基层执行新《食品安全法》面对的8个问题(共6页)

1、基层(jcng)执行新食品安全法面对的个问题新法的调整(tiozhng)范围新食品安全法缺憾(quhn)之三严惩重处新食品安全法公布以来，被称为“史上最严”的法律！体现为最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，集中体现为“严惩重处”！近几年来“严惩重处”被众多人推崇为解决食品安全之利器，现在对新食品安全法的“严惩重处”又寄予厚望，然而， HYPERLINK / t /_blank 刘新武律师的另类视觉却称之为缺憾，这是为什么呢？ 首先，用“严惩重处”解决食品安全问题的方法，与大禹的父亲“鲧逢洪筑坝、遇水建堤、九年而水不息”的洪水治理方法异曲同工。人离不开食品就像人离不开水一样，

2、水能载舟亦能覆舟，水治理好了可以扬帆万里，水治理不好就会惊涛骇浪；食品治理好了让人健康美味，治理不好让人心惊肉跳。难道让“鲧以堵治水”的历史悲剧再一次以别样的方式上演吗？自“禹疏九河”治水以来，世人一直认为“禹以疏治水、鲧以堵治水”，然而刘新武律师的另类观点认为“禹以疏堵并举治水”，“禹疏九河”其河岸是堵、其河道是疏，没有宽深的河道以疏，就不可能有铜墙铁壁般的河岸以堵。解决食品安全问题亦然，严惩重处一再强调了违反这个重罚、违反那个重处，人们如何放心大胆地去生产销售必不可少的食品？法律一直没有给一个“河道”出路，怎能不“九年而水不息”？ 其次，“严惩重处”就可以彻底解决食品安全问题吗？我国“史上

3、最严”的法律比比皆是，基本上都是通过“严惩重处”的手段，如贩卖毒品罪，沾者即上不归路、非死即残，不可谓不严，经过几十年的严厉打击，因贩卖毒品被判刑的人员仍时有发生，人数依然呈上升趋势,毒品不是生活必需品尚且如此，对于生活首位必需品的食品，其效果可想而知。还有史上最严环保法、史上最严交通法规等，都是以“严惩重处”为手段，实施后的效果都有目共睹。只能说，在对食品安全问题束手无策时，“史上最严”就成为摆设的花瓶，“严惩重处”就成为泄愤的工具，与彻底解决食品安全问题相去甚远。 再者，新食品安全法的严惩重处，对我国刚刚起步的食品工业的破坏是史无前例的。自2009年食品安全法实施以来，我国食品工业的发展几

4、乎就被冻结，整个民族食品工业不进反退，外资企业乘虚而入，一步步打压着刚刚萌芽的民族食品工业，几乎所有民族食品企业都尝到了生存艰难的滋味，甚至萌发到外国发展的念头，有些企业不得不让外资控股。现在，“史上最严”的新食品安全法进一步加重了食品行业的各种费用，让步履维艰的民族食品工业雪上加霜，更加束缚了民族食品工业的创新、开拓与发展，“严惩重处”更是变本加厉地暴露出食品安全法“管而不理”的本性，一味的“严管”而没有“理”出食品工业任何发展的道路与方向。新食品安全法生效后，民族食品企业何去何从将成为普遍存在的问题。 另外， HYPERLINK / t /_blank 刘新武律师认为，“严惩重处”在新食品

5、安全法中的可操作性不强，并且由此可能导致社会的混乱。比如：“ 第122条 违反本法规定。货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”，我国从事食品行业生产经营的人员大部分都是基层穷苦人员，没有收入来源，没有其他特殊技能，就是想靠辛苦的劳动养家糊口，其投资几千元或者几万元就是其全部家产，甚至负债累累。按照本法条规定，没收所有相关财产还要罚款5万元或者10万元以上，首先罚款是收不到的，这些人想交罚款也是有心无力，其次，这样处罚就是彻底破了这些人的家产，把这些人推入了上天无路入地无门的境地，社会混乱的根源由此不断产生。 严惩重处成为

