财政学课件ch9

1、第九章 公债 第一节 公债概述一、公债 1、公债（国债） 是政府为解决正常财政收入的不足，或实施特定的经 济调控政策，以信用形式筹集资金而形成的债务，它反映 着以国家为主体的一种分配关系。 在现代经济中，公债既是政府增加收入的一种特殊形 式，也是宏观财政管理的一种重要手段。 1 2、公债与私债 公债包括国债和地方债。 公债的主体是政府部门，一 般将中央政府举借的 债务称为国债，地方政府举借的债务称为地方债。 个人和企业等私人部门举借的债务称为私债。3、公债是一种信用性质的财政收入，体现着有借有还的信 用原则。公债属于国家信用或政府信用，与其它信用活 动不同。 根据信用主体的不同，可划分为：民间

2、信用（个 人信用）、商业信用或企业信用、银行信用和国家信 用 。24、国债是国家信用的重要而非唯一形式 国家信用的表现形式包括：国家银行信用 （如法定货币的发行） 国家财政信用 国家财政信用包括：财政筹资信用（如发行国债） 财政投资信用（如财政性投融资）3 二、公债的产生条件 作为国家信用的主要形式，公债是在政府职能扩展以 后出现的（财政资金上的需要、国家调节经济的需要）。 由于公债能够迅速筹集资金，因而被各国政府广泛应用。 其产生的基本条件是商品经济和信用经济的发展。 （社会闲置资金的存在和信用制度的健全等）4三、公债的特点 1、自愿性 公债的发行和认购建立在认购者自愿的基础上。是 否认购、

3、认购多少，完全由认购人自主决定。 2、有偿性 政府举借公债，到期必须还本付息。 3、灵活性 公债的发行与否、采用何种方式发行、发行多少， 一般由政府视具体情况而定，既不具有时间上的连续 性，也不具有发行数额上的固定性。 5四、公债的功能（一）弥补财政赤字 当国家财政一时支出大于收入、遇有临时急需时， 发行公债比较简捷，可济急需。 1、弥补财政赤字的方式：一是向银行透支，即借款； 二是增加税收 三是发行国债 2、公债成为弥补财政赤字的最佳选择的原因： 一是发行公债只是部分社会游资的使用权的暂时转移； 二是公债的认购通常遵循自愿的原则。 6（二）筹集建设资金 一些投资大、建设周期长、见效慢的项目，

4、如能 源、交通等重点建设，往往需要政府积极介入。 （三）调节经济 1、调节积累与消费，促进两者比例关系合理化； 2、调节投资结构、促进产业结构优化； 3、调节金融市场、维持经济稳定； 公债是一种金融资产、一种有价证券，公债市 场可以成为间接调节金融市场的政策工具。 4、调节社会总需求，促进社会总供给与总需求在总量 和结构上的平衡。 7 公债是政府执行经济调节政策所必不可少的重要手段。 一般认为，公债的发行可以作为政府“反衰退”的财政政策 工具。经济衰退的主要表现是社会有效需求不足，这可以 通过扩大财政支出以增加有效需求。所以人们常把公债活 动看作一种扩张性财政活动。8五、公债负担及其衡量（一）

5、公债负担 国债无负担观点，显然只看到了问题的现象， 而没有把握国债问题的实质，而且也不符合当代世 界各国国债的实践。 分为: 债务人负担 纳税人负担 代际负担 91、债务人负担 指公债到期还本付息的负担。 政府借债是有偿的，这就要求政府在安排预算时 要有一定数量的资金用于还本付息。 政府举债要考虑自身的偿债能力。 2、纳税人负担 指政府还本付息的资金来源最终来自于纳税人缴 纳的税收。 公债在未来还本付息时才构成纳税人的负担。 103、代际负担 指当代人的债务负担转移给后代人，或者说当代人把应当承担的公共产品的成本转移给后代人承担。 公债的发行是否引起代际负担，应当视政府会采取哪一类型的筹资来源

6、和投资方向而定，不能一概而论。11（二）公债的限度 指公债规模的最高额度或公债的适度规模问题。 当今世界各国都把通过发行国债筹集资金看成是 解决政府支出不足的重要手段。但是国债的发行数量 不是无限制的，特别是把借债收入当成财政收入的一 项经常性资金来源时，更要注意研究它的可行性和数 量界限，否则将会引起债务危机的严重后果。 12（三）公债规模的评价指标（财政、社会偿债能力指标） 1、公债绝对规模的衡量指标 （1）历年累积债务的总规模; （2）当年发行公债的总额; （3）当年到期需还本付息的债务总额。 2、公债相对规模的衡量指标 （1）财政偿债能力指标 衡量政府对公债的还本付息能力。 13 债务

