公共经济学教程PPT第3章--公共经济部门课件

1、第3章 公共经济部门 2/46引子美国评论家蒂茨（Tietz,1968）写道：（转引巴顿城市经济学1976，商务1984。）现代城市居民生活在公共医院，在公立的学校和大学受教育，生活中的不少时间用在搭乘公共交通工具上，通过邮局和半公营的电话系统通讯，饮用公营的水，经由公共的污染处理系统清除垃圾，读公立图书馆里的书，在公园里野餐，受公安、消防、卫生机构的保护，最后死在公立医院，可能还安葬在公墓里。尽管是思想保守的人，他每天的生活也难以避免是同政府以及许多地方公共服务的决策息息相关。3/46什么是公共经济部门呢？西方经济学将所有的经济主体分为公共部门（Public Sector）和私人部门（Pri

2、vate Sector）两大类，并认为公共部门是指政府及其附属物，私人部门是指企业和家庭。公共部门的存在和规模扩张会减少可供私人部门使用的经济资源，公共部门的行为会直接或间接影响私人部门的经济行为，进而影响整个社会的资源配置和使用效率。 4/46目录1234公共经济部门的内涵 公共经济部门的外延 公共经济部门的性质 公共经济部门的分类 5公共经济部门的基本经济问题 5/463.1 公共经济部门的内涵 3.1.1 公共经济部门的含义希克斯（Hicks，1904-1989）定义：公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定

3、的，在民主社会，是由公民的代表来决定的。 6/46斯蒂格利茨（Stiglitz，1943-）则通过区别公共部门与私人部门的概念来定义公共部门，他认为公共部门与私人部门的重要区别在于两个方面：一是经营公共部门的负责人所拥有职务的合法性直接或间接从政治选举过程中产生；二是政府被赋予一定的强制力，这种权利是私人机构所没有的，简单地讲，公共部门与私人部门的核心差异在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关。 7/46我国有学者认为，公共部门是社会共同设置的、为社会公众服务的机构，它有广义和狭义之分。广义的公共部门既包括政府性公共组织（各级政府部门、各种公营企业、公用事业部门等）

4、，也包括非政府性公共组织（各类社会政治组织、民间公共团体等）；狭义的公共部门仅指政府性公共组织，即预算管理下的各种政府部门。8/46公共部门的具体含义：公共部门是相对于私人部门的一种重要的组织体系，以公共权力为基础。公共组织存在的合法性受到公众的信任与支持，它们依法管理社会公共事务，不以市场取向或盈利为目的，其目标是谋取社会的公共利益，对社会公众负责，它不偏向于某个个人、政党或集团的特殊利益。因此，其产出是维持社会存在与发展的公共产品、公共秩序与安全、社会价值的分配。从这个角度出发，公共部门是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的

5、政府组织。其中，政府是公共经济部门的最主要成员。 9/463.1.2 公共经济部门与私人经济部门的区别1产权基础不同。私人部门的产权基础是私有产权，公共部门的产权基础是公共产权。私有产权与公共产权的最大不同，就在于其产权边界是否清晰，是否可以细分。由于界定产权需要一定的成本，因此，只有当界定产权的收益大于成本时，产权界定才具有经济意义。对于那些产权项目如果界定产权反而会使成本大于收益，自然就成为公共产权。10/462动力与约束机制。私人部门的行为目的是私人利益最大化，亦即消费者在收入约束下效用最大化，生产者在资本约束下的利润最大化。公共部门的行为目的是公共利益最大化，相应地，其预算约束是全社会

6、拥有的资源。表面上看，两者的区别仅仅表现为“公”与“私”，但由此而引起的实现目标的途径和行为特征大相径庭。11/463决策方式。产权基础的区别必然导致决策（即行使产权）方式的区别。私人部门由于建立在私有产权的基础上，其决策权必然是分散地、自主地行使。而公共部门由于建立在公共产权的基础上，其决策权必然只能集中行使；至于决策形成过程，则是通过公共决策机制（行政体制）规定的。12/464交易机制。私人部门经济活动的交易机制是市场机制，产权通过有偿方式在私人部门内部转让，这种有偿让渡确保了产权对行为主体的有效激励与约束，从而使私人部门的资源配置至少在微观上具有效率。而公共部门经济活动的交易机制一般是非