6、缺憾的事实理由还有很多，不再列举。那么，如何(rh)快速、高效、科学的解决食品安全问题，又能促进我国民族食品工业快速安全发展呢？ HYPERLINK / t /_blank 刘新武律师(lsh)认为，严惩与宽疏并举，是解决食品安全问题的必经之路。首先，对在食品中故意投放有毒有害物质的，可以参照投毒罪立法严惩，对故意超限量使用食品添加剂足以造成有毒有害的，参照投放有毒有害处罚；其次(qc)，对于目前普遍存在的，已经尽了注意的义务，按照传统生活习惯或者现有技术知识，确认不可能造成损害后果的，或者，损害后果显著轻微的，不应当追究其法律责任；第三，各级政府应当对食品行业提供快速发展的环境及政策支持，可

7、以直接像扶持农业一样直接提供补助等支持。第四，应当建立健全的食品安全法律体系，建立复合专业的法律队伍，才可能彻底真正解决这些复杂而又专业的食品安全问题。 本文纯属学术探讨，个人另类观点，如观点犀利，请一笑了之。 更多专业解读在 HYPERLINK / t /_blank 食品安全律师网，请关注： 解读新食品安全法缺憾之一保证安全 解读新食品安全法缺憾之二社会共治 解读新食品安全法缺憾之四风险评估 解读新食品安全法缺憾之五禁止生产较之于修订前的食品安全法，新法对其调整范围作了扩展：从调整的主体来看，不仅规定了地方各级人民政府、相关监管部门的食品安全监管职责，也规定了食品生产经营者、食品添加剂生产

8、者、食品相关产品生产者的行为规范；不仅明确了食品行业协会、消费者协会、新闻媒体、检测机构参与食品安全监管的责任和路径，也对食用农产品批发市场、食堂管理者、食用农产品销售者提出要求，充分体现了动员全社会共管共治食品安全的修法思路，有助于引导社会各方有序参与食品安全治理。从调整的客体来看，不仅调整食品（包括预包装食品和散装食品），也调整食品添加剂、食品相关产品；不仅调整食用农产品、保健食品、配方奶粉、特殊医学用途配方食品、转基因食品，也对农业投入物、预包装食品标签说明书、食品和保健食品广告等作出规定，充分彰显了突出重点、风险管控、保障公众身体健康和生命安全的食品安全治理理念。从调整的业态来看，不仅

9、调整食品生产加工、食品销售、餐饮服务，也调整食品添加剂生产、食品相关产品生产和食品贮存、运输、装卸，还对食用农产品销售、集中供餐单位、食品添加剂使用作出规定，落实了食品安全从田头到餐桌全过程监管的各项制度。1.正确理解食品安全标准从新法第二十五条、第二十七条、第二十九条规定可以看出，判定食品安全的标准是强制性标准而非推荐性标准，是国家标准和地方标准而非行业标准和企业标准。根据国家质量技术监督局2000年2月22日印发的关于强制性标准实行条文强制的若干规定，强制性标准分为全文强制形式和条文强制形式。标准的全部技术内容需要强制时，为全文强制形式；标准中部分技术内容需要强制时，为条文强制形式。比如，

10、GB2726-2005熟肉制品卫生标准前言部分第一段写明“本标准全文强制”；又如，GB1354-2009大米前言部分规定：“本标准第5章表1、表2中的黄粒米、矿物质、色泽、气味为强制性指标。5.3.3、7.5、第8章、第9章为强制性条款,其余部分为推荐性条款。”从上述表述可以看出，并非食品安全强制性标准中的所有条款或者指标都要强制执行，其中也有推荐执行的条款或者指标，只有那些需要强制执行的条款或者指标才属于食品安全规范，才能成为判定食品安全的标准。某食品抽样检验不合格并非都是食品安全问题。仍以GB1354-2009大米为例，在第5章表1、表2中也规定了水分（%）指标，但根据该标准前言部分“表1

