行政管理学8、9

1、第八章 行政信息 行政信息是公共信息资源的重要组成部分，对行政信息的管理 和开发利用是行政管理学的新探索，它在促进行政管理模式转换以及实现政府部门再造、信息资源共享及其有效配置、提高行政信息资源开发利用水平和公共服务能力等方面越来越发挥积极作用。第一节 行政信息概述 一、信息资源与行政信息 1、信息资源 狭义信息资源仅指信息内容，是限于信息本身的文1献资源或数据资源，或各种媒体和形式的信息集合，包括文字、声像、印刷品、图形、图像、电子信息等。信息资源狭义的理解，突出了信息本身这一信息资源的核心和实质。 广义信息资源以信息本身为核心，包括与信息相关的人员、设备、技术、资金和信息资源管理体制等各要

2、素。 本课程从管理角度出发，采用广义信息资源含义。 2、行政信息 行政信息作为信息资源的组成部分，是政府部门及其授权的公共组织等在依法履行职能过程中制作或获取的、以一定形式记录与保存的信息，以及制作或获取信2息的技术、设备、网络、人才资源和信息化管理体制。具体来说，行政信息包括： （1）政府部门及其授权的公共组织等行政管理主体为履行职能而采集、加工和使用的各类信息； （2）政府部门在办理业务和事项过程中产生与生成的各类信息； （3）政府部门直接管理的各类信息； （4）各政府部门投资建设的行政信息； （5）与行政信息的制作和获取有关的技术、设备、网络、人才等信息资源； （6）信息化管理体制及其运

3、行机制。 因此，行政信息是行政管理活动所涉及的、对行政3管理活动产生影响作用的各类信息的集合，它包括行政信息内容资源以及与信息采集、处理、存储、分级分类、交换共享和开发利用活动有关的信息人员、设施、技术、资金和管理体制。行政信息与行政管理活动和社会生活息息相关，是信息资源中最核心的资源，在人类社会经济发展和行政管理中有特殊重要地位。 二、信息资源管理 1、信息资源管理的含义 信息资源管理的含义可概括为：信息资源管理是系统的管理思想和方法，是基于信息技术的、为满足信息需求而实施的集约化管理活动，包括对信息活动要素（信息、人员、技术设备、资金等）的规划、组织、控4制和协调，以实现资源的最佳配置和提

4、高信息资源的开发利用水平。 2、信息资源管理的层次 信息资源管理包括微观、中观和宏观三个层次。 3、信息资源管理的要素 信息资源管理包括架构、组织、环境、服务、技术五大要素，信息资源管理过程如下图所示：采集信息资源生产加工存储信息资源信息再开发利用信息资源利用传递检索5 三、行政信息管理 1、行政信息管理的含义 行政信息管理是集成性和综合性管理活动，是政府部门为实现行政目标，以现代信息技术为手段，对行政信息进行采集、加工、存储、交换共享、开发利用和服务，对信息活动各要素（信息、组织机构、人员、设施、资金、技术等）进行规划、预算、组织、协调、指导、培训和控制，以实现行政信息的合理配置、有效地满足

5、政府部门和社会信息需求的活动过程。 行政信息管理的含义包括以下几方面： （1）管理覆盖行政信息开发和利用等环节和全过程。6 （2）行政信息内容是行政信息管理的核心对象。 （3）行政信息管理是集成性和综合性的管理。 2、行政信息管理的目标 概括地说，行政信息管理的目标就是要在确保国家秘密和信息安全的前提下，实现行政信息最大限度的共享，提高行政信息开发利用水平，促进行政信息化发展，提高行政管理能力和服务质量，推动行政管理正常运转、经济的良性运行和社会的健康发展。 具体地说，行政信息管理目标包括四个方面：实现行政信息科学管理，是基础性目标；实现行政信息的有效利用，这是行政信息管理的根本性目标；实现行

6、政信息的合理开发，是直接目标；促进行政管理正常运转、经济良性运行和社会和谐发展，是终极性目标。7第二节 行政信息管理的内容 一、行政信息管理体制 建立和完善行政信息管理体制，包括明确行政信息管理的主体、职能配置及其运行机制，主要解决“谁来管”的问题；以及制定相关的法律法规和政策，主要解决“如何管”的问题，这是实现行政信息有效管理的途径。 （一）行政信息管理的机构 如在美国，行政信息化建设基本上由联邦政府统一发起、组织和协调，美国为此设立“联邦信息委员会”。 为实现行政信息管理宏观和微观管理职能，中国建立了相应的组织机构，基本形成自上而下地建立由政府8主要领导牵头和各相关部门负责人共同参与的信息