7、市场机制，产权的让渡可以无偿地进行。一方面，它无偿地从私人部门取得一定的资源，另一方面，它又无偿地提供公共消费的商品与服务。13/463.2 公共经济部门的外延3.2.1 三大部门的分类与区别从研究不同社会部门管理规律的视角出发，美国学者莱斯特塞拉蒙（Lester Salamon）用“政府部门营利部门非营利部门”的“三元模式”将整个社会部门区分为三大部门，亦即通常意义上所说的“第一部门”、“第二部门”和“第三部门”。 第一部门第二部门第三部门公益私益志愿强制图3-1 社会领域关于公共部门的分类14/46在现实生活中，存在着三类不同的部门（如表3-1所示）。第一部门为政府组织，即纯粹的公共部门，

8、主要包括政府及其附属机构，如各级政府和各委办局、法院、环保、气象、学校、医院等公立机构。它是以服务公共利益并不以营利为目的，提供的是纯粹公共产品，政府的活动对所辖区的公民都会发生巨大影响，追求的是国家利益或者是行政区域利益最大化。第二部门为工商企业，即纯粹的私人部门，它提供的公共产品是纯粹的私人产品，是以实现私人利益最大化为目标，为了盈利根据消费者的需要组织经济资源，展开种种经济活动的组织；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，即非营利组织，它是以会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或无意作为的社会公共事业，提供的是准公共产品。 15/46因素部门

9、第一部门（公共组织）第二部门（私人组织）第三部门（非营利组织）环境市场市场由监督机构组成人们的购买行为决定了市场市场由监督机构和委托人的购买行为构成提供同一服务的组织相互合作为提供某项服务相互竞争相互默认或谈判而达成各自只为某一特定市场区域提供服务的协议资金来源依赖财政拨款（免费服务）资金来源依赖于收费资金来源既依赖财政拨款，又依赖于服务收费和税金市场信号弱市场信号清晰有的市场信号清晰，有的模糊交易制约指令和义务限制了自主权和灵活性自主权和灵活性只受到法律和内部多数人意见的限制签约限制了自主权和灵活性（例如，医院的医生、表演艺术中心的用户）所有者公民经常以所有者身份向组织及其执行提出期望和要求

10、；无所不在的利益相关者所有权属于股东，他们的利益可以用财务指标来衡量；除了股东之外，几乎没有利益相关者所有权属于促进了他们利益的使用者（如医院的医生）；许多利益相关者组织程序目标长期和短期目标不断变化、复杂、相互冲突且难以界定清楚的、大家认同的目标多重长期目标，很难将它们按照优先顺序排列，使得短期目标不清权力限制政府控制下的机构管理基本不受外界影响的机构管理权威控制下的机构管理表3-1 三大部门的具体区别 16/463.2.2 公共经济部门的构成狭义的公共部门仅仅包括第一部门的范畴，即政府部门及其附属物，是指通过政治程序设立的、在特定的区域范围内独立行使立法、行政、司法权的实体。广义的公共部门

11、可以看做除了第二部门（市场）之外的社会领域的其他组成部分，即第一部门以及包括公共企业和某些第三部门在内的组织的综合体。亦即广义的公共部门不仅包括政府部门及其附属机构，而且包括各个企事业部门。前者主要包括行使国家权力的各类机关、事业单位；后者主要包括由中央银行和政府拥有的商业银行等金融公共企业和政府出资兴办的保险、证券等非金融公共企业（见图3-2）。 17/46公共部门政府部门公共企业部门职能机关事业单位金融公共企业非金融公共企业图3-2 广义公共部门的构成18/46 就业部门年份公共管理和社会组织1教育业卫生、社会保障和社会福利业科学研究、技术服务和地质勘查业水利、环境和公共设施管理业2006

12、20082010201220141257.51328.81415.61528.61585.11448.01481.91517.41567.21602.7466.8501.2562.6639.5703.9193.0201.6219.6232.5224.8165.4172.8189.9208.9211.91公共管理与社会组织主要包括中国共产党机关、国家机构、人民政协和民主党派、群众社团、社会团体、宗教组织等。表3-2 我国主要国有公共经济部门的就业人数（单位：万人） 19/463.3 公共经济部门的性质3.3.1 公共部门的合法性私人部门的经营管理或由所有者自己来承担，或由公司股东们指定代理者。而