11、、表2中的黄粒米、矿物质、色泽、气味为强制性指标，其余部分为推荐性指标”的说明，水分指标不属于强制性指标。那么，如果市场监管部门对某超市销售的大米抽样检验证实水分超标的话，则不能据此定性为食品安全问题，也不能依据食品安全法对该行为进行处罚。市场监管部门在日常食品安全监管中，对经抽检证实不合格的食品，不仅要审查检验报告以及不合格项目，还要审查据以检验的食品安全标准并对照标准进行项目甑别、定性判断。2.正确看待并依法处理食品菌落总数超标问题菌落总数超标是食品抽样检验中经常遇到的一个问题。由于对菌落总数指标含义和法律条文理解不同，导致在执法实践中对菌落总数超标的理解以及处理产生分歧。菌落总数指标是用

12、来判定食品被细菌污染的程度及卫生状况的指标，但菌落和致病菌有着本质区别，菌落包括致病菌和有益菌，菌落总数超标不一定就是致病菌超标。GB29921- 2013食品安全国家标准 食品中致病菌限量规定食品中致病菌主要有沙门氏菌、单核细胞增生李斯特氏菌、金黄色葡萄球菌、副溶血性弧菌等5种。因此，菌落总数超标既不属于致病性微生物超标，也不属于其他危害人体健康的物质超标。随着对食品安全认识的深化和分析技术能力的提高，对菌落总数的认识也在渐进变化。目前我国部分食品安全国家标准中对菌落总数作了限量规定，但有的并未规定，还有的原来的标准中有规定但在标准修改时取消了规定，如GB 19298-2014食品安全国家标

13、准 包装饮用水 （欢迎关注 拆那哈赛坡）就取消了原GB19298-2003瓶（桶）装饮用水卫生标准中的菌落总数限量指标；又如，GB19295-2011食品安全国家标准速冻面米制品就取消了原GB19295-2003速冻预包装面米食品卫生标准中“生制品”的菌落总数限量指标，这些都是建立在对食品安全风险充分评估基础上得出的科学结论。因此，市场监管部门在日常食品安全监管中无须谈“菌”色变。市场监管部门在食品安全监管中如果发现涉案食品菌落总数超过限量规定，要对照相应的标准进行审查、判断，如果相应的标准中有规定并且强制执行，那么就可以依据新法第一百二十四条第二款定性处罚。3.正确理解与执行新法第一百三十六

14、条新法第一百三十六条规定，食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。该条规定体现了新法宽严相济、源头治理的原则。如何理解上述条款的豁免处罚规定？豁免的对象：只针对食品经营者（包括食品销售者和餐饮服务提供者），不针对食品生产者，也不包括食品添加剂生产经营者。豁免的情形：（欢迎关注 刹那哈赛坡）只针对不符合食品安全标准这一特定情形，对食品经营者违反法律、法规禁止性规定如经营超过保质期食品、经营明知或者应知是虚假标注生

15、产日期或者保质期的食品、经营无标签的预包装食品等均不属于豁免的范围。豁免的条件：食品经营者已经履行了进货查验等法定义务，此处的“等”应作等外理解，还应当包括新法第四十七条规定的自查自改义务、第五十三条第四款规定的批发销售记录义务、第五十四条第一款规定的贮存和定期检查清理义务、第五十六条第一款规定的维护清洗校验义务等。要有充分的证据证明其不知道经营的食品是不符合食品安全标准的食品，如进货时已经查验、索取了相关合格证明文件等。能够说明来源并且来源真实可查。应当排除在豁免之外的几种情形：违反法律、法规规定的行为，如经营无标签预包装食品的行为、经营超过保质期食品的行为等。实施了审慎注意即可发现并且消除

