司法效率突破的审判管理之维

1、PAGE PAGE 15司法效率突破的审判管理之维 包 蕾 余 韬随着社会转型期利益冲突不断加剧及公民的诉讼观念增强，大量社会矛盾以诉讼的形式进入法院。司法作为一种有着严格程序要求的纠纷解决方式，其效率较低的特征在巨大的案件数量压力下更加凸显，严重影响了司法公正的实现和司法权威的树立。当前审判管理制度改革正是在新形势下对司法资源进行优化配置的重要举措，在司法任务不断加重和司法资源有限增长的情况下，我们必须立足法院实际，客观分析制约司法效率提高的内在因素，通过审判管理制度改革寻求司法效率的突破。一、司法任务加重对司法效率突破的“倒逼”效应（一）庞大案件数量迫使司法效率不断提高2009年全国各级人

2、民法院受理案件1138万余件，比2008年上升6.3%，是2001年全国法院受案量的一倍多。就浦东法院来看，其收案量从2007年的39000余件上升到2008年近43000件，2009年在与原南汇区人民法院合并背景下全年受案量更是达到了创纪录的70000余件，根据2010年前三个季度的统计，预计全年受案量将近77000件。然而，收案数量激增、案件审理难度加大的同时，法官的数量却没有同比例的增加。在受理案件数增幅近一倍的情况下，浦东法院的法官人数2000年223人，2009年两院合并前仅253人，仅增长11.9%；法官人均结案数2000年110件，2009年186件，增加76件，法院的审判压力和

3、法官的工作负荷之重可想而知。面对人民法院受理案件数量的迅速增加而司法资源没有同等增长的困境，如何通过提高司法效率来高质量地完成法院的审判、执行任务，满足和回应新形势下人民群众对司法工作的需求，就成为我们必须认真思考的一个重要问题。最高人民法院院长王胜俊指出：“要针对审判执行任务日益繁重复杂的现状，积极探索提高司法效率的有效措施，最大限度地发挥现有司法资源的整体效益。” 中共中央政法委员会办公室：学习实践科学发展观暨深入开展“大学习、大讨论”活动读本，中国长安出版社2008年版，第25页。（二）人民群众的司法需求向“效率”延伸尽管纠纷解决的方式有很多种，但是，由于司法是由法定国家机关作为纠纷解决

4、的裁判者，有一套相对严格的法定程序，并且有着国家的强制力加以保障，所以，司法作为纠纷解决的一种方式具有相当大的权威性、有效性和“合法性”，是其它纠纷解决方式无法替代的。 李家军：司法的效率之维，载法律适用2009年第6期，第63页。但是，社会纠纷的解决有其基本要求，那就是公正、合理与及时。诉讼程序虽然严谨公正，但现实中公民通过诉讼加以维权的效率并不高。“迟来的正义不是正义”，程序上的正义无法弥补延迟对当事人造成各种实体上的损害。人民群众需要公正能够来到身边，还要公正可以及时到来。司法活动作为纠纷解决的最后一道屏障，人民群众对其在“及时”方面有着更为严格的要求，同时也被寄予更高的期望。（三）“三

5、项重点工作”对司法效率的要求推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作是根据我国国情、民情和经济社会发展现状对政法工作的提出的富有针对性的战略部署。对于法院来说，首先，受理的案件数量不断增长，特别是涉及民生问题的案件所占比重逐年增多，唯有大力提高司法效率才能有效化解社会矛盾。其次，人民法院作为司法机关，在社会管理工作中，负有参与立法、规范秩序、保障权益、实现社会公平正义的职责。社会管理创新，法院要善于担当社会责任，在保证公开、公正的前提下高效开展司法活动，通过个案处理及时回应社会热点、难点问题对秩序的要求。第三，如前所述，社会公平正义不仅需要结果上的合法，还需要这种结果正义得

6、以高效、及时地实现，使当事人的合法权益得到更为充分的保障。可以说，司法效率的提高是公正执法、树立法院公正廉洁形象、维护司法权威的前提和保障。二、制约司法效率提高的突出因素现行的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法都对案件的审判期限予以明确界定，但人民群众对包括审理、判决、执行各个环节的司法效率还是表现出不满意，表现出较为普遍的“费时费力”的评判结果。反思司法效率提高的制约因素，其中有宏观的社会结构和司法模式的原因，但更重要的是法院自身的观念和资源合理配置的问题。（一）效率与公正的可能冲突通常来说，司法的程序越完备和精细，经其处理纠纷的过程就越公正，所输出的结果相应也就越公正；而程序越粗疏和简陋，