7、化管理机构，统一领导和协调行政信息管理工作。 （1）在国务院和地方各级政府成立领导小组，国务院总理和各级政府最高行政领导担任组长。 （2）在国务院成立负责行政信息化建设的专门管理部门国务院信息化办公室及与信息化推进有关的信息产业部和属于事业单位性质的信息中心；与此相适应，地方各级政府都成立了信息产业厅（局）、信息中心。 （3）在各政府部门内成立行政信息管理的工作部门或机构，一般是部门内部的信息中心、信息部或情报中心。9 （二）行政信息管理职能 行政信息管理职能主要包括宏观和微观管理两个方面。 1、行政信息宏观管理职能 行政信息宏观管理职能主要包括统筹规划、组织协调、业务指导和监督控制职能。 2

8、、行政信息微观管理职能 主要指各政府部门内管理机构对本部门行政信息实施具体管理和开发利用工作的职能。其主要职能是在行政信息宏观管理的指导下，根据本部门行政信息利用需求，合理开发信息资源管理系统，通过对行政信息的采集、组织、检索、开发、传播和服务等，实现行政信息10的有效利用。 （三）行政信息管理人员 这是指在行政信息管理部门从事行政信息管理规划、信息系统研发与管理、信息系统运行与维护、信息资源管理具体业务工作等活动的行政信息管理专业人员，主要包括信息技术专业人才和信息管理专业人才。 二、行政信息采集管理 1、行政信息采集的渠道 （1）行文渠道；（2）媒体渠道；（3） 机构性渠道；（4）制度性渠

9、道；（5）政府部门交流渠道；（6）个人渠道。 2、行政信息采集的方法11 信息采集的方法，是获取信息过程中各个环节所要求的基本操作和特有方法。信息源不同，采集的方法也不同。如原始信息的采集，基本方法有观察、调查、走访、实验、检测和科学研究等；文献信息的采集，基本方法有索取、交换、检索、咨询、复制、购买、网络查询等。 信息采集有以下几种基本方法： （1）观察法；（2）调查法；（3）阅读法；（4）检索法；（5）交换、索取法；（6）与会法。 三、行政信息存储 （一）行政信息存储的含义 行政信息存储包括两层含义：一是将加工后的信12息，按一定规则，记录在相应的信息载体上；二是将这些信息载体，按一定的特

10、征和内容性质组成系统有序的、可供自己或他人检索的集合体。 （二）数据库 行政信息借助一定的介质实现存储目的，从介质的形式来看，行政信息存储有：纸张印刷存储、缩微（胶片）存储、声像存储、磁盘存储、光盘存储和基于数据库存储。数据库是现代技术发展的大容量、高效率的新材料载体存储方式。 四、行政信息分级分类 （一）行政信息分级 行政信息分级，指根据信息的不同性质来确定信息13公开与保密的级别。明确哪些信息可以向社会公众公开、哪些信息只可以在政府部门间共享、哪些信息仅局限于部门内部自用，这是行政信息分级的重要内容。分级是实现行政信息公开和交换共享的基础。 1、社会公开类行政信息 指依法应向社会公开的信息

11、，据公开程度不同可分为完全向社会公开的信息和依申请向特定对象公开的信息。 与社会公开类行政信息相对应的是国家秘密信息。 2、部门共享类行政信息 指根据各部门行使职能需要在政府部门间交换共享的行政信息。14 3、依法专用类行政信息 指依据法律法规的规定只与本部门职能行使有关、只在本部门内部专用而不对外的行政信息。 （二）行政信息分类 国家电子政务标准化总体组制订的电子政务标准草案行政信息目录体系提出主题、行业、服务和资源形态类四种分类体系标准。 五、行政信息公开 （一）行政信息公开的含义 行政信息公开指政府部门和法律法规授权具有管理公共事务职能的公共组织主动或根据公众申请公开行政信息，并方便公众

