《公共行政学》要点及主要内容

1、公共行政学各章要点提示及主要内容第一章 绪论本章主要介绍公共行政的含义、特点。公共行政学的产生。同时，本章界定了公共行政学的概念、 特点与研究方法，也简要地介绍了我国公共行政学的发展状况。要点提示公共行政的含义行政是指政府处理国家的公共事务。公共行政是指公共组织（政府）的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。公共行政的特点与作用特点：首要特点是它的公共性、公共性、法则性、民主性、公平性、高效性。中国的公共行政的最 大的特点是中国共产党领导政府。作用：第一、公共行政是对国家的治理第二、是执行人民意志和实现公共利益的必要保证第三、是发展社会主义市场经济的保证第四、是加速我国社会主义建设的需要和参与

2、国际竞争的保证第五、是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要公共行政学的产生和发展一、科学管理时期二、行为科学时期三、新公共行政学时期四、新公共管理时期五、中国公共行政学的研究与发展公共行政学的研究对象公共行政学的研究对象政府能够管什么；应该管什么；政府管理由谁来管；政府管理怎么管；政府管理为什么管。第二章行政环境行政环境是指直接或间接影响公共行政管理的各种内外部因素的总和。行政环境与公共行政的关系是辨证的关系。要点提示行政环境的含义公共行政环境是指直接或间接地影响和作用公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。行政环境的特点（1）复杂性（2

3、）约束性（3）特殊性（4）不稳定性一般行政环境与公共行政一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。（1）自然地理环境与公共行政（2）社会环境与公共行政具体行政环境与公共行政具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的 公共组织的内部与外部环境的总和。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、 管理对象等。第三章政府职能本章着重论述政府职能的含义、特点和类型。论述了政府的基本职能内容，即政治职能、经济职能、 文化职能和社会职能的内容。要点提示政府职能的含义政

4、府职能即公共行政职能，是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所起的作用。政府职能的特点特点：（1）普遍性（2）强制性（3）系统性（4）不可替代（5）性服务性政府职能的类型（1）政府基本职能：政治职能、经济职能、文化职能、社会职能（2）政府运行职能：政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程当中所起的作用。政府的基本职能和运行职能两者相辅相成，前者界定了管理的对象，即管理的客体；后者则是指怎 么管理这些客体。政府的基本职能决定了政府的性质。市场失效市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题 以及社会公平问题。政府失效政府失效是指政府成本过高；政

5、府的低效率；资源配置的低效率；寻租；造成另一种不公平。政府干预政府干预是必要的，但必须界定在一定的范围之内。政府干预应该遵循如下原则：（1）政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替。（2）政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。（3）政府干预也必须讲究成本收益。（4）发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多，这是十分正常的现象。政府基本职能1、政府的政治职能政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。它包括政治统治职能、保卫国家主权的 能和民主职能。政府的经济职能规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能；对经济进行宏观调控的职能，确保国民经济平衡发展 的职能；直接

6、生产和提供公共物品，弥补市场不足的职能；管理国有资产的职能。政府的文化职能文化职能包括意识形态职能、发展科学技术和教育职能、发展文学艺术和体育卫生职能和加强社会 主义道德建设的职能，以及清除那些没有社会价值而有害的文化产品的职能。政府的社会职能这里所指的社会职能（狭义）是：维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能；确保社会 公平分配的职能；环境保护的职能；社会保障等职能。我国政府职能的转变从1978年以来，在我国经济体制改革的推动下，我国政府进行了多次政府机构改革，取得了巨大 的成就。我国政府职能正逐步适应社会主义市场经济的需要。但是，我们应该认识到，我国尚没有 完成社会主义市场经济体制

7、的建设，因此，要建立完全适应社会主义市场经济的行政体制，任重而 道远。首先必须改变观念，其次要更深刻地认识政府与社会及其各种社会组成要素之间的关系。（1）要彻底转变政府管理的观念：政府机构改革必须纳入法制化轨道要实现从全能政府向有限政府的观念转变要实现从权威主义行政向民主行政的转变在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变实现从以官为本到以民为本的彻底转变（2）必须正确界定政府在社会中的角色正确处理政府与社会之间的关系正确处理政府与市场之间的关系正确处理政府与企业之间的关系正确处理政府与事业单位之间的关系正确处理政府与社会组织之间的关系正确处理政府与公民之间的关系第四章行政体制行政体制就是政