13、公共部门的领导者则主要通过政治选举产生，或是由政治当选人任命的方式来产生。正是由于公共部门的产生建立在政治选举方式基础上，才使得它所拥有的权力具有合法性，才能获得超越私人部门的权威，并可以对私人部门的活动进行管理。公共部门的合法性在日常运行中主要体现在公共部门的权力由法律规定并依法授予，同时也必须按法律相关规定行使权力而不得滥用职权；如果违反法律，必须承担相应责任，在工作中要接受公众、司法和立法机关的合法监督等。 20/463.3.2 狭义公共部门拥有强制力狭义公共部门的公共权力产生于社会，并凌驾于社会，因此其具有的权力具有明显的强制性。其强制力是以其合法性和社会成员自愿遵守为基础的，这也就意

14、味着它可以做很多私人部门无法做到的事。如它可以向全体社会成员征税，并运用强制力对那些不按规定纳税者给予处罚；可以制定一些基本行为规范，要求人们遵守，如交通规则、治安条例等，违反者将受到严厉制裁。在必要时，它还能够限制一个人的人身自由，如对犯罪分子的羁押。正如阿尔蒙德所说：“政治体系不是制定和实施规章的惟一系统。但是，政治体系制定的规章实施是靠强制来支持的。”21/463.3.3 公共部门具有普遍性公共部门的强制力不是针对个别人或某个群体，而是针对全体社会成员和组织。公共部门是一个面向全体社会成员的普遍性组织，每一个社会成员都有资格消费公共部门提供的产品和服务，如良好的社会治安、强大的国防、方便

15、的道路交通等，每个社会成员都可以从中受益。另一方面，公共部门的强制力同样也带有普遍性，无论身份、职业、社会地位有什么差异，都受到来自公共部门（主要是政府）所制定法律和规章强制力的约束。22/463.3.4 公共部门的惟一性对个人和社会来说，公共部门是惟一的。在一些实行多党制国家，经常是不同党派轮流上台执政，执政者可能会变更；有时由于社会的动乱和变迁，也存在当前的执政者可能被替代的情况。此时公共部门会出现人员更迭，但无论人员如何变换，最终在一个社会中不会有两个公共部门并存。新的公共部门的出现，只能是对原公共部门的继承或替代，不可能同时存在两套公共部门的组织体系。因此，对个人来说，无论是政党竞选，

16、还是社会变动，最终只能面对一个处于垄断地位的公共部门。也正是由于公共部门是惟一的，就更加增强了它的强制力，无论是否愿意，社会成员都只能接受它的管理，享用它提供的产品和服务。23/463.3.5 公共部门的非营利性公共部门在整个社会中承担的是政权组织和社会管理的任务，它的存在是为了给社会提供优秀的公共产品，帮助社会更好的运转，具有非营利性。它运行的目标是实现公共利益，而私人部门的行为则是为实现利润最大化。两者之间有着本质的差异，公共部门追求的并非利润最大化，而是社会安定、和谐与发展。从另一个角度来考虑，如果公共部门具有营利性，而同时它又是一个具有强制力、处于垄断地位、具有社会普遍性的组织，可以想

17、象，整个社会的优秀资源将会全部被吸纳到公共部门里面，而其它组织则无法生存或发展，那将是一场灾难，这样的组织显然与整个社会将无法共存。需要指出的是，公共部门的非营利性是其整体意义上的属性特征，对于公共部门的某个特定组成部分，如国有企业却并不如此。24/463.3.6 公共部门行为的法治化在市场经济条件下，私人部门和公共部门都要处于法律的约束之下，都不能超越法律的规范来行动。公共部门行为的法治化包括：公共部门的权力由法律规定并依法授予；必须按法律规定行使权力；如果违反法律，必须承担相应责任；要接受公众、司法和立法机关的监督等。与私人部门相比，公共部门的法治化对市场经济体制有着更为重要的意义。因为，

18、只有公共部门行为实现了法治化，才会清晰地界定公共部门和私人部门，即政府与市场的关系，才能将它拥有的垄断性强制力约束在合理的范围内，从而保障市场能够健康地运行和发展。25/463.4 公共经济部门的分类3.4.1 公共经济部门的一般分类从活动范围看，公共部门包括所有不属于私人部门的经济领域。 从行为主体看，广义公共部门的行为主体是政府部门和公共企业部门。 从配置机制看，公共部门被看作为不同于市场机制的另一种配置机制。从预算归属看，公共部门包括所有非私人预算的领域，或者说，凡是实行公共预算或预算来源于政府的部门，都可以划入公共部门。 26/463.4.2 公共产品供给主体视角下的公共经济部门分类现