12、获取的各种活动与制度总称。15 1967年，美国颁布信息自由法，规定联邦政府有将其拥有的信息资料向公众公开的义务。这部法律被认为是世界上第一部现代意义上的信息公开的法规。强调行政信息公开、最大限度地共享行政信息，已成为当今世界行政信息化发展的共同趋势。 （二）行政信息公开制度 1、行政信息公开制度的主要内容 （1）确立和强化行政信息公开是政府部门的义务和责任。 （2）采用列举方式，明确行政信息公开的范围，包括明确政府部门应主动公开的行政信息范围、依申请公开的行政信息范围和不予公开的行政信息范围。16 （3）确立行政信息公开的监督和保障制度，包括：健全与完善对政府部门实施行政信息公开的考核、评议

13、、监督制度；公众举报、投诉制度；行政复议和行政诉讼制度；责任追究制度等。 2、行政信息公开的措施 根据实际，采用多种方式公开行政信息，具体措施包括： （1）及时、准确地公开政府信息。 （2）建立健全行政信息发布协调机制。 （3）通过公报、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式和大众传播媒体公开行政信息。17 （4）在国家档案馆、公共图书馆设置行政信息查阅场所，配备相应的设施、设备，为公众查阅、获取行政信息提供方便。 （5）根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开行政信息。 （6）编制、公布行政信息公开目录和行政信息公开指南，并及时更新。18

14、第九章 政策过程与政策分析方法 公共管理的重要任务之一是制定和执行政策，以解决各种问题。第一节 政策过程 大多数学者将政策过程分为五个阶段，即政策议程建立、政策方案形成、政策决定、政策执行与政策评估。 一、政策议程建立 （一）政策问题的确认 政策所要解决的问题是那些带有普遍性和共性的社会问题或公共问题，是人们的价值、观念、利益或生存19条件遭到威胁或损害而出现的问题。 实际决策过程中大量问题都是边界模糊的复杂问题，大家从不同角度看有不同看法。因此在政策问题的确认和政策议程的建立过程中必然充满各种意见的争论。 （二）建立议程的途径 各种问题能否进入正式的政策议程，取决于各种力量的交互影响力。一般

15、来说，公众关心和讨论的各种问题叫公众议程，进入决策程序并被正式提出来讨论的各种问题，则是制度议程或政府议程。综观各国情况，进入制度议程的途径大致有三种： （1）外在发动型：常由政府以外的社会团体或公众提出，首先成为公众议程，引起广泛讨论或较大反20响，然后以社会舆论或建议的方式被政府采纳，从而进入正式的政府议程； （2）政治动员型：常由最高领导集团或政治领袖提出，自上而下地形成各级政府的基本政策议程，再向外扩散成为社会公众接受和认可的议程； （3）内在发动型：常是某一政府部门或某一层级的政府首先提出，并被采纳为政府的正式议程。 以上三种途径无优劣之分，不同的制度背景、环境条件、历史传统，以及不

16、同的问题性质，均导致不同的途径。 二、政策方案形成 第二个阶段是政策方案形成。问题被列入议程后的21任务是为解决问题寻找一系列政策方案，从中选择最恰当的、最符合政策目标的方案，以供决策者做最终的比较和决定。 制订方案时必须遵循以下原则： 1、信息性原则 掌握充分的信息是分析解决问题的基础，信息缺乏和信息错误都将导致政策方案失败或者缺乏可行性。 2、系统性原则 必须把受政策影响的对象及政策对社会系统的影响统一起来分析。 3、预见性原则 方案的 制订要有较强的预见性和适应性。22 4、灵活性原则 政策方案要有矫正和改善的空间，避免由于过分的僵化影响了政策的变迁，从而使政策缺乏连续性。 5、可行性原

17、则 缺乏可行性的政策对实际政治生活没有多大意义，仅仅可能有益于学术上的研究。 三、政策决定 各种政策方案提出后，需要有一个最终的选择，于是就进入政策过程的第三个阶段：政策决定。在这个阶段上，决策者要对备选方案进行淘汰，要明确选择的理由并下政治决心。很多时候，还需要对较粗略方案进一步细化，或将各种方案予以综合。23 此外，还要尽可能地确定实现政策目标的具体途径、措施和手段，包括政策界限、权限的规定和相关的机构设置、人员配备、财政资金的保障等。 政策合法化就是使政策方案被公众认可、接受、遵从的过程，具体来说包括以下几方面的内容： 1、决策者及其权力的合法化。 公共政策具有权威性，对社会具有普遍约束

