城市基础设施PPP模式风险识别与分担探讨(共21页)

1、武汉科技大学本科毕业论文 摘 要PPP融资(rn z)模式以其资金(zjn)充裕(chngy)、先进的管理经验等优点,目前己经在我国的城市基础设施建设中得到了广泛应用。但是,由于PPP项目自身在空间和时间上的延伸性,其内部诸因素之间以及与外界环境的相互影响错综复杂,使其面临的风险远远多于一般的工程项目，风险分担不明确、收益分配不合理等问题始终是阻碍其成功的重要因素,因此加快城市基础设施PPP模式风险识别及分担的研究具有重要的现实意义。本文在查阅国内外相关文献的基础上，首先介绍了城市基础设施的含义、分类，并通过分析城市基础设施的经济属性，论证了城市基础设施采用PPP模式的可行性；其次PPP模式的

2、定义、分类、参与者及其运作程序进行了介绍；再其次对城市基础设施PPP模式中常用的风险识别方法进行了归纳整理，将各方法进行优势互补，在提出的风险识别的流程的基础上，整理了城市基础设施PPP模式存在的主要风险；最后，在确定城市基础设施PPP模式风险分担主体的基础上，整理了风险分担过程中应遵循的原则，并运用线性规划的方法构建了风险分担的数学模型。以期对我国城市基础设施PPP融资模式的风险管理提供一定的理论依据。关键词： 城市基础设施； PPP模式； 风险识别； 风险分担Abstract PPP financing mode for its abundant funds, advanced manag

3、ement experience, etc, at present, it has been widely used in Chinas urban infrastructure, However, for the PPP project itself in space and time extension, its internal factors as well as with the complex interaction between the external environment, making it greater risk than the normal project. T

4、he ambiguous risk allocation, irrational income distribution issues have always been the most important factors hindered the success of PPP, Therefore, to speed up the study of urban infrastructure PPP mode risk identification and allocation has important practical significance.This paper based on t

5、he relevant literature at home and abroad. First, it describes the meaning and classification of the urban infrastructure, and by analyzing the economic attributes of urban infrastructure , demonstrating the feasibility of urban infrastructure using PPP mode; Secondly, definition, classification, pa

6、rticipants and operational procedures of the PPP model are introduced; Third, collating and analyzing common risk identification methods used in urban infrastructure PPP mode, then complementary advantages of each method, it finishes the main risks of using PPP mode in urban infrastructure based on

7、the proposed risk identification process; Finally, based on determining the risk allocation subject of the urban infrastructure PPP mode, it finishes principles which should be followed in the process of risk allocation, and builds a mathematical model of risk allocation by using linear programming

8、methods, In order to provides a theoretical basis for the risk management of urban infrastructure PPP financing mode. Key words: Urban infrastructure； PPP mode； Risk identification； Risk allocation 目 录 TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc389562975 1绪论(xln) PAGEREF _Toc389562975 h 1 HYPERLINK l _Toc38956

9、2976 1.1 研究背景(bijng)与意义 PAGEREF _Toc389562976 h 1 HYPERLINK l _Toc389562977 1.2 国内外研究(ynji)现状 PAGEREF _Toc389562977 h 1 HYPERLINK l _Toc389562978 1.3 研究内容 PAGEREF _Toc389562978 h 2 HYPERLINK l _Toc389562979 2 城市基础设施PPP模式简介 PAGEREF _Toc389562979 h 2 HYPERLINK l _Toc389562980 2.1 城市基础设施的基本概念 PAGEREF _

10、Toc389562980 h 2 HYPERLINK l _Toc389562981 2.1.1 城市基础设施的含义 PAGEREF _Toc389562981 h 2 HYPERLINK l _Toc389562982 2.1.2 城市基础设施的分类 PAGEREF _Toc389562982 h 3 HYPERLINK l _Toc389562983 2.1.3 城市基础设施的经济属性 PAGEREF _Toc389562983 h 3 HYPERLINK l _Toc389562984 2.2 PPP模式的相关概念 PAGEREF _Toc389562984 h 4 HYPERLINK

11、l _Toc389562985 2.2.1 PPP模式的定义 PAGEREF _Toc389562985 h 4 HYPERLINK l _Toc389562986 2.2.2 PPP模式的分类 PAGEREF _Toc389562986 h 4 HYPERLINK l _Toc389562987 2.2.3 PPP模式的项目的参与方及其相互关系 PAGEREF _Toc389562987 h 6 HYPERLINK l _Toc389562988 2.3.4 PPP模式的运作程序 PAGEREF _Toc389562988 h 6 HYPERLINK l _Toc389562989 3 城市

12、基础设施PPP模式的风险识别 PAGEREF _Toc389562989 h 6 HYPERLINK l _Toc389562990 3.1 城市基础设施PPP模式的风险特征 PAGEREF _Toc389562990 h 6 HYPERLINK l _Toc389562991 3.2 城市基础设施PPP模式的风险识别方法 PAGEREF _Toc389562991 h 8 HYPERLINK l _Toc389562992 3.3 城市基础设施PPP模式的风险识别步骤 PAGEREF _Toc389562992 h 8 HYPERLINK l _Toc389562993 3.4 城市基础设施