7、经其处理纠纷的过程就越欠缺公正性，所输出的结果也可能越欠缺公正性。有学者认为，当前我国司法体制改革中对于提高司法效率、缩短案件审理周期的努力“基本上是在程序上下功夫、做文章，比如缩短立案周期，减少当事人举证期、答辩期，简化法庭调查、辩论、陈述等等。这些程序往往关乎当事人的举证权、辩论权等基本的诉讼权利。可以想见的是，这种经过缩水的程序难免会损害当事人的实体权利，影响司法正义的产出；或者会影响当事人对裁判结果的认同，损及当事人对司法公正的认可。” 沈明磊、蒋飞：资源配置视野下的司法效率，载人民司法应用2009年第17期，第12页。这样的观点具有相当的普遍性，也直接导致了我国司法效率的提高一直在妨

8、碍司法公正的顾忌中无法放开手脚。（二）审判职权配置和管理模式的不合理辩证唯物主义认为，内因是事物存在的基础，外因是事物存在和发展的外部条件，内因是第一位的原因，外因是第二位的原因。我们不否认司法效率受到社会矛盾多发、资源投入有限、纠纷化解机制单一等外部因素的影响，但必须清醒地看到当前司法效率困境的主要原因在于法院内部的职权配置和审判管理模式的不尽完善。一是部门分工有余而合作不足。根据传统的法院部门实施职权配置，部门往往存在各自为战，缺乏调度的问题，使得反映和处理问题视角单一，有的意见部门相左，甚至于在个别问题上产生部门利益。二是事务主辅分离不充分。审判业务庭的辅助事务未能完全分离，影响了作为核

9、心事务的审判工作。实践中，有的法院已经成立了辅助事务中心，但此种辅助事务的剥离仅仅是个别事务，审判业务庭依然存在大量的辅助性工作，且若此种辅助事务仅仅是在法院内部进行分配，司法的整体性负担亦未减轻。三是资源配比失衡。职能边界的模糊，导致了业务部门之间、业务部门与综合部门之间、综合部门之间资源配置的失衡，没有从司法功能的全盘高度看待资源配比，缺乏一个总的资源调度和自平衡系统，很难能在纠纷解决与司法能动两者之间保持良性平衡。 参见 丁寿兴：司法功能完善与审判职权配置模式的构造，载人民司法应用2010年第19期，第55-56页。（三）专业中介机构工作周期过长法院在审理案件中，对于证据材料的真伪、损失

10、数额的确定等某些专业性问题必须委托社会第三方机构进行审计、评估、鉴定。而按照法律规定，审计、评估、鉴定期限并不计入法院的审理期限，一旦中介机构拖延工作，看似仍在法律规定审限内的案件实际上已经出于隐性延迟的状态。当前，由于中介机构设置、审计评估鉴定程序、部分当事人不予配合、中介机构缺乏监督等因素，其工作周期往往都很长，严重影响了司法效率的提高。以浦东法院民商事案件中的委托司法鉴定为例：2005年至2010年9月，在浦东新区法院审结民商事案件中，共有4639件经过了司法鉴定程序。其中，委托司法鉴定案件平均审理期限为224天，平均鉴定时限为92天，案件审理时限与鉴定时限居高不下，并明显高于全院案件平

11、均审理时限。（见图表2）（四）当事人诉讼能力欠缺及恶意拖延在当前各种社会矛盾纠纷不断涌入法院，审判压力越来越重的情况下，有限的司法资源更是显得捉襟见肘。部分当事人因经济收入有限且律师费用请求往往无法获得法院支持，不能聘请律师代理诉讼，而自身的诉讼能力又比较低，在诉讼中往往存在诸如所列诉讼主体不适格、法律关系未理清、诉讼请求不当、举证能力较差等情况。这些既影响了当事人合法权益，也制约了诉讼效率的提高。另一方面，部分社会主体为了获取自身的非法利益或达到非法目的，滥用法律所赋予的各项诉讼权利，客观上增加了司法机关所付出的各项成本。但是，在当前的审判管理体制中尚无有效应对当事人滥用诉权的制度安排，无法

