比较财政学(共6页)

1、湖南商学院课程论文第 PAGE 6 页 共 NUMPAGES 6 页我国财税体制(tzh)中财权与事权的划分【摘要(zhiyo)】现行体制是党和政府包揽、承担了无限责任,总体(zngt)是“割不断,理还乱”。“割不断”,是下级的人事任命完全由上级决定,财政资源在很大程度上也受控于上级政府,行政责任和施政业绩也是直接对上级。所以,低层级根本没有能力同上级讨价还价。对基层来讲,“中央太远了,省市对县(区)财政关系至关重要”。上级政府很容易、事实上也往往尽量截留事权和财权,同时将事责和支出责任推给下级政府。上级政府人为分裂事权与事责,可以随时随意地改变事责和支出责任的划分格局,其结果就造成基层政府的

2、事责结构与其可支配财力无法匹配。这就是笔者调研和实证分析的发现,基层(县区)政府支出责任普遍大于其(甚至是转移支付后)可支配财力,导致其无法提供辖区居民所要求的公共服务。“理还乱”,是中央、省和基层之间的支出责任划分不明确。关于事权划分的法律只做原则划分,不清晰、未尽合理,并且缺乏可操作性。关键词：财税体制；财权划分；事权划分一、财税体制和财权事权的划分政府间关系的基础和制度背景是财政,实质是各级政府之间的财权事权划分。一项公共政策最终都落实到财政上,所有社会变革也都是社会财富分配体制的调整,从公共管理和政策的角度看,需要进行管理制度改革;财政体制改革则总与政府管理改革相伴,而且往往是公共管理

3、进步的基础和推进器。纵观中外历史上所有中央与地方的制度变迁,背后都是深刻的财政问题。（一）事权的划分一般而言,政府事权就是通过法律授予的,政府管理国家事务的权力,是对行政权的细化和分类,政府事权是管理相应事务的责任。6公共服务的多层次性要求在中央和地方政府间合理划分事权,不同层级的政府共同参与公共服务供给。政府间事权的划分,实质上是各级国家政权机构横向与纵向之间对于提供公共服务的责任和权力的配置,其前提和基础是责任的分工,权力则是履行责任的必要条件和工具。7(P113)我国拥有世界上层级最多的政府体系,即中央、省、市、县和乡共五级政府,决定了政府事权及其配置的复杂性。我国宪法仅对中央和地方政府

4、职责范围作出了原则上规定,并没有通过立法对各级政府的事权进行明确划分,事权配置缺乏制度规范。除少数事权,如外交、国防等专属中央政府外,地方政府拥有的事权与中央政府之间没有明显区别,往往造成应属于上级政府的事权层层下移,中央政府与地方府事权错位、地方政府之间事权也相互错位。中央政府的事权相对容易界定,包括国防、外交、宏观经济稳定、地区间调控等全国性公共产品,这在大多数国家已经成为共识,文献记载丰厚。因为中央代表国家,拥有主权,所以,其事责与事权完全至少大部分重叠。地方政府层级直接服务于百姓,并提供公民日常生活的基本公共服务和公共产品。这些公共服务和公共产品是地方性的,外溢少。所以基层政府的事责在

5、理论上非常清楚,容易界定。如果基层政府应该做什么、怎么做,可以由本级自主决定,不受上级政府指令约束,其事权与事责就是吻合的,否则二者之间就出现分裂。在我国,地方(基层)政府的事权与事责则是分裂的。相对而言,处在最高和最低之间的次中央级政府(如我国的省)和区域性政府(如我国的地、市等)的事权事责,在一定程度上不容易界定,甚至“是一场讨价还价,结果不可预测”(Oates, 1972: 181) 。在外国如此,我国亦然。讨价要来的是事权,还价打发出去的是事责。对上级不好讨或者讨不到时,容易向下级征要;向上级还不出去时,自然地会向下级打发。如此往复,中间层级的事权与事责也多数不吻合,以至错位(拥有本不

6、该有的事权) 、缺位(未负本该负的事责) 。从某种意义上说,致使政府间关系复杂的主要原因之一是这些中间层级的事权边界含混、事责不清,在我国尤其如此。明确事权、事责,并使二者尽量重叠,其意义在于建立政府间责任体系。事权清,则责任明晰;事责混,则责任失察,无从追究。事权到位,有助于清楚地界定府际责任,消除事责缺位;权责吻合,有利于厘定责任界限,提高资源使用效率和工作运行效度,清除推诿扯皮。（二）财权(ciqun)的划分财力是中央与地方(dfng)政府关系中最重要的中枢,是“指一级政府可支配(zhpi)的财政收入,包括自筹的和上级转移的”9。财力的界定应以事权为依据,并赋予不同层级政府一定的财权,即

7、获得收入的权力。政府获得收入的来源包括税收收入、财产收益、规费收入以及接受上级政府的转移支付等。其中,税收是政府的主要收入来源,也是提供公共服务的基础。我国现行的财权配置是在1994年分税制以后形成的,并在形式上对各级政府的财权进行了明确的划分界限。但对于工业基础薄弱的农村地区,即使拥有与事权相匹配的财权,由于税源单薄,政府也无法组织到与事权相匹配的财力,使县乡财力薄弱,难以有效保障日益增长的农村公共服务需求。我国现阶段各级政府之间的财力安排有以下特点:一是财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央财政。如果仅仅由于事权配置不合理,会导致公共服务供给的低效率,有相应的财力保障,还不会造成城乡公共服

