项目资产的控制。 政府拥有资产的方式回避了项目公司运营管道可能存在的法律风险。 近似“保证回报”的方式可能吸引更多投资人参与该项目。 法律障碍小。 潜在缺点 对项目资金实力有一定要求。 项目不能取得政府的特许，排它性的经营权缺乏法律保证。

28、降低项目吸引力。投资人负责整个项目的投资，对资金实力有一定要求。目前有关法律规定不明晰，该特许权的授予有一定的法律风险。 项目结构相对复杂。政府需要承担资产回购义务，市场风险由政府承担。政府实质上不能达成减轻财政压力的目的。 Presentation Title | Confidential | 2022/7/24 |47项目公司投资人A投资人B合资合同城阳区城建规划局项目协议出租（出售）合同规范股东之间的权利和义务授予建设经营权并规范项目公司未来对项目设施的运营和维护客户A客户B客户C附件政府代客户拟定的范本建议的项目结构客户DPresentation Title | Confidentia

29、l | 2022/7/24 |48建设成本研究结论建设安装赔补材料采购2000-3000元/孔公里7000元/孔公里22000元/孔公里Presentation Title | Confidential | 2022/7/24 |49财务测算（一）1、建造单价3.2万元/孔公里2、经营期25年（含2年建设期）3、管道只租不售。出租价格为运营商0.8万元/年，广电0.7万元/年，其他使用者0.5万/年4、营业税5.5%，所得税33%5、使用率按照每年5%递增6、基准贴现率8%基本假设条件内部收益率：7.36%投资回收期：12.7年测算结果Presentation Title | Confiden

30、tial | 2022/7/24 |50建议的投标人资格从业资格和经营业绩财务能力和经济实力法律经营者应具备的条件独立法人或法人实体的联合体（不限制运营商）Presentation Title | Confidential | 2022/7/24 |51配套政策一、采取切实可行的办法限制运营商随其他市政管道搭建通信管道；限制未经报建私自开挖、敷设管道的行为；禁止在限制区域建设飞线。二、报市规划局或人民政府批准通信专项规划。三、确定招商模式和招商对象的范围。四、惩罚性道路赔补费用优惠程度。Presentation Title | Confidential | 2022/7/24 |52经营范围和

31、经营期限项目经营范围 城阳区通信工程专项规划中已经确定的，近期223.19管程公里（计3347孔公里）地下信息管道。在20-30年范围内，作为一个标的由投标人提供项目经营期限 需要20年以上运营期，能保证投资人的财务可行性 信息管道市场现状表明，用户期望不少于20年长期租赁 根据管理办法，市政公用事业经营期不超过30年 投标人就运营期竞标，能够满足政府尽早回收资产之期望Presentation Title | Confidential | 2022/7/24 |53投标人资格财务实力 净资产不少于-万 总资产不少于-万资格/业绩经验 在投资、建设、运营维护三方面具有至少两项相关经验招标范围/地域范围 邀请招标？公开招标？面向全国范围招标？限于山东省境内？Presentation Title | Confidential | 2022/7/24 |54地下空间使用权和信息管道设施所有权 我们建议，政府将信息管道需要占用的地下空间使用权授予项目公司。以明晰产权，提高项目吸引力。 但，要根据国土部门实施的难度来确定是否给予该等权利，如有困难，该等权利的授予并非必需。地下空间使用权 项目公司可以接受用户单位随同建设地下信息管道，但该等管道的所有权