12、将当事人诉权保护与滥用进行准确区分，只能被动接受司法效率下降的不利后果。三、基于客观适应的“司法效率”与“审判管理”的联接（一）短期内社会矛盾凸显对司法的要求无法改变当前，我国改革发展已进入关键时期，社会利益关系更加复杂，新情况新问题层出不穷。由于司法的程序性和有效性，司法成为矛盾最终化解的主要途径。面对司法的“不堪重负”，我们曾试图以强调司法专业性、突出司法地位来加以化解。然而，我国的法治和西方的法治有所不同，法治进程中的司法的职业化、专业化、规范化努力的结果应该是提高工作效率，有利于及时解决社会矛盾，而不是将矛盾推之门外，交于社会，自己落得清闲，否则就是对法治进程的背离。 参见 董治良：改

13、革审判方式 提高司法效率关于提升司法效率的调研与思考，载法律适用2009年第8期，第17页。人民法院需要从服务社会发展大局，维护社会稳定和实现审判事业自身发展高度，以科学发展观的要求，审视我们现有的司法效率，方便群众诉讼、方便案件审理，才能找出实践执政党宗旨在司法为民现实中的差距，真正从实际出发提高司法效率，满足人民群众对司法公正、司法效率的新要求、新期待。（二）司法资源的有限与任务增长的矛盾长期存在整体来看，司法效率较低的根源是司法任务繁重与司法资源不足之间的矛盾。因此，提高司法效率最直接的方式就是在程序保持不变的前提下，尽可能多地获取资源。不可否认，改革开放以来，我国各级法院在人员配备、后

14、勤保障等方面有了巨大的提高，但司法效率对民众司法需求的满足度却没有同步增长。究其原因，主要是当下司法资源的供给受地方经济社会发展情况制约和整体公共成本控制的现实状况下，“无论采取何种法制，司法资源都是有限财，不可能无限制地扩张” 林钰雄：刑事诉讼法(下册)，中国人民大学出版社2005年版，第197页。通过增加供给来提高司法资源的获取量，并且这种增加还要赶超矛盾增长和社会对司法的需求，这对于任何法院来说，几乎都是不可能完成的任务。（三）外部程序的非主动性如前所述，中介机构在审计、评估、鉴定等程序中的拖延严重影响了司法效率的提高。从某种意义上来说，中介机构的专业结论的目的是“服务于”审判实践的。但

15、在实践中，法院在专业中介机构面前似乎处于一种弱势的地位，尽管理论上中介机构是接受法院委托从事服务的，但某些时候却好像是法院“求着”中介机构办事的。另一方面，对中介机构缺乏有效管理也加剧了这一问题的严重。以司法鉴定为例，由于可以设立司法鉴定机构的主体有医院、院校以及各种协会等多种社会机构，这致使司法行政部门在进行管理过程中很难行使统一管理的职责。可以说，在审计、评估、鉴定等外部程序中，法院并不占据主动性，在委托过程中发现问题时可作为的空间并不大。（四）审判管理制度改革是适应现实情况的必然选择社会转型期矛盾和纠纷不断增长，作为国家权力架构中承担司法责任的人民法院在努力实现社会矛盾化解和公平正义中责

16、无旁贷，而司法资源的投入并不能完全满足司法任务的需要。同时，许多法院外部程序的拖延和社会自我矛盾化解机制的欠缺严重影响司法效率提高，但问题的真正解决需要依赖整个国家治理体系和社会整体结构的完善，而这些都不是法院自身可以决定和主导的，且尚需时日。在资源、程序均保持相对稳定的情况下，法院必须从自身挖掘潜力，在接受和分析既有条件的基础上，脚踏实地，通过审判管理制度改革优化司法资源配置的方式，尽可能提高资源的利用率，藉此来提高司法效率。“作为国家司法权的载体，审判组织及其运作程序的构建是国家司法制度关注的核心问题。如何从整体上架构科学、合理的审判运行管理体制，对于司法效率的实现具有决定性的意义。” 姚