8、务供给严重失衡。然而,我国各级政府之间的财力却是层层向上集中,各省级财力向中央政府集中,各市、县级财力向省政府集中,而各乡镇财力向市、县集中。中央财政收入占全部财政收入的比重从1999年到2007年均在50%以上,而县乡财政却十分困难。农村税费改革措施推行之后,使得乡镇的部分财权上移,导致基层政府的财权进一步削弱,县乡政府能自主筹集到的财力更加有限,农村税费改革在减轻农民负担的同时造成了基层政府财力不足。二是农业税费改革使基层财政的部分财权上移,导致基层政府自主调节预算内收入的能力减弱。现行财政体制下,中央财政收入主要由一些金额比较大、征收成本较低的税种组成。现行分税制下,共享收入在全部税收中

9、的比重过高,且中央的共享比例比较大,基层财政的共享比例极低,与彻底的分税制相比表现出很大的差距。10目前农村公共服务制度内供给的财力主要依靠县乡财税,但县乡税源非常有限,税收种类少且数额低,并且部分税种征收成本过高,导致县乡财政收入大幅度下降,税费改革在很大程度上降低了县乡政府原有的财源结构和收入增长机制,而中央财政下拨资金又难以弥补县乡财政缺口,使得县以下政府财力入不敷出,在农村公共服务供给方面有心无力。二、财权(ciqun)与事权相匹配近年来，我国财权与事权的矛盾日益严重。分税制在增强中央财政和政府宏观调控能力的同时使财权过于(guy)集中在中央,事权过于下放到县乡政府,乡镇政府的事权大于

10、财力。实行分税制以来,地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降,从1993年的78.0%下降到2007年的45.9%,中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升,从1993年的22.0%上升到2007年的54.1%。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化,一直徘徊在70%左右,2007年高达76.9%。县乡财政一方面存在大量亏空,另一方面承担了过多的社会性公共服务供给职能。“据国务院发展研究中心的调查,农村义务教育资金的投资比例(bl)中,中央政府负担的部分占2%,省和地区负担11%,县和县级市负担9.8%,乡镇负担了全部的78.2%,县乡级财政负担合计为87%。

11、”“许多地方教育支出占到乡镇财政的60%左右。”在地方财政收入向中央财政转移的同时,中央财政没有随着事权的下放给予地方政府相应的财力支持,使得承担过多公共服务供给事权责任的县乡政府由于没有正常的融资渠道财力不断萎缩,农村公共服务供给的资金缺口变得更大。在公共财政框架下,政府是提供公共服务的主体,财政困难的县乡政府在公共服务供给中只好在少作为或不作为中进行选择。据国务院发展研究中心的报告,19942002年期间中央财权平均为52%、地方财权平均为48%,中央事权平均为30%、地方事权平均为70%。可见,中央和地方财权与事权划分中存在着严重的系统性缺陷,地方政府财权过小,导致县乡政府财力匮乏,从而

12、使地方政府提供公共服务的能力减弱。三、事权和财权划分的新思路一批拥有丰富政府工作经验的学者型官员也进行了深入的思考。谢伏瞻(2002)专门思考事权与财权的划分和转移支付制度,提出:要吸收关于事权与财权划分的普遍原则,但不能简单地复制其他国家的做法。通过立法,明确各级政府间的事权划分,尽可能使转移支付后的支出责任与财政能力相匹配。事权划分涉及政府体制改革,必须根据激励相容的原则处理集权与分权的关系,确立不同层级政府的支出责任和税收权限,使各级政府都有足够的激励。张弘力等(2004)从财政预算管理的角度提出明确、具体的政策建议,包括:一是改革行政管理体制,简化政府级次。二是赋予基层政府与其所承担的

13、支出责任相适应的、具有增长潜力的收入;赋予地方政府适度的税收立法权。三是清理和压缩现有的专项转移支付项目,控制专项转移支付规模,归并现行具有特定政策目标的工资性转移支付等财力性转移支付项目,把年度之间变化不大,且将永久存在的项目列入体制补助。四是重点在于合理界定省以下各级政府的事权范围和财政支出责任,合理划分财政收入,规范省以下转移支付制度。五是责权明确后,建立各级政府间硬约束机制,上级不得随意出台政策干预下级事务,地方也不得随便向中央开口要钱。楼继伟等(2006)就一般性转移支付方式的有效性问题,在张弘力等(2004)的基础上,明确提出加大专项转移支付规模不是目标,“在现行行政体制下,类似(li s)于农村税费改革等有大致级次、区位、领域指向的整笔补助可能更有效”。参考文献1胡静林.打开国家(guji)的账簿N.中国财经报,2008-03-15(1).2林毅夫，刘志强.中国的财政支出与经济(jngj)增长J.北京大学学报(哲学社会科学版):2000 (4). 3邓可斌，易行健.中国居民消费中的财政分权因素J.经济评论：2012（1）4谢建国，陈漓高.政府支出与居民消费一个基于跨期替代模型的中国经验分析J.经济科学，2002(6).5陈太