国外主要国家矿害应急救援制度及其借鉴(共3页)

1、杨丽娜:国外主要国家矿害应急救援(jiyun)制度及其借鉴2012-07-02 16:49:13可持续发展环境保护防灾减灾2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.2225成都）论文集中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 1265China Environmental and Resources Law Society, CERLS国外主要国家矿害应急救援制度及其借鉴杨丽娜 （江西理工大学环境资源法研究中心，江西 赣州 341000）摘要：本文系统地介绍和比较了美国、南非、智利、俄罗斯、澳大利亚和加拿大的矿害应急救援制度，并提出中国矿害应急救援制度中存在的问题。针对存在的问题，本

2、文试图通过借鉴国外的成功经验来完善我国的矿害应急救援制度。关键词：国外主要国家；矿害应急救援；制度比较；借鉴矿害应急救援是矿山企业安全生产的重要组成部分，为确保矿工的生命安全和改善矿山生态环境，许多国家都建立了矿害应急救援制度。我国从2003年开展矿害应急救援制度以来，实施效果不够理想，仍存在很多问题。借鉴国外主要国家矿害应急救援制度的成功经验，对完善我国的矿害应急救援制度大有裨益。一、国外主要国家矿害应急救援制度简介（一）美国美国为做好防灾、减灾、备灾、救灾和灾后恢复工作,设置了联邦应急管理署(FEMA)。2003年3月，美国总统布什将联邦应急管理署与22个联邦机构整合组成国土安全部。经过2

3、0多年的发展，FEMA目前已成为联邦政府处置紧急事务的最高管理机构，集成了从中央到地方的救灾体系，建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织、私人或私人组织、非营利服务团体和志愿者组织以及营利组织(如保险公司、银行、建筑公司、建筑交易公司)等单位的一体化指挥、调度体系，一旦遇到重大灾害即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援，将灾情损失降到最低。在煤矿事故救援方面，美国煤矿安全监察程序在第5章中，详细规定了“救灾程序”。目前，美国已有115支矿山救护队，隶属于矿业安全与卫生署的4支救护队和隶属于州政府的29支救援队，矿业安全与卫生署和州政府提供全额的资金支持，每个队伍每年约需25万美元的

4、资金。（二）南非南非在矿害救援方面，也有具体的法律规定。南非矿山安全与安全法规定，井下工作的雇员在100人以上必须有1支救援队。井下工作的雇员在700人以上必须有两支救援队，每支救援队至少由8人组成。20世纪90年代初，南非矿山发生了一系列严重的矿害事件。南非政府和矿业界成立了专门委员会进行调查，专门委员会调查报告提出设立专门的矿山安全健康法。1996年，经过南非矿山能源部、南非矿业商会和南非矿业工人工会的共同努力，南非矿山健康与安全法获得国会通过并且颁布实施，成为指导南非矿业健康与安全的最高法律性文件。南非结合煤尘和瓦斯综合治理，引进煤尘和瓦斯爆炸被动抑爆系统，设立井下庇护所，提高矿害发生时

5、矿工逃生能力和矿山救护能力。（三）智利智利是全球矿害发生频率比较高的国家之一，但是智利在矿害应急救援方面做得较好，主要从以下几个方面采取措施：规范矿山管理，建立完整的地质资料和图纸，建立井下专门的避难场所，保证充足的食物和水等物资储备与供应，拥有先进的救援技术和装备，拥有高水平的专家和技术队伍，保证救援组织有序。（四）德国德国地下开采的条件并不很好，但由于政府和矿主高度重视矿山安全卫生工作，加之有健全的矿山安全法律法规、有效的监督管理体制和高素质的矿工队伍，安全生产和职业危害状况持续稳定好转。德国采矿业现行的法律、法规有:联邦矿山法(1980年8月13日颁布，1982年元月1日生效)以及根据该