8、府体制。它有政治性、稳定性、系统性、滞后性和继承性等特点。科学的行政体制也是公共行政民主化的保证。要点提示行政体制的含义行政体制是指政府系统内部行政权力、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。行政体制的特点鲜明的政治性；较强的稳定性；严格的系统性；相对的滞后性；历史的继承性。行政体制的作用科学的行政体制能够提高政府生产力科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员科学的行政体制是公共行政民主化的保证科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命与财产行政体制的类型1、中央政府体制中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、

9、政府的组织形式和活动方式等 制度的总称。中央政府体制可分为：内阁制、总统制、半总统制、委员制、部长会议制和国务院制等。2、地方政府体制地方政府是设置于地方各级行政区域内的公共行政管理机关。地方政府体制是地方政府按照一定的 法律或标准划分的公共行政管理机关。地方政府体制可以分为如下几种类型：自治体地方政府、行政体地方政府、民主集中制地方政府。3、中央与地方关系体制中央集权制；地方分权制。4、行政区划体制行政区划体制的原则：政治原则；尊重历史传统原则；有利于发展的原则；有效管理的原则；民族 自治原则。行政区划的类型：传统型；发展型和特殊型。第五章公共组织本章论述公共组织的含义、特点、公共组织的类型

10、、机构。要点提示公共组织的含义公共组织（狭义）是指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。公共组织的特点政治性、社会性、服务性、权威性、法制性、系统性。公共组织的作用（1）政府是国家各种公共事务的组织者与管理者（2）政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者（3）政府是国家主权和领土完整的捍卫者（4）政府是国民经济发展的政策制定者与协调者（5）政府是社会公平的提供者公共组织的类型1、集权制与分权制集权制：是指行政权力集中在上级政府手中，上级政府有决策、指挥、监督的权力，下级处于服从 命令听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指令来行动，自主权很少。 分权制：是指上

11、级行政机关或行政首长给予充分的自主权，下级可以独自进行决策和管理，上级不 予干涉的公共组织类型。2、完整制与分离制完整制：又叫一元制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组 织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。分离制：又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于 两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。3、首长制与委员会制首长制：又称一长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事 务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。委员会制：是指在公共组织中，由两个以上掌握决策权

12、和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组 织类型。4、层级制与机能制层级制又称分级：是指公共组织在纵向上按照等级划分不同的上下节制的层级组织结构，不同等级 的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。 机能制又称职能制：是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。公共组织结构1、公共组织的层级结构公共组织的纵向结构，亦即层级化。是指公共组织内部按照上下层级关系有序构成形式。2、公共组织的分部结构公共组织分部结构，亦称分部化、部门化或职能化。它是指行政部门同级部门之间平衡分工构成形。3、管理层次与管理幅度管理层次：是指公共组织内部划分管理

13、层级的数额。管理幅度：是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。管理层次与管理幅度必须适当。一般说来，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层 次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。公共组织理论1、传统公共行政学时期的组织理论它产生并形成于19世纪末到20世纪20年代前后。传统公共行政学时期主要形成三个有深远影响的组织理论学派：（1）泰勒的科学管理组织理论（2）韦伯的官僚制组织理论（3）法约尔的行政管理学派2、行为科学时期的组织理论行为科学产生于20世纪30年代，发展到60年代为止。行为主义学者把组织看作封闭的社会性模式， 把人当作社会人，重视人的社会心理需要，发展了科