13、PPP模式的风险分类 PAGEREF _Toc389562993 h 9 HYPERLINK l _Toc389562994 3.4.1 不可抗力风险 PAGEREF _Toc389562994 h 10 HYPERLINK l _Toc389562995 3.4.2 国别风险 PAGEREF _Toc389562995 h 10 HYPERLINK l _Toc389562996 3.4.3 特定项目风险 PAGEREF _Toc389562996 h 10 HYPERLINK l _Toc389562997 4 城市基础设施PPP模式的风险分担 PAGEREF _Toc389562997

14、h 11 HYPERLINK l _Toc389562998 4.1 城市基础设施PPP模式的风险分担主体 PAGEREF _Toc389562998 h 11 HYPERLINK l _Toc389562999 4.2 城市基础设施PPP模式风险分担的原则 PAGEREF _Toc389562999 h 13 HYPERLINK l _Toc389563000 4.3 城市基础设施PPP模式风险分担的影响因素 PAGEREF _Toc389563000 h 14 HYPERLINK l _Toc389563001 4.4 基于线性规划法城市基础设施PPP模式风险分担模型 PAGEREF _T

15、oc389563001 h 15 HYPERLINK l _Toc389563002 5 结论 PAGEREF _Toc389563002 h 16 HYPERLINK l _Toc389563003 参考文献 PAGEREF _Toc389563003 h 18 HYPERLINK l _Toc389563004 致谢 PAGEREF _Toc389563004 h 201 绪论(xln)1.1 研究(ynji)背景与意义目前，我国处于经济发展的高速(o s)期，所取得的成绩令世人瞩目，如今已进入全面建设小康社会的阶段。为了保持这种发展速度，政府必须加强城市基础设施的建设，使之与社会发展的需

16、要相适应，从而进一步消除制约经济发展的“瓶颈”，这需要投入大量的资金。然而现有的以政府作为唯一投资方融资模式使城市建设以非产业化方式运行, 己不能适应城市建设可持续发展的需求，并表现出极大的局限性1。为了保持经济平稳较快发展,2008年11月9日中央政府制定出台的十大措施以及两年4万亿元的经济刺激方案中4万亿中仅有1.18万亿元将由中央政府直接投资,而剩余的2.82万亿元投资将来自地方财政预算、中央财政代发地方政府债券、政策性贷款和吸引民间投资等2。这为PPP模式应用于城市基础设施领域提供了良好的契机。PPP合作模式中，公共部门和私人企业双方参与PPP 项目的目的与期望存在很大差异。由于双方期

17、望的差异以及优劣势的存在,双方在收益的分配和风险的分担等方面要求不同,很容易造成了合同谈判过程的旷日持久,导致过高的前期费用和融资成本，且城市基础设施建设周期和投资回收期较长，涉及的金额巨大，面临的不确定因素较多，因此，风险的识别与分担在PPP 项目过程中对项目目标和绩效的实现至关重要。对于风险的应对，起步于对风险的识别，构建合理的风险识别流程，为之后的风险分担及制定应对措施提供良好的先决条件。对于风险的分担，合理的风险分担模型将大幅度减少合同谈判的时间，减少项目的前期费用及融资成本，并在项目实施过程中，确保项目的顺畅进行。故而，对城市基础设施PPP模式风险识别与分担的研究，对于促进城市基础设

18、施的建设具有重要意义，也即对消除制约经济发展的“瓶颈”起到良好的促进作用，对保持经济的高速发展有着重要的意义。1.2 国内外研究现状（1）PPP模式风险类别 Darrin Grimsey 等根据风险来源来识别风险的分类模式。他们将基础设施PPP模式项目的风险化为九大类，分别为金融风险、不可抗力风险、技术风险、政策/法规风险、环境风险、建设风险、运营风险、回收风险及项目缺省风险，并就各个项目参与方对风险的评价指标及其评价方法作了介绍3。邓小鹏采用问卷调查法对经过WBS-RBS 方法识别的41项我国PPP 项目的风险进行调查，而后得出19项关键风险因素，而后以因子分析法综合得出五个关键风险因素，分

19、别为：宏观管理和私营机构自身能力方面的风险、政府监管方面的风险、项目生存相关风险、项目融资和成本等方面的财务风险、与公私双方共同决策能力相关的风险6。（2）PPP模式风险分担 Martinus指出合理的风险分担不仅能够确定由哪一方来承担,还应该确定分担风险的最佳时间和采用何种分担方式4。他提出了风险分担的几项原则,包括:风险应该由最优控制力的一方承担;参与方应能识别、理解和评估所有的风险;风险一定要由具有技术和管理能力的一方承担;风险一定要由具有资金能力抵御风险发生的一方承担;承担风险要本着自愿的原则。王守清等归纳整理了如今城市(chngsh)基础设施PPP模式风险(fngxin)分担比较(b