19、代市场经济体系中公共产品的供给者是多元的，公共经济的主体已呈现多中心趋势，政府已不再是公共经济活动的唯一主体，私人部门、社区、第三部门和国际组织等都已广泛参与到公共经济活动之中，成为公共经济的主体。 公共经济主体政府私人部门社区第三部门国际组织事业单位职能机关公司或企业个人或家庭政府间国际组织非政府间国际组织图3-3 公共经济主体的分类 27/461政府政府是公共产品提供的主体，包括中央政府和各级地方政府。中央政府主要负责涉及全国范围内公共产品的提供，如国防、外交、全国性的公共设施及一些市场经济运行所必需的制度、规则以及框架的制定等。地方政府主要负责涉及本地区公共产品的提供及按照国家统一的法律

20、和政策，制定和实施地区性经济和社会发展的方针、政策及规划等。同时，政府也由一系列职能部门组成，每个政府部门按分工相应负责某类公共产品（如社会治安、教育、科技、公共卫生与保健等）的提供。28/462私人部门传统的理论将私人部门完全排斥在公共产品的生产之外，可能并不十分恰当，作为私人部门的厂商目前为了非营利目的而生产公共产品的现象尽管不是主流，但也已相当普遍。其原因可能有这样几个方面：（1）厂商生产公共产品是自身价值的体现，一些私人厂商在取得经济成就之后愿意回报社会，当资本积累到一定规模，自身的生产和消费都需要缓冲的时候，将一部分或一些盈利外溢于社会，既可获得好名声，赢得人们的尊重，满足精神上的需

21、求，又不影响自己的经济利益。厂商对这些公共产品的生产，如捐赠一所学校、造一座桥梁、承包一片社区绿地之类的事，还是愿意干的。29/46（2）间接服务于经济利益，但这种经济利益并不具有可预见性或必然性，只能说可为经济利益的获得做一些铺垫。对厂商而言能产生经济效益最好，没有经济效益也无伤大雅。这时的厂商从理论上说较前更热衷于这些活动：捐钱捐物，做个公益广告，支持公益性演出，资助医生到社区义务看诊等，既可扩大企业影响，改善企业形象，又可在社区内推销相关方面的业务。（3）为企业未来服务，到学校设奖学金、助学金，免费为大中专学生建实验基地，资助在企业建博士后流动站，并与个人签订今后科研成果转让协议、人才流

22、动的协议等。这些活动总体来说既不一定能产生经济利益，但也有可能对企业今后的发展有利。30/46案例私人提供公共产品：政府募集私人资金修古桥视频131/463社区社区是进行一定的社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。社区作为一个独立的公共经济主体，必然有它不同于政府和私人企业的经济特征。它提供公共产品的特点在于，社区公共产品的生产是基于生活聚集区居民的实际需要，由居民根据协商原则集资完成，居民缴纳的资金并不出于利润的目的。 32/46社区与政府参与公共经济活动的区别主要表现在：首先，社区不具有强制性和普遍性，而具有自愿基础上的契约性。其次，从资金的来源来看，政府主要通

23、过税收筹集资金；社区则通过居民自愿筹集资金。再次，社区通过自愿协商和产前契约使居民的个人偏好能够较好地显示出来；而政府与个人之间的一对多的关系无法真实地表达每个人的偏好。最后，政府向全体国民提供公共产品，而社区仅仅向社区内的人员提供。因此，社区在一定范围内能使公共产品具有排他性，成本收益偏离不大。33/46作为公共经济主体之一，社区供给公共产品有一种的特殊的方式自愿供给，自愿者要么自愿付出时间，要么自愿付出金钱，为社区提供公共产品。如在美国，沿海和救生艇的服务是自愿供给的，许多医疗研究是靠捐赠进行的，许多剧院、交响乐团、体育俱乐部也都是靠捐赠维持的；而新加坡、台湾等地市民自愿小组、义工等组织和

24、个人提供助残、消防安全、住宅安全、成人教育等公共服务。34/464第三部门总体来看，第三部门是介于第一部门（政府）、第二部门（企业）之间的组织或部门，主要包括志愿团体、社会组织或民间协会等，具有组织性、自愿性、自治性、非营利性等特征。由第三部门提供公共产品源自于一系列来自公民个人、政府以外以及政府本身的压力。它反映了自20世纪7080年代以来的一系列独特的社会和技术的新的变化和特征，以及酝酿已久的对政府能力的信心危机。在传统意义上，由政府或者国有企业提供公共产品是天经地义的，特别是第二次世界大战以后，受到凯恩斯主义的影响，在世界范围内，政府或国有企业在提供公共产品中占了绝对的地位，人们无时无刻