14、学管理时期的组织理论。主要代表人物：梅奥、巴纳德、西蒙。3、新公共行政学时期的组织理论4、新公共管理时期的组织理论西方公共组织理论的新发展1、非营利组织非营利组织是指组织设立的和经营不是以营利为目的，且净盈余不得分配，由志愿者组成，实行自 我管理的、独立的、公共或民间性质的组织团体。特点：组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性。作用：（1）在制度建设方面有倡导作用；（2）监督市场；（3）中介作用；（4）维护良好的社会价值；（5）监督政府；2、学习型组织学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作不断学习、不断改变观念和不 断创新的过程。特点：（1）学习型组织的首要目标是培养

15、学习能力，使组织成员有接受新观念的开放性。（2）组织成员有共同意愿。（3）善于不断学习（4）自主管理（5）组织的边界将重新界定学习型组织五项核心修炼：第一项修炼：自我超越第二项修炼：改善心智模式第三项修炼：建立共同意愿第四项修炼：团体学习第五项修炼：系统思考3、创造型组织创造型组织认为通过持续学习“创新”是一种“组织功能”而不是创意活动和脑力激荡。创新应该 成为组织流程，并能产生持续的新价值。创新应该是在每个部门进行，整个组织就象爵士乐队一样 发挥“即兴演奏”的效果。创新型组织的特点：第一、组织学习是为了组织创新，学习本身不是目的，创新才是学习目的。创新型组织贵在永续创 新。第二、组织学习贯穿

16、于整个组织流程和整个组织。它是组织的一种功能。第三、组织学习应该发挥爵士乐队即兴演奏的效果，进行自我创新。第四、从“框”到“线”的有机思考模式。创新型组织的六项核心修炼：第一项修炼：活化学习第二项修炼：重新自我超越第三项修炼：模式第四项修炼：自由第五项修炼：领导创新第六项修炼：观念创新第六章行政领导行政领导为公共行政提供基本动力。行政领导的性质、方式及其有效性，将直接影响公共行政的存 在状况和发展前景。要点提示行政领导的含义行政领导，是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行 政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。行政领导的特点

17、第一，行政领导只是对“行政”的领导。第二，从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点。第三，从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。行政领导的作用第一，行政领导是政治领导的贯彻执行。第二，行政领导是公共行政协调统一的保证。第三，行政领导贯穿于公共行政的全过程。第四，行政领导对行政效能具有决定性作用四、行政领导者的类型与产生责任行政领导者的类型：政务类行政领导者；行政类行政领导者。政领导者的产生方式：选任制、委任制、考任制和聘任制。行政领导的权力与责任1、行政领导的权力行政领导权力：是指行政领导者在行政管理活动中，利用其合法地位以不同的激励方式和制约方式， 引导下属

18、同心协力达成行政目标的影响力。行政领导权力的来源：合法权力（法定权力）、奖惩权力、专业知识权、归属权。2、行政领导的责任行政领导责任：是指行政领导者违反法定的义务所引起的必须承担的法律后果。行政领导责任分为四种：政治责任、法律责任、行政责任、道德责任。行政领导理论1、领导特质理论领导特质理论着重研究领导者的人格特质，以便发现、培养和使用合格的领导者。2、领导行为理论领导行为理论主要研究领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对部属的影响，以期寻 求最佳的领导行为。较有代表性的领导行为理论有：四分图理论、领导方格理论、PM型领导模式、领导系统模式、领 导作风理论。3、领导权变理论领导权变理

19、论主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。该理论认为，在不同的 情境中，不同的领导行为有不同的效果，所以又被称为领导情境理论。领导权变理论主要有下列几种：领导行为连续带模式、菲德勒的权变模式、通路一目标模式、领导 一参与模型、不成熟一成熟理论、领导生命周期理论。4、变革型理论领导者运用敏锐的洞察力激励下属，自己为组织、为事业、为重大的政策能够超越自我利益，能够 把组织成员的需要提高到较高的层次，在组织中有非常大的影响。行政领导者的素质与能力1、行政领导者的素质行政领导者的素质：指行政领导者所具备先天的心理和智力，经过后天教育与实践所形成的行政领 导者必须具备的价值取向、心理特点、文化修养、智慧、能力和品德的综合条件。行政领导者素质的构成：政治素质、文化素质、道德素质、心理素质。2、行政领导者的能力行政领导者应具备的能力：抽