20、jio)达成共识的准则，包括：风险应该由最有控制力的一方承担, 而控制力的概念则包括是否完全理解所要承担的风险、能否预见风险、能否正确评估风险对项目的影响、能否控制风险的发生、风险事件发生时能否管理风险和风险事件发生后能否处理风险带来的危害; 风险分担与所获得的收益匹配; 有承担风险的意愿。并指出风险分担并不存在绝对的原则, 而是应该在基本原则的基础上, 综合考虑双方对风险的态度和项目的具体条件7。（3）PPP模式风险分担模型 Medda F 构建了一个博弈模型，风险分担的结果建立在最终报价仲裁的基础上，模型中将PPP项目的风险分担过程看做公共部门和私人部门相互协商的过程，并分析了公共部门和私

21、人部门在他们各自目标下的风险分担行为5。陈波等构建了以线性规划为基础的分配风险的模型，模型中通过求解最优值的方式来确定风险承担方8。1.3 研究内容本文首先介绍了城市基础设施及PPP模式的相关概念。其次对城市基础设施PPP模式项目中风险的特征及风险识别的常用方法进行了阐述，并在此基础上，提出了针对城市基础设施PPP模式项目的风险识别流程，并对城市基础设施PPP模式项目实施中存在的主要风险进行了分类介绍。最后通过对城市基础设施PPP模式项目风险分担中风险分担主体的介绍，以及对风险分担中应遵循原则的整理，运用线性规划的方法，建立了风险分担的数学模型。2 城市基础设施PPP模式简介2.1 城市基础设

22、施的基本概念2.1.1 城市基础设施的含义 在国际上，基础设施概念有广义与狭义之分，狭义的基础设施是指供水、供电、运输、通讯等“有形”资产部门，广义的还包括科学、文教、卫生等“无形”资产部门。在我国，引进基础设施这一概念时，有的译为基础设施，有的译为基础结构。在使用基础设施和基础结构两词时，在内涵上虽然基本是一致的，而在外延上则有所不同。现在，使用基础设施一词时，是从物质角度即从工程设施的角度来考虑的，这与狭义的基础设施的概念一致；使用基础结构一词时，是从非物质角度即从经济结构的角度来考虑的，这与广义基础设施的概念一致。城市基础设施是基础设施在城市的具体化。目前，城市基础设施下的定义可以表达为

23、：“既为城市物质生产又为城市人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础9。”2.1.2 城市(chngsh)基础设施的分类城市基础设施的内容范围不是一成不变的，它是社会化生产(shngchn)和专业化协作发展的产物(chnw)，随着生产力的发展，科学技术的进步和社会生活需要的增长，已有的城市基础设施将会进一步充实和完善，同时，也将会出现新的城市基础设施部门和项目，所以城市基础设施的内容范围是不断扩展和变化的，是处在从简单到复杂、从低级到高级的发展过程之中。当我们说城市基础设施的内容范围时，是指一定发展阶段的城市基础设施的内容范围。目前城市基础设施分为有工程性基础设施与社会性基础

24、设施。 工程性基础设施一般指能源系统、给排水系统、交通系统、通信系统、环境系统、防灾系统等工程设施。社会性基础设施则指行政管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险、社会福利等设施。本文所讲城市基础设施为工程性基础设施。具体细节如表2.1所示9。表2.1 城市基础设施分类表 系统名称具体内容能源系统城市电力、燃气、供热生产与供应设施系统给排水系统城市水资源的开发、利用和管理设施系统交通运输系统城市道路、轨道交通、航空、铁路、交通管理等设施系统邮电通信系统城市邮政、电信设施系统生态环境系统城市环境卫生、环境保护、园林绿化等设施系统城市防灾系统城市抗震防震、防汛、消防、人防等设施系统2.1.3

25、城市基础设施的经济属性由于基础设施在国民经济中具有“基奠” 作用, 因此基础设施的性质具有多个层面,大体可从六个方面审视城市基础设施的经济属性10-12： (1) 基础性。城市基础设施的基础性体现在三个方面：一、城市基础设施所提供的产品和服务是其他生产部门进行活动的基本条件; 二、城市基础设施所提供的产品和服务是其他部门生产和再生产所必须支付的投入品; 三、城市基础设施具有先导性。(2) 公共产品性。公共产品要满足两个基本条件: 非竞争性和非排他性。按照公共产品的定义, 城市基础设施中纯公共产品是很少的。因此,城市基础设施具有“混合公共产品 ”的特性。(3) 自然垄断性。城市基础设施的自然垄断

26、性表现在四个方面:一、城市基础设施服务的地区依附性；二、城市基础设施专用性强, 资产流动性差, 具有大量的沉淀成本；三、城市基础设施资本具有不可分割性；四、城市基础设施具有规模经济性和范围经济性。(4) 空间(kngjin)溢出性。城市基础设施的空间配置在促进本区域经济(jngj)发展时, 还可以对区域外的经济发展(fzhn)产生促进作用。(5) 经济外部性。经济外部性主要是指城市基础设施的配置对地区经济要素的运动与组合产生的影响。(6) 时空布局效应性。城市基础设施通过改变时空的相对距离, 扩大了地区的辐射范围和影响, 从空间上使产业链条得到有效延伸, 产业得到合理布局。基础设施空间网络化引