25、不在感受到政府的存在。但是，从70年代开始，这种形势发生了变化，由于市场和政府在提供公共产品上的无能或缺位、公民意识的觉醒以及信息技术的革命，第三部门发展迅猛，在文化、教育、研究、卫生、医院与健康、诊所、危机防范、社会服务、环境保护、扶贫等各个领域，都能看到第三部门的身影。由于具有创新优势、贴近基层优势、灵活优势和效率优势，第三部门已经成为公共产品提供的重要主体之一。35/465国际组织随着全球经济一体化的不断深入发展，世界各国之间的联系越来越密切，国家之间的政治和经济关系也相互影响，相互作用，与此同时，国家之间会出现各种各样的问题。过去几十年中，像自然灾害、环境污染、全球变暖、金融动荡等具有

26、全球影响的问题越来越严重。对这些问题，单个国家不愿而且往往也无力解决，并且这些问题的解决都具有正外部性，所有国家都能够从任何一个问题的解决中获得收益。联合国在执行（联合国千年宣言）的行进图报告中指出，在全球领域，需要集中供给10类公共产品：基本人权、对国家主权的尊重、全球公共卫生、全球安全、全球和平、跨越国界的通信与运输体系、协调跨国界的制度基础设施、知识的集中管理、全球公地的集中管理、多边谈判国际论坛的有效性。36/46据估计，每年由于全球公共产品供应不足造成的损失不可估量。在一国之内，公共产品由政府提供。政府获得纳税人的税收，从而为纳税人提供必要的公共产品。但是在世界范围内并不存在一个凌驾

27、于各国之上的政府，至少不存在一个与民族国家政府具有同等权威或合法性的全球政府。那么，谁来提供全球公共产品呢？37/46世界范围内存在的大量国际组织，这些国际组织是伴随世界上国与国之间的关系越来越紧密，为解决国际各种问题应运而生的一种非营利性组织，它们提供的国际公共产品和公共服务，比如国际贸易体系、国际法准则、保护环境行动、国际的人道主义救护以及国际互联网等等，都是为世界所需人群服务的，在一定范围内具有非排他性和非竞争性。国际组织可以促进国家间的合作，共同为全球或国际公共产品的供给融资。在世界范围内，联合国、世界银行、国际货币基金组织、世界卫生组织等国际组织在全球公共产品的供给中起了非常重要的作

28、用。38/46公共经济主体的多中心趋势对政府的治理结构产生了重要影响。它意味着政府存在自身的限度，并不是公共经济的唯一主体，不是公共产品的唯一供给者，在政府之外还有其他公共经济主体的存在。正如文森特奥斯特罗姆（Vin-cent Ostrom）所指出的，“每一公民都不由一个政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。大多数公共服务产业都有重要的私人成分” 。这意味着随着经济领域和社会领域自组织力量和自治程度的发展，政府作为公共领域垄断者的单中心模式已经发生改变，公共领域的治理已出现了多中心倾向。公共领域的多中心体制否认了政府作为单中心治理者的合理性，认为政府的作用是有限度的，主张建立政府

29、、市场、社会乃至国际社会多维框架下的多中心治理模式。39/46案例全球公共产品供给：巴黎协定开放签署 视频240/463.5 公共经济部门的基本经济问题根据西方经济学理论，每个经济主体都必须解决三个基本经济问题：生产什么、如何生产和为谁生产。3.5.1 生产什么首先，不同市场主体的选择不同。 公共部门内部经济主体有三类：既包括“非市场主体”的部门，如国防；又包括“市场主体”部门，如一般的国有企业；还包括“准市场主体”的部门，如教育。对于“非市场主体”部门，生产什么的问题完全取决于“公共选择”的结果；对于“市场主体”部门，生产什么的问题应该由市场价格信号来决定；对于“准市场主体”部门，生产什么的问题由“公共选择”和市场价格信号共同决定。41/46其次，不同产品的选择不同。公共部门生产的产品包括公共产品、准公共产品和市场产品。公共产品如国防、公共安全；准公共产品如教育、公共交通；市场产品如国有企业生产的种种产品。不同产品的不同生产选择途径与不同的生产主体的不同生产选择途径相似。42/463.5.2 如何生产首先，公共部门必须选择生产主体。对于公共产品，公共部门可以选择由公共部门的“非市场主体”部门生产，也可以选择由公共部门的“市场主体”部门生产，甚至可以由私人部门生产；对于准公共产