16、的违法行为，如经营标签、说明书有明显擦拭、涂改痕迹的食品等。同一问题已被消费者投诉、举报或者已被监管部门责令改正但仍未改正的行为。市场监管部门如何执行豁免处罚规定。要由涉案当事人提出其符合豁免处罚情形的理由和证据。要对涉案当事人提出的理由和证据进行查证、核实，确认当事人提出的各种证据是连续的而不是间断的，是真实的而不是杜撰的，是账物相对而不是账物不符的。要综合裁量、慎重作出免予处罚决定并说明理由。对决定免予处罚的仍要制作相关法律文书送达当事人并按照规定进行公示。4.依法依职处理食品安全投诉新法第一百一十五条规定，县级以上人民政府食品药品监督管理部门对属于本部门职责的投诉应当受理并在法定期限内及

17、时答复、核实、处理。程序的尴尬。在食品安全分段监管体制下，质监部门、工商部门、食药监部门处理生产环节、流通环节、餐饮服务环节食品安全投诉适用的程序分别是产品质量申诉处理办法工商行政管理部门处理消费者投诉办法和食品药品行政处罚程序规定（试行）。但是，随着国家质检总局、国家工商总局生产环节、流通环节食品安全监督管理职责的划转和国家食品药品监督管理总局的组建以及新法的修订、施行，国家质检总局、国家工商总局已不再承担生产环节、流通环节食品安全监管职责，正缘于此，市场监管部门在处理生产环节、流通环节食品安全投诉时就不能再适用产品质量申诉处理办法和工商行政管理部门处理消费者投诉办法，加之食品药品投诉举报管

18、理办法（试行）仅适用于餐饮服务环节食品安全违法行为，因此，目前在处理生产环节、销售环节食品安全投诉上处于程序空白、于法无据的尴尬状态。路径的选择。鉴于目前国家食药监总局尚未制定食品投诉举报处理程序方面的规定，因此，现阶段市场监管部门在接到食品安全投诉时可以依据食品安全法消费者权益保护法的规定并参照工商行政管理部门处理消费者投诉办法中的一些做法进行处理：从职责、管辖等方面进行审查，对符合受理条件并属于本部门职责和管辖的予以受理并告知投诉人；对不予受理的，告知不予受理的理由和救济途径。依据消费者权益保护法的规定，在7个工作日内对投诉进行处理。处理的主要方式是组织争议双方就争议事项进行调解。调解的程

19、序、步骤等可参照工商行政管理部门处理消费者投诉办法的规定。根据调解情况组织双方制作调解书，或者决定终止调解并将终止调解的理由告知双方。虽然市场监管部门的调解行为是不可诉之行政行为，但投诉人对市场监管部门对其投诉拒不受理、不予答复、拖延答复、拒不处理、拖延处理或者不作实质性处理等仍可以依据行政诉讼法的规定向人民法院提起行政不作为之诉。5.统一适用食品药品行政处罚程序规定处理食品安全举报、查处违法行为基于前述分析，市场监管部门在查处生产环节、销售环节和餐饮服务环节违反食品安全法律、法规行为时应当统一适用食品药品行政处罚程序规定，执行食品药品行政处罚文书规范，使用食品药品行政处罚文书。同时，流通环节

20、食品安全监督管理办法不再适用。依据食品药品行政处罚程序规定，市场监管部门在接到食品安全举报后应当进行核查，并在7个工作日内决定是否立案并告知举报人，对不予立案的还要告知不予立案的理由和救济途径。在对被举报人依法作出行政处罚、免予行政处罚、移送其他行政机关处理等终局性决定后在合理期限内告知举报人处理结果。6.谨慎评估、慎重处理食品标签、说明书上的瑕疵新法第一百二十五条第二款规定：“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”该款规定主要是针对食品标签、说明书上存在的不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵所作出的例外规定，体现了新法对标签、说明书上较轻微违法行为的宽容。但是，食品标签、说明书又是食品安全信息的重要载体，是消费者获得食品信息的重要来源，因此，市场监管部门在执行该款规定时，要严格对照GB7718-2011食品安全国家标准 预包装食品标签通则、GB28