27、起以其为基础的网络服务系统的不断完善, 导致空间与时间关系的转变, 成为某些产业( 对时间效益要求较高的产业) 发展的刺激因素, 促进了空间经济活动的一体化。综合上述城市基础设施的经济属性，从经济学的角度出发，城市基础设施属于准公共产品，对其的建设具有资金需求量大、建设周期长等明显特征，仅仅依靠政府的财政拨款已难以适应城市基础设施建设发展的需要，故而适当的引入民间资本，拓宽融资渠道不仅有利于减轻政府在建设城市基础设施时的负担和风险，也对城市基础设施的长远发展有较强的促进作用。2.2 PPP模式的相关概念2.2.1 PPP模式的定义PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供

28、公共产品或服务而建立的各种合作关系,而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值原则。在国外研究文献中提到PPP时,绝大多数是指广义的PPP;而从国内文献来看,多数理解为狭义的PPP13。本文采用狭义的PPP定义。2.2.2 PPP模式的分类对于PPP的分类方式，王灏通过参考世界银行、联合国培训研究院、欧盟委员会、加拿大PPP 国家委员会PPP 分类方法，结合国内目前应用现状，提出了PPP 三层级结构分类方式，如表2.2所示14。表2.2 王灏PPP模式分类表 一级分类二级分类三级分类外包

29、类( Outsourcing)模块式外包( Component Outsourcing)服务分包( Service Contract)管理分包( Management Contract)整体式外包( Turnkey)设计建设( DB)设计建设主要维护( DBMM)运营和维护( OM)设计建设运营( DBO)特许经营类( Concession)移交运营移交( TOT)购买更新运营移交( PUOT)租赁更新运营移交( LUOT)建设运营移交( BOT)建设租赁拥有转让( BLOT)建设拥有经营转让( BOOT)其他设计建设移交运营( DBTO)设计建设投资运营( DBFO)私有化( Divesti

30、ture)完全私有化购买更新运营( PUO)建设拥有运营( BOO)部分私有化股权转让其他表2.3 沈清基PPP模式(msh)分类表 分类模式名英文含义中文含义已建设施模式SCService Contract服务外包MCManagement Contract管理外包OMOperation Maintenance经营和维护新建设施模式DBDesign-Build设计-建造DBMMDesign-Build-Major Maintenance设计-建造-主要维护DBODesign-Build-Operate设计-建造-经营DBTODesign-Build-Transfer-Operate设计-建造-

31、转移-经营DBFODesign-Build-Finance-Operate设计-建造-投资-经营BOTBuild-Operate-Transfer建造-经营-转移BOOBuild-Own-Operate建造-拥有-经营改建设施模式LUOTLease-Upgrade-Operate租赁-更新-经营PUOTPurchase-Upgrade-Operate-Transfer购买-更新-运营-转让PUOPurchase-Upgrade-Operate购买-更新-运营沈清基等人结合英国的分类方式(fngsh)和我国目前PPP 模式(msh)的应用情况, 将PPP模式分为三类1，如表2.3所示。2.2.3

32、 PPP模式的参与方及其相互关系PPP项目主要的参与方为政府授权的公共部门以及私营企业、PPP 项目公司、银行等金融机构、保险公司、投资咨询公司、设计单位、施工单位、供应商、运营商以及用户等。PPP项目参与方众多, 各方的关系复杂, 其所涉及到的主要参与方及合同关系如图2.1所示15。2.3.4 PPP模式的运作程序根据我国现行的政策法规及惯例,PPP 项目全生命周期大致可以分为四个阶段: 准备阶段、招标阶段、融资阶段和实施阶段。准备阶段包括确定项目、项目立项、招标准备及资格预审等, 招标阶段包括准备投标文件、评出候选中标者、详细谈判和选定中标者, 融资阶段包括融资决策、融资结构、融资谈判和融

33、资执行, 实施阶段包括项目设计、建设、运营和移交。PPP项目的一般运作程序如图2.2所示15。3 城市(chngsh)基础设施PPP模式的风险(fngxin)识别3.1 城市(chngsh)基础设施PPP模式的风险特征(1) 阶段性。在城市基础设施PPP项目建设和运营的不同阶段，其风险的大小不同，不同阶段，各参与方所面临的风险也是不同的16。有的风险存在于项目的特定阶段,而有的风险则贯穿于项目始终。比如, 项目在建设阶段面临的主要风险是完工风险, 而项目在运营阶段的主要风险是竞争风险、市场风险等。在PPP项目运作过程中, 政策风险、法律风险等始终贯穿其中, 而完工风险仅仅限于项目建设过程中。(

34、2) 复杂性。城市基础设施PPP项目涉及的参与方众多, 整个项目从前期准备、招标、融资到实施, 每个环节都涉及不同的参与方, 而某些参与方又可能同时扮演几个角色, 众多的参与方给城市基础设施PPP项目带来了许多不可控及不可预测的风险18。同时，项目各阶段面临的风险种类繁多，每一风险在项目各阶段的表现形式也各不相同。再者, 由于政府的参与和政府利益的体现, 故而城市基础设施PPP项目的风险风险识别极为复杂。(3) 受政府影响大。私人投资者必须获得政府的特许经营权，政府在给予私人投资者特许经营权的同时，也必定会保留监管权和介入权等行政特权，因为政府参与度较高，政府对项目影响程度是最关键的，承担有更