18、力，只能由法定的决策者依照法定的权限制定，不具有法定政策决策权力或超越权限范围的，都不能使政策取得合法性。 2、政策决策程序的合法化。 许多国家设有专门规范决策过程的程序性法规，如24审查、听证制度等。 3、政策内容的合法化。 决策的政策方案必须与国家的宪法和现行法律保持一致，不能发生抵触，不仅要符合有关的立法精神和法律原则，而且要符合法律的具体规定和相关的司法解释。同时，还应注意与行政法规、地方性法规等进行配合调适。 4、政策内容法律化。 就是把政策向法律转化，按我国立法法的要求，由拥有立法权的国家机关依立法权限和程序，把经实践检验较为成功的、成熟稳定的、确有立法必要的政策转化为法律，提升这

19、些政策的法律效力。25 四、政策执行 正式决定了的政策方案，还需要经由执行机构的努力转化为实际效果。因此，政策执行是整个政策过程中的又一个重要阶段。 （一）政策执行的主体及其对象 在一般意义上，下列机构都承担政策执行的功能： 1、各级政府行政部门。 2、立法与司法机构。 3、中介组织。改革开放以后，我国出现了众多的社会中介组织，其中大部分可划为政策执行中介组织范畴。中介组织是指独立于政府的社会组织。26 4、社区组织。社区组织是指村民委员会、居民委员会等机构。它们既是社区自治组织，同时也是最基层的管理和服务部门。在中国的国情条件下，许多政策是通过基层社区组织执行的，例如计划生育政策。所以，它们

20、也是重要的政策执行主体。 （二）影响政策执行的因素 政策执行过程与成效受到许多因素影响，这些因素可分三大类，即政策决定、资源和执行环境。三方面因素的性质、构成及相互间的关系，决定政策执行的效果，即是否能实现预定的政策目标，或能达到什么样的程度。27 1、政策决定因素。包括：（1）政策的合法性；（2）政策的合理性；（3）政策的可行性。 2、政策资源因素。 政策资源可等同于执行条件，是指政策执行中所必须具备的主客观条件。大体可把政策资源因素分为：执行经费、执行人员、执行机构、执行保障。 3、政策环境因素。 政策执行环境是指除政策执行机构自身外的社会和自然因素的总和。公众态度、执行机构的态度、政府的

21、整合程度、公共管理部门的威信，都是影响政策执行效力的重要因素。28 五、政策评估 作为政策过程的最后一个阶段，政策评估有两个很重要的任务。首先是确认政策到底产生了什么样的影响，并对其进行描述；然后，用一系列衡量标准和方式去评估政策的效果，是失败还是成功。 （一）政策评估的主体和标准 政策评估要从内部和外部进行，相应地政策评估主体也有两大类。 1、内部评估者 政策过程主要发生在政府或公共管理部门内部，主导政策过程的主要是具备政策能力和权力资源的政府官员，他们被委托解决上升为政策的公共问题。作为最直29接的决策者，他们对政策问题的实质、争论有信息优势；作为执行者，他们清楚政策执行的困难、存在的漏洞

22、。因此，他们必然是评估的主体之一。 2、外部评估者 外部公众作为政策的目标对象或受政策影响的对象，同样有权利评估相应的政策。利益集团、参政政党、社区团体、企业都应该包括在外部评估者当中。 （二）政策评估的类型 从评估组织的活动形式上看，可将政策评估分为正式与非正式评估；从评估机构所处的地位上看，可将政策评估分为内部评估与外部评估；从政策评估在政策过程中所处的阶段来划分，则可以将政策评估分为事前评30估与事后评估。 1、正式评估与非正式评估 （1）正式评估：正式与非正式评估是从评估组织的活动形式上划分的。正式评估是指采用描述性的方式来获取关于政策运行结果方面可靠而有效的信息的一种评估方式。 正式

23、评估是主要针对评估者、评估形式和评估内容而定，它要求有正式的评估人员、经费和设施方面的保证，能够掌握较为充分的评估程序，采取科学严谨的评估手段进行评估。正式评估中需要按照事先制订的完整的评估方案，严格按规定的程序和内容执行。31正式评估的主要形式包括“总体评估”和“形成评估”两种。 （2）非正式评估：非正式评估指对评估者、评估形式和内容不做严格规定，对评估的结论也没有必须的要求，团体和个人可根据本身所掌握的情况和信息，对政策的各方面加以分析和评价。非正式评估一般不占主导地位，但它可视为是对正式评估的必要准备，也是对正式评估的重要补充。 2、内部评估与外部评估 （1）内部评估：将政策评估分为内部评估与外部评估是依