17、莉：司法效率：理论分析与制度构建，载法商研究2006年第3期，第98页。我国当前法院的审判管理体系仍存在一些问题，这使得相当的司法资源无效流失或浪费在过多的内部协调或重复劳动上，也为当前推动的审判管理制度改革提供了必要性依据和达到提高司法效率目标的空间。同时，从审判管理之维出发提高司法效率，将有效缓解民众对公正与效率冲突的担忧，因为一方面，在审判管理领域本身就含摄了公正和效率的双重要求，与人民群众对司法提供纠纷的公正化解以及这种化解迅速、方便地获得的要求相契合；另一方面，合理的审判管理并不是单纯的程序减少，而是以适当的方式优化司法资源配置，效率的提高并不导致公正的减损，实现公正与效率的双重效果

18、。四、司法效率突破的审判管理路径（一）构建以服务审判为核心的司法支持系统现代管理更强调管理的人性化和互动性，强调主客体的协调互动和对人的激励与塑造。审判管理的主体是法官，对象是案件，其目的是解放法官、服务诉讼。现浦东法院正探索通过建立以服务审判为核心的法官支持系统和程序支持系统来支持司法效率的提高。对于法官支持系统，一方面，通过专业化审判培养专家型法官。浦东法院设立了金融、房地产、知识产权、劳动争议、公司、物流纠纷等专项案件审判庭或者合议庭，保持审理某一类案件法官的一定稳定性，努力培养专家型法官，用职业法官的司法理念高效率审判案件。另一方面，将辅助事务从审判核心事务中剥离出来，由综合保障部门和

19、辅助人员完成，为法官减压减负。浦东法院2007年开始在法院本部和8个人民法庭设立诉讼服务中心，中心的工作人员均是非审判人员，实现了“诉讼有人引、材料有人收、案件有人查、电话有人接、咨询有人答、上诉有人办”，同时将文印、送达、归档等工作服务外包，引入社会力量，着力为法官减负。对于反应强烈的专业中介机构工作周期长的问题，诉讼服务中心也引入专业人才组成服务小组，统一对全院委托审计、评估、鉴定的事项跟进监控，及时与中介机构协调督促，尽可能降低其对司法效率的不利影响。对于程序支持系统，目的是通过纠纷集约分流管理，优化资源配置。浦东法院2006年开始探索以非诉调解前置和司法确认为特征的诉前调解机制，近5年

20、的实践取得一定成效。在立案庭设立诉前调解组，成功调处民商事纠纷26858起，近四分之一的民商事案件在正式进入诉讼程序前解决，纠纷平均调处周期仅为6天，司法效率极大提高。今年7月又设立了诉调对接中心，配置8名法官和40名诉前调解员，整合了诉前调解、执前督促履行和速裁机制，通过构建集约化、规模化的诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，力争达到以5%的审判资源快速解决50%民商事案件的目标。（二）构建以责任落实为主体的效率保障系统管理是追求效益的过程，其中要挖掘人的潜能，就必须在合理分工的基础上明确规定各部门和个人必须完成的工作任务和必须承担的与此相应的责任，防止因某一环节的延误而导致整个流程的停滞

21、。浦东法院通过从制度设计到评析反馈层层推进，环环相扣，共同完成对司法效率的保障。一是以制度科学设定流程节点，在审限控制基础上，合理规定立案、送达、鉴定、开庭、结案、执行等各节点运行期限，以适度和可控的压力激发全体法官和工作人员的积极性，最大限度地挖掘现有资源的潜在效能。二是严格落实管理职责，由审判组织和审判机构分别实现对流程节点的严格执行和规范管理，对个案的审理时限实行合议庭审判长、审判庭庭长、分管院长和审委会四级管理机制。三是立案庭作为审判流程管理部门，依托信息化手段对审判组织和审判机构实施流程节点管理情况进行跟踪预警通报，避免出现审判组织对案件的“合法搁置”；四是审判管理办公室作为全院审判管理总体组织协调监督部门，对审判效率指标数据客观评析，发现问题发出警示和督办，为管理决策、司法资源科学调度提供客观参考。（三）构建以公正高效为导向的程序控制系统以公正高效为导向的司法程序控制包括程序类别的合理选择、司法过程欠缺因素的弥补以及程序干扰因素的筛选和排除。具体来说，一是要大力提高案件简易程序