6、法制定的硬煤开采条例、防止井下气候影响职工健康条例、职工健康保护条例等。此外，矿业工会还制定了部分安全卫生规章和技术标准，这些规章和标准与上述法律、法规一同执行。 赵军、李全明、张兴凯、王云海.美国煤矿安全生产法律体系分析与启示J.煤矿安全,2008(8):6773 安雯.南非矿山安全与应急救援培训(上)J.现代职业安全,2008(8):28322012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集德国都非常重视矿害应急救援工作，建立了应急救援体系和工作机制，完善了应急救援工作的法规、标准，企业和政府建立了专、兼职的应急救援队伍，政府和企业投入大量资金用于研发和配备先进的应急救援装备，建立了培训中心

7、，加强了应急救援人员的培训和演练等。从而拥有较高的应急救援技术、装备水平，做到常备不懈。（五）俄罗斯俄罗斯自18世纪彼得大帝建立第一个国家矿山监督局起，工业安全监察已有300多年的历史。虽然历经多次社会变革和部门改革，俄罗斯工业安全监督监察与应急救援体系始终比较完整，对保障财产和人民生命安全起到了重要的作用。近几年，俄联邦不断完善矿山安全的法律法规，加强矿山安全生产监督监察与应急救援工作，安全生产状况持续得以改善。俄联邦政府对具有百年历史的俄罗斯的矿山救护队进行了改革，成立了煤矿和冶金矿山两个救护服务公司。煤矿救护服务公司隶属俄罗斯能源部，是社会服务机构，配备了熟悉应急救援业务的专家，可完成大

8、量矿山救护和其他地下工程救援任务，能处理复杂的事件和意外的灾难。俄联邦矿山救护队的专业队伍与辅助队伍相结合，共同参与矿害事件的应急救援。（六）澳大利亚澳大利亚应急管理中心（EMA）成立于1993年1月1日，它的使命是“减少灾害和突发公共事件对澳大利亚及其区域内的影响”，应急管理中心是国防部的直属机构，直接对联邦政府的国防部长负责，并在联邦政府层面负责对灾难应急的协调。澳大利亚在 2001年6月8日由澳大利亚政府委员会（the Council of Australian Governments）委任一个由代表联邦、州、地区和澳大利亚地区政府协会的高级官员组成的高水平小组对国家矿害管理办法进行了一

9、次审查，审查过程包括对澳大利亚矿害管理现行做法的评估，评估内容包括：1）与矿害应急救援有关的政策制定；2）备灾措施；3）应急反应措施；4）减灾措施；5）灾后评估；6）灾害风险评估；7）长期救济和恢复措施；8）短期救济措施。通过评估分析得出当前矿害应急救援管理办法的优势和弱势，给出12条改革建议。（七）加拿大加拿大1988年成立了加拿大应急准备局目前已经升级为加拿大公共安全和应急准备部（PSEPC），它的使命是“为确保加拿大的安全和防护而应对各种国家危机、自然灾难以及安全紧急事件”，“集中化的指导与协调，分散化的执行与反应”是这一机构行使职责的基本原则。加拿大政府要求，矿害事件发生后，首先应由当

10、地的政府部门进行处置，比如医院、消防部门，警察机关以及与矿害应急处置相关的部门等，如果需要协助，可向省或者地区矿害事件管理组织请求。如果矿害事件不断升级以至于超出了省或者地区的资源能力，可向加拿大政府寻求援助。从各省或地区到加拿大政府的请求通过“关键基础设施保护和紧急事件准备办公室”进行协调。从省或地方请求的提出，到国家层面做出反应，以及资源的调集和专家的到位，往往只需要几分钟就可完成。加拿大北阿尔伯达理工学院的玛丽安布恩女士提出让员工或公众参与紧急事件的应对策划十分必要。二、国外矿害应急救援制度的特点可以看出，上述各国由于政治、经济和文化背景不一样，所建立的矿害应急救援制度的内容并不完全相同