35、大责任，政府态度对项目成功与失败有重要影响16。附图2.1 PPP模式主要参与方及其相互关系图 政府 项目委员会或委托代理机构 授权投资咨询公司保险公司 特许权协议PPP项目公司保险合同咨询合同 私人投资者 股权合同 贷款协议银行等金融机构设计合同 施工合同 供应合同 管理合同 购买合同用户运营商供应商施工单位设计单位 附图2.2 城市基础设施PPP模式流程图城市基础设施PPP项目实施阶段融资阶段招标阶段准备阶段 融资决策确定项目项目设计准备招标文件项目建设融资结构评出候选中标者项目立项项目运营融资谈判详细谈判招标准备项目移交融资执行资格预审选定中标者 (4) 多样性。城市(chngsh)基础

36、设施PPP项目投资结构的多样性、项目类型的多样性、公私合作方式的多样性使得(sh de)每一个具体的城市(chngsh)基础设施PPP项目的参与方、合同结构和运作程序都会有其自身的特点, 这就决定了城市基础设施PPP项目风险的多样性15。同时由于项目各参与方的期望收益及其表现形式、衡量方式各异, 因此相同风险对不同参与方的作用形式和影响方式也具有多样性的特点。(5) 动态性。城市基础设施PPP项目的动态性导致其风险的动态性。根据项目区分理论, 公共基础设施项目可分为经营性、准经营性和非经营性项目, 而项目的性质在一定条件下会随着环境的变化而变化15。比如, 当PPP项目建成运营时, 项目性质由

37、准经营性转为经营性, 那么早期认定需重点控制和管理的盈利风险已不再重要。因此, 在PPP项目中, 同一风险的重要性会随着项目性质的变化而呈现出动态变化的特征。3.2 城市基础设施PPP模式的风险识别方法风险识别是指在风险事故发生之前,人们利用各种方法系统、连续的认识将要面临的各种风险以及分析其发生的潜在原因。风险识别方法的选择应依据项目的规模、运作程序、复杂程度而定。结合国内外研究成果和现状，研究风险识别常用的工具和技术主要有: WBS-RBS分析法、SWOT分析法、类似项目比较分析法、故障树法、层次分析法、专家调查法、流程图法、核对表法19。这些方法本身有着各自的优缺点,适用的范围也不同,运

38、用时应根据项目的具体情况而定。常用的风险识别方法如表3.1所示。各方法各有其应用范围，但并不存在最优风险识别方法，任何一项风险辨识活动都不可能只用一种方法，而是采用多种辨识方法的组合，以便使风险辨识更完全、更客观。3.3 城市(chngsh)基础设施PPP模式的风险(fngxin)识别步骤PPP项目(xingm)的风险识别开始于项目的前期,在分析项目的特征、建设目标、项目资源、融资结构、运营方式的基础上,利用适当的风险识别技术与方法对相关资料的收集和项目管理目标绩效评价基础上,对之后可能发生的风险和已经发生的风险进行识别,建立风险清，并在项目的进行过程中,持续识別将要发生的风险,补充风险清,不

39、断完善风险清单的内容,并在风险识别的过程中分析风险发生的原因,采取相应的措施对已经发生的风险进行控制和对未发生的风险进行预警, 并总结出一套完善的的风险清单。该风险识别过程对风险责任的界定、风险分担主体的确定、完善PPP项目风险清单起到了重要要的作用。表3.1 风险识别方法表 风险识别方法优点缺点适用情况WBS-RBS分析法能够清晰准确的表达风险的结构，层次非常明显分解过程繁琐，对于难以划分出结构的风险较难分析中小型项目SWOT分析法从风险进行综合分析，识别风险涵盖范围比较宽泛；主观因素占主导地位；将分析结果直接用来决策可能不太准确对风险的宏观识别类似项目比较分析法可以发现项目风险的共性，形成

40、对比分析结果对项目数量的需求较大，容易遗漏风险常见的风险故障树法形象的分析故障发生的原因，有利于风险管理措施的制定只适用于中小型项目新型项目层次分析法清晰的反应出风险的层次，准确衡量指标的相对重要性，所需要定量数据较少不能为决策提供新的方案；主要为定性数据，不易令人信服数据处理量不是太大的风险层次专家调查法可以在访谈过程中不断修正分析因素，得到最终的风险因素清单问卷调查的对象组成成为调查结果的直接影响因素，可能会出现于实际情况的偏差相关资料不足的风险识别流程图法可以有效识别项目的技术和非技术的风险，且有很强的顺序性工作量大，缺乏定量分析，可能存在风险的遗漏技术和非技术风险的识别核对表法快速作出