11、，它们在政府认识、矿工权利、事故高成本、应急救援队以及井下避难所等方面各具特点。（一）政府认识各个国家对矿害应急救援制度的认识均上升到国家战略。对矿害相关法律对应急管理过程的各个环节和层面都有比较详细科学的规范，从矿害的预防、预警、响应到恢复，从应急预案、应急体制到应急机制等，规范了具体的实施细则，另外各级地方政府也因地制宜，制定许多本辖区范围内的矿害应急法规标准。俄罗斯和德国的州政府主管部门的职责清楚，安全生产监督管理责任落实， 姚国章.典型国家突发公共事件应急管理体系及其借鉴J.南京审计学院学报,2006,3(2):5-10 Department of Transport & Region

12、al Services. 2002. Natural Disasters in Australia: Reforming mitigation, relief & recovery arrangements - A report to the Council of Australian Governments by a high level officials group. (2002-08) 2009-02-12.au/agd/EMA/rwpattach.nsf/VAP/(756EDFD270AD704EF00C15CF396D6111)OAG+Report+on+Natural+Disas

13、ters+in+Australia+-+August+2002.pdf/$file/COAG+Report+on+Natural+Disasters+in+Australia+-+Au-gust+2002.pdf. Michael E D. Overview of Canadas emergency management frameworkEB/OL2004-03-04.http:/www.inspection.gc.ca/english/plaveg/bio/mf/worat/emeurge.pdf.126 6可持续发展环境保护防灾减灾两个国家都建立了应急救援体系和工作机制，完善了应急救援工

14、作的法规、标准。以上各国矿害应急救援法律体系已走向专业化和专门化，针对各种具体的矿害事件，政府会在第一时间出台许多政策，并设置专门的应急管理的专门机构作为核心，执行程序制度化、规范化。（二）矿工权利尊重生命就是要构建生命免于伤害的制度框架；尊重生命就要千百百计、不惜一切代价营救。在美国，与矿工权益相关的非政府组织、各种基金会、信托基金林林总总，更不用提令人生畏的工会组织。美国矿工联合会最为强大，它可与矿主就工资、八小时工作制度及生产安全环境等事宜进行谈判，切实发挥工友传话筒的作用。（三）事故高成本“以人为本”，以上各国在对待矿害发生后对待生者的补偿和对死者的救济都要我国国人震惊。在“智利奇迹”

15、中，智利矿害的矿工每人将获586万元补偿，犹太裔智利矿业主管法卡斯签给每位生还矿工1万美金的支票。在美国，司法部2011年宣布，阿尔法自然资源公司同意支付2.09亿美元了结一起矿害事件的刑事调查，这是美国有史以来赔偿金额最高的一笔。（四）应急救援队由于上述几个国家中，应急救援队的组成成员不一致，救援队的的力量也有所区别。依照美国联邦煤矿健康与安全法所有地下煤矿都必须成立紧急救援队，并将监督权直接授予矿工，矿工有权要求联邦政府派人调查安全问题。俄罗斯联邦矿山救护队的专业队伍与辅助队伍相结合，共同参与矿害的应急救援。辅助救护队均为经过专门培训的矿井工程技术人员和具有井下工作经验的工人。矿山救护队还

16、配有防休克医疗救护小组，直接到井下抢救伤员。德国的矿山救护队员都是兼职的，他们是具有一定井下工作经验的优秀矿工，并经过了严格的矿山救护训练和体检，事件发生后被紧急召集并从事井下救灾作业。（五）井下避难所根据统计资料显示，在矿害发生后的一小时内，矿工的死亡率达到90%以上，也就是说，在这一小时之内矿工需要的是自救，大多数发达国家在井下设置了井下避难所，当矿害发生时，第一时间矿工可以躲到井下避难所，等待救援。很多国家也在设置救援仓，救援仓的设计科学、安全与人性化。比如智利的救援仓里面有食品、水、氧气、报警等自救系统，最大限度地避免次灾害和衍灾害发生在救援人员的身上。三、我国矿害应急救援制度存在的问