41、别风险的定性分析容易受到不同类别项目的限制常见的风险综合各风险识别方法的优缺点及其适用范围，归纳总结出风险识别过程如下：项目实施前期，采用SWOT分析法及类似项目比较法对项目判断出项目可能遇到的风险，并对其进行风险防范 项目实施过程中，采用核对表法及故障树法对项目的可能风险进行对比分析 采用故障树法分析风险产生原因 采用WBS-RBS分析法识别风险因素 采用专家调查法及层次分析法确定关键风险。 风险的识别并无特定的方法及流程，每种方法及流程均有其局限性，上述介绍的风险识别方法及风险识别的流程仅仅使用与一般的城市基础设施PPP模式项目。3.4 城市(chngsh)基础设施PPP模式的风险(fng

42、xin)分类风险表现形式是多种多样的，尽管风险有显性的、隐性的和潜在的等等，但是都可以(ky)前面提出的核对方法为依据，结合国内外类似项目的实施案例，总结出城市基础设施PPP项目经常涉及到的各种类型风险，它们可大致分为三种类型：一是不可抗力风险；二是国家不同，社会制度与政治制度不同，因而对待项目的政策不同，存在政策随时可能发生变化导致的国别风险；三是项目类型干差万别，项目种类不同，其风险程度大小也不同，因此存在不同项目的特定项目风险16-17。3.4.1 不可抗力风险有些风险是难以预料和无法控制的，典型的有人为的和自然的两种。例如战争、政变、暴动等，这些都是社会人为因素造成的。自然灾害如地震、

43、台风、海啸等，是大自然系统不平衡造成的。客观上存在的类似风险，项目各方都难以预料，也不希望发生，因为它们是无法预料和控制的。但是这种风险总会发生，一旦出现，按照国际惯例其风险一般都由招标方承担。不可抗力事件一般是指在签订合同前双方都无法合理防范和无法预料与控制的，PPP共同体中的各方都无法合理回避，不可抗力风险不是共同体成员造成的客观事件。如果在发生不可抗力风险时，在项目公司和总承包商之间，由项目公司承担；在政府方和项目公司之间，一般由政府方承担。3.4.2 国别风险不同国家有不同的国情，投资在异国他乡可能出现各种各样的风险，因为政治、经济和法律环境各不相同，因此在投资时必须研究东道国的国情，

44、以回避可能出现的国别风险。这些风险主要体现在三个方面，其中政治风险是最重要的，其次是金融风险，再次是制度法律层面的法律风险。政治风险包括主权风险和不稳定的风险：主权风险包括由政府征用土地，限制经营自由，增加税收或其他金融罚则，制约因素的能力，汇回利润，和其他政府干预等有可能危及该项目的风险；不稳定的风险，涉及到取消或修改合同和财产损失或伤害，恐怖主义者行动或引起的骚乱等。金融风险如：东道国当地货币的兑换、自由汇出和通货膨胀等会影响项目财务成本和股东利益等；法律风险如：东道国的相关立法改变(如环境立法财产立法等)，可能影响项目的正常实施和运营。项目发起人对这一类风险一般是不可能控制和管理的。3.

45、4.3 特定项目风险在签订合同前，已将其可能存在的风险公正合理而明确地分担给项目参与各方，因此特定项目风险是可以预见、控制和管理的，包括：(1) 合作者信用风险。其风险程度可通过信用风险评价指标反映，因此在结成合作伙伴前，必须提供信用保证的各个项目参与者进行认真的全面信誉评估，如资信状况、资金能力、技术实力和管理水平等，这些指标可综合反映出合作者的可信用程度，是重要的项目信用风险评价指标。它直接关系到项目贷款偿还和各方经济效益问题，项目的未来收益主要来源于项目的成功实施，因此贷款方要比其他方承担有更多的经济风险，这是项目成功与失败的关键所在，信誉度和诚信度高的合作者在一定意义上是项目成功的保证

46、。(2) 环境风险。为了应对气候变化对人类生存发展带来的影响，无论发达国家还是不发达国家以及发展中国家，为了民族和国家自身的生存，大型的工程项目上马都必须通过环境保护的严格评估，因此颁布了各种日益严厉的法令以保护日益变坏的生态环境。随着社会公众对工业化进程对自然环境和人类健康和福利的影响越来越关注，其对社会的影响日益重大，因此环保问题对项目的成功与否是举足轻重的，必须将环境可能导致的不利影响进行充分评估，以避免意外的环境风险。(3) 市场(shchng)风险。对依赖于某种原材料和燃料(rnlio)的城市(chngsh)基础设施PPP项目，如火力发电项目中没有煤，供水项目中水源不足，则容易形成风

47、险。除非项目公司在签订特许权协议时得到承诺，由政府将其产品全部收购，否则就可能由于供应和需求的原因导致产品价格下降或售不出去等市场风险。(4) 运营风险。在投产运营阶段存在的各类风险，包括运营管理风险、技术风险等，例如空港的修建不能在已建好的空港附近又建一个或多个类似的空港，此外在技术先进性方面也必须与时俱进，否则采用落后技术投资的项目有可能被淘汰，这将直接影响到项目的收益。运营过程存在的风险也称为生产风险。(5) 开发风险。项目初始阶段所面临的风险，如各类咨询费、调研费、可行性研究费和投标费用都相当高，不中标会导致比较大的损失。(6) 完工风险。如不能按期投产或达不到生产指标，或者由于各种原

48、因导致项目投产后达不到设计时预定的目标等。主要表现在成本超支或工期拖延，因此导致生产必需的现金流不足以或不能按时偿还债务等，这类风险也称为施工竣工风险，基于风险识别，有利于进一步评价风险，对风险进行分类。如将风险划分为可控制风险和不可控制风险；根据风险控制范围划分为系统风险和非系统风险；按照层次划分为项目层次风险、国家层次风险和客户层次风险；依据类型划分为全局风险和局部风险；就级别分类可划分为宏观水平风险、微观水平风险及中观水平风险。4 城市基础设施PPP模式的风险分担4.1 城市基础设施PPP模式的风险分担主体 城市基础设施PPP项目的全过程涉及居多的环节，从项目发起于确立、选择合作方、筹措

49、资金，设计、建设施工、运营以及后期维护，整个过程中涉及的参与者有：项目发起人、项目公司、放贷人、东道国政府、承包商、运营商、承购商、供应商、担保方、保险商以及其他第三方等18-19。(1) 项目发起人。项目发起人指项目公司的投资者以及股东。发起人可以是单个公司，也可以是几个公司的联合体，承包商、运营商、供应商、银行等都可以成为发起人。在我国的城市基础设施建设中，一般都有国有企业或者国家相关政府、部门的参与，这有利于项目的批准和实施，也可以在一定程度上降低项目的政治风险。各发起人一般通过股东协议确定各自的出资比例和运营期间的利益的分配。(2) 项目公司。项目公司是项目主办人成立的一个特殊目的的特

50、许经营公司，该特殊目的的公司由主办人通过股本募集的方式获得资本，主办人之间的关系有股东协议规定。该协议明确在整个特许协议期中的投资总额分摊和各方的义务等事项，有些还要获得母公司或联营公司的支持。项目的主办人主要寻求他们的股本的合理回报。不可避免的，他们的目标在许多方面会与政府的目标相背离。特殊目的公司在项目的初始化阶段或进行阶段可以有私营股本投资方。这些私营投资者的主要目的是最大化他们的投资回报。项目公司作为借贷方，以运营阶段项目的收益作为还本付息和取得利益的主要来源，但项目公司不一定直接参与项目的建造或运营，而是把建造和运营交给专业的承包商和运营商。(3) 政府(zhngf)。在项目的融资(

51、rn z)过程中，政府起着非常(fichng)重要的作用，一方面政府拥有一定控制宏观经济的能力，也是国家立法主体，另一方面，他又是项目特许经济权的授予者，故而，在项目中，政府的角色是多样的。他可以向私人投资者许诺各种优惠政策，同时也能提供土地、水电等配套的基础设施，同时政府作为公众利益的代表者，也可以投入一定的资本金，或者成为项目产品的买主或用户。由于政府在城市基础设施PPP项目中扮演着重要的角色，因而在某些程度上也为项目带来了很高的政治风险。(4) 放贷方。对于项目公司而言，选择恰当的放贷方是一个至关重要的环节。首先，在业务上选择与项目发起人有来往的对象，从中选取与公司熟悉度较高并且友好的银

52、行。对于放贷方来讲，尽管主要是考虑项目进行的可行性及能否及时回收资金来考虑是否发放贷款，然而，通过历史经验可以发现，与放贷方保持良好的合作关系，并使其对公司的偿债能力和盈利能力抱有一定的信心，在项目的建设或运营过程中发生突发意外情况时资金出现短缺是，也会较容易地获得放贷方的谅解和帮助；其次，选择对象也应对项目及其所属行业有一定的了解。一般来讲，在城市基础设施PPP项目中，项目的贷款额度较大，贷款方承担的风险很大，通常采用由多家银行组成一个银团对项目贷款，可以有来自不同国家的银行组成，从而降低项目的风险。(5) 承包商、供应商。工程承包建造商主要负责项目的工程设计以及建造，通常与项目公司签订固定

53、价格的总承包合同。对项目公司来说，将工程设计与建造交给一个具有良好专业经验的承包商，是一个合理地转移工程设计与建造风险的有效方法，一般来讲，承包商要承担工期延误、成本超支和工程环境变化等风险。供应商包括原材料与设备供应商，其收益主要来源于与工程承包商之间签订的供应合同。(6) 运营商、承购商。项目公司通常将项目的运营和维护交给专业的运营商，由运营商来承担项目的运营、管理和维护，包括原材料供应和价格、市场需求和销售量等运营风险，这也是一个合理转移项目风险的方法。此外，为了确保项目的最终成功，保证项目在建成后能够足够的偿还本金及利息并从中获利，此时项目公司在项目的谈判阶段就会选择其产品或服务的承购