17、题近年来，我国的中华人民共和国安全法和危险化学品安全管理条例等法律、法规纷纷出台，这些法律对矿害应急救援做出了各项强制性要求。中华人民共和国安全生产法要求“县级以上地方人民政府应当组织有关部门制定行政区域特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系”。尽管我国矿害应急救援已经在法律法规中做了明确的规定，但现实中的矿山安全生产状况还是非常令人担忧，目前对矿害应急救援制度研究处于起步阶段，对矿害应急救援制度的组成、运作方式等方面也停留在比较浅显的阶段，这样势必都会影响到应急救援理论研究的进一步完善。我国矿山现在执行的金属非金属地下矿山安全规程和煤矿安全规程都没有对在地下矿山设置和使用应急避难室作

18、出相应的规定，矿害发生后，在救援人员没有到达时，工人几乎没有自救措施。笔者从事矿山安全生产工作以来，多次参加矿井火灾、爆炸事故的调查工作，了解到很多矿工都是因为火灾、爆炸后不能及时升井或逃离高浓度有毒有害气体现场，导致窒息或中毒死亡的。为此，在矿井人员集中的地方安放或者建造1个矿工能及时躲避有毒有害气体的密闭场所是非常必要的。各级政府和矿主在法律边缘，缺乏敬畏法律的思想，一味专法律空子，导致大量的矿害发生，矿工的生命财产无法保障。因此，我国有必要完善一套切实可行的矿害应急救援法律制度。四、我国矿害应急救援制度的完善要保证矿害应急救援预案的有效实施，针对已经和潜在出现的问题，需要抓好以下四项工作

19、:（一）依托国有大型矿山企业.建立矿害应急救援基地几十年来，我国大型国有矿山企业，大都设立了应急救援队伍，配备了救援、救生设备，培养 罗时.我们应从智利矿难救援中自省什么J.劳动保护,2010(12):5657 相桂生.应急避难室在矿难救援中的应用J.劳动保护,2006(4):929312672012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集了一批具有实战经验的高技术人才，在矿害事件灾难的应急救援中积累了丰富的经验，发挥了重要的作用。但在发展社会主义市场经济的新形势下，随着经济规模的不断增长，目前的矿害应急救援机制存在不适应的问题。建议借鉴外国的先进经验，依托这些救援力量，建立健全矿害应急救援基

20、地，在为矿山企业提供救援服务的同时，辐射周边地区，形成区域应急救援网络，以整体提高我国应对矿害等其他严重灾难的能力，减少事件损失和人员伤亡。（二）建立健全法规标准体系，完善应急救援机制我国已经颁布了安全生产法、矿山安全法等法律法规，为保障生产经营单位的安全生产和人民群众的生命安全发挥了重要的作用。上述法律法规对安全生产应急救援工作作了规定，但仅为初步的、原则性的，需要配套和完善。为此，建议加快制定矿害应急管理条例等配套法规、规章。可参照国外相关制度等制定我国矿害救援队伍人员配置、装备配备、培训演练、行动准则等具体的标准，以规范安全生产应急管理和救援工作。我国幅员辽阔,人口众多,政治上实行的是一

21、种自上而下的政府管理模式,国情有别于发达国家,因此健全我国的矿害应急救援管理体系,首先,应将分散状态的矿害应急管理升级为全面的、综合的矿害应急管理,将,将分散的机构联合成为一个整体,建立全面综合的矿害应急救援管理系统。其次,在中央设置矿害应急救援管理核心指挥机构,该机构设置独立,有权在突发事件发生时调配应急资源,必要时可以设置能够及时响应支援的部队。最后,我国可以借鉴美国的模式,在地方一级设置矿害应急管理的分支机构,危机来临时及时就近处置,重视矿害事件的严重程度寻求政府机构支持,分层级响应。（三）建立必要的事故应急救援组织等支撑体系可以根据实际需要和条件，建立应急救援组织或者配备专业的救援人员。法律关于建立应急救援组织的强制性规定主要是针对大中型的矿山经营单位，但是对应急救援组织的形式、人员数量没有作硬性的规定，生产经营单位可以灵活掌握，只要能够保证有效实施应急救援即可。对于那些矿山生产经营规模很小、从