54、方，并由此签订协议来降低或分散项目在需求市场的风险。(7) 担保方。由于城市基础设施PPP模式项目具有投资大、时间长、风险大等特点，需要合理的风险分担机制。因此，项目公司通常要求供应商、运营商、承购商等参与者提供有力的担保，从而转移项目公司所承担的风险。(8) 保险商。在城市基础设施PPP项目中，由于其巨大的资金数额及不可预料的许多不利因素，因此要求在项目上的各个参与者要对其将要面临的风险有个清晰的认识，并视需要为他们投保，因此，保险商事风险分担中的一个重要的参与方。(9) 其他(qt)第三方。城市(chngsh)基础设施PPP项目(xingm)在各方面的复杂性使其对项目公司的专业和综合知识有

55、较高的要求，为此需要聘请多个方面的咨询顾问，比如法律、财务、融资、市场、税务、技术等方面的专家和顾问。需要注意的是，放贷方为了防止项目公司转移资金或有其他违约行为，一般会要求项目公司将其资产或收益账户放在东道国境外某个中立金融机构。所依托的机构极为岸外寄托受托方，用来保证项目账号和资金流动过程的可监控性，同时还会减少外汇风险。 在上述风险承担主体中，很多参与方在签订合同以及协议时并不直接表现为项目风险的直接承担着。例如，由于项目公司在各种投资人投资的基础上成立，承担风险时，通过股东协议，投资人以其股本比例大小为依据承担风险，但并不参与具体的项目合同的签订，此外，项目的发起人也不能单独作为风险分

56、担的主体，因此在制定风险分担方案的时候，通常考虑五个主要风险分担主体，分别为：组建项目公司的政府部门和私人投资方、对项目提供贷款的放贷方、承担工程设计以及建造的承包商、以及项目完工后的运营商。4.2 城市基础设施PPP模式风险分担的原则城市基础设施PPP项目中存在来自不同利益主体的项目合作方,需要针对不同风险承担主体的风险分担措施和承担成本,建立与其相对应的合理的风险分担机制。合理的风险分配需要遵循一定的原则，这些原则应具备两个功能，一是分配的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本，使采用PPP模式的项目对各方都具有吸引力，任何一方都不需要为另一方未处理好他应该承担的

57、风险而付出代价；二是在项目周期内，分配的结果可以培养出各方理性且谨慎的行为，这就需要各方努力控制分配给自己的风险，并为项目的成功而有效地工作。在进行风险分担时应主要考虑以下几项原则。(1) 公平原则。公平原则主要是指公私双方本着合同自由的原则,以合同公正为前提,以保证合同内容以及由合同产生的法律后果的全面公正,实现从形式到本质、从内容到结果的全方位公正19。只有在合同中规定权利义务的平衡,也强调由合同派生出的风险权利义务的平衡,才能保证风险分担的平衡。既关注合同主体由于承担风险所获得的收益,也关注合同主体可能遭受的损失。(2) 风险成本最低原则。风险分担的结果应使得公私双方承担风险时的总成本达

58、到最小值。公私双方承担风险所引起的总成本包括三方面的效应构成:生产成本效应、交易成本效应、风险承担成本效应19。生产成本效应是指风险分担可以激励承担者的生产效率,降低风险发生概率的同时,减少项目的生产成本。交易成本是指在具有明确的风险分担准则时,能够避免双方在确定该问题上的复杂谈判,减少谈判的时问和成本。风险承担成本是指承担成本的一方要求另一方给予风险补贴,通常由公共部门将风险转移至私人部门,私人部门根据自身承担风险造成的成本上升情况,对公共部门提出一定的经济补贴。如果风险由低成本者承担,则可使风险承担成本降到最低。(3) 风险由最有控制力的一方承担。在风险分配中，应该把建设风险分配给私营企业

59、，因为私营企业处在控制项目建设风险最有利的位置，他可以通过建设合同将建设风险转移给建设承包商，但他将仍然对该风险负首要的责任；有些风险如政治风险、法律变更风险、国有风险则需要由更具有控制力的政府部门来承担，因为政府部门有能力影响规章制度、政策、法律和其他规定，处在比私营企业更有利的位置来识别、评价和控制这些风险20。(4) 承担风险应有(yn yu)上限。在项目的实际操作过程中还常常(chngchng)存在易被忽略的情况：在合同的实施阶段，项目的某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险带来的损害比之前估计的要大得多8。出现这种情况时，不能让某一方单独承担这些接近于无限大的风险，否则必将影响(

60、yngxing)这些大风险的承担者管理项目的积极性。因此，应该遵从“承担的风险要有上限”的原则。(5) 承担风险与收益对等原则。该原则是指如果一方是由于承担某项风险所获利益的最大受益者,则该风险应该由这方承担7。即一方承担的风险应与其获得的回报相匹配。但是在实际的操作过程中,很难做到承担风险与取得收益的完全匹配的情况,因此双方只需达到风险分担与收益分配满意的状况即可。4.3 城市基础设施PPP模式风险分担的影响因素城市基础设施PPP项目的实际风险分担与专家所认为的合理分担还是有不少的差别，通过分析这些差别产生的原因，归纳出实际操作中可能影响风险分担的具体因素，具体包括19-20:(1) 各参与