7、依存度 反映当年财政支出对国债的依赖程度，是控制 国债规模的重要指标。 根据国际通用的控制指标，国债依存度一般以 15%20%为宜，一般不超过 25%。14 财政偿债率 这一指标反映了财政偿还到期国债本息的能力。 一般认为财政偿债率应小于20%。发达国家一般 在10%以上，我国目前是20%. 15（2）社会偿债能力指标 衡量全社会对国债负担的承受能力。 国债负担率（国民经济承受能力 ） 是指一定时期内国债余额占国内生产总值 (GDP) 的比率，该指标可以揭示一国国债的负担情况，同 时也反映了国债规模增长与国民生产总值增长的相 互关系。 欧盟的马斯特里赫特条约规定的标准为60%。 一般说来，国际

8、上一般认为国债负担率最多不能超过当年GDP的45%。16（2）居民偿债率 (四) 影响国债规模的因素 1、国民经济的分配结构 2、经济与社会发展战略 3、国民经济宏观调控的任务 4、认购者负担能力 5、政府偿债能力 6、国债的使用方向、结构和效益也是制约国债负担能力和 限度的重要因素17六、公债理论的发展 从早期较流行的公债有害的观点，再到后来承认公 债有利有弊的两重理论，直至凯恩斯主义盛行时代的公 债无害论，人们对于公债范畴的认识不断加深，对公债 的评价也变得更为客观。 18七、 公债的经济影响 （一）公债的积极影响1、公债可以调节总供给与总需求，使社会资金得到充分 运用，熨平经济波动。2、

9、公债可以广泛吸收社会小额游资于集中用于公共投 资，有助于社会经济的发展。3、公债可以有效调节金融市场的运行。19（二）公债的消极影响1、在金融市场上资金一定的情况下，通过挤出效应排挤 了一部分私人投资。2、公债除了一部分由企业个人购买外，如果还通过中央 银行承购一部分，中央银行购买公债的过程，也是向 流通中投入货币的过程，且通过货币乘数，进一步扩 大货币流通，会引起通货膨胀。3、累积的公债使政府支出中的利息费用迅速增加，成为 财政的沉重负担，限制了财政政策功能的发挥。20（三）公债政策的利弊权衡 1、从公债发行环境看，公债发行要首先看其对经济发展 有无稳定作用。公债政策在经济衰退和繁荣阶段都可

10、 发挥良好的调节作用。2、从公债收入的使用看，公债收入的使用方向不同将对 经济产生不同的影响。21 第二节 公债制度一、 公债制度 是指有关公债的种类、发行、偿还、流通和管理等方 面的制度总称。反映着国债债权人和债务人相互之间的 关系。 22二、 公债的种类 1、内债和外债-筹措和发行的区域 （1）内债 是政府在本国境内发行的公债。其认购主体是国内 法人和本国公民，债权人为金融机构、机关团体、企业 和居民个人，其发行与偿还一般以本国货币为计量单 位。 （2）外债 是本国政府在境外举借的债务。债权人可以是外国 政府、国际金融组织、外国银行、外国企业、团体组织 和个人，通常以债权国通货为计量单位，

11、也可以以双方 同意的第三国通货作为计量单位。232、国家借款和发行债券-举债的形式（1）国家借款 是最原始的举债形式，它具有手续简便、成本费用 较低等优点，因此现代国家在举借外债和向本国中央银 行借债时仍主要采用这一方式。但借款通常只能在应债 主体较少的条件下进行，不具有普遍性。（2）发行债券 具有普遍性、法律保证性以及持久性等特点，应用 范围较广，效能较高，因此对公众和企业的借债主要采 用发行债券的方式。发行债券的主要缺陷是成本较高， 需要有发达的信用。243、短期、中期和长期公债-偿还期限 （1）短期公债 指1年以内到期的公债，其特点是周期短、流动 性强。（2）中期公债 一般指1年以上10

12、年以内的债券，它与短期和长 期公债相配合，有利于吸收资金，既可以用来弥补财 政赤字，又可以作为重点建设资金的来源。（3）长期公债 是指期限在10年以上的公债，一般用于特大的经 济建设项目或应付突发事件。254、可转让公债和不可转让公债-可否转让 （1）可转让公债（上市公债） 是指能够在证券市场上自由流通买卖的公债。认购 者可以根据资金需求和市场行情随时兑现公债或转让给 他人，从而满足投资者的流动性要求，因此特别受欢 迎。（2）不可转让公债 是指不能在证券市场上自由买卖的公债，只能 由政府到期还本付息，由于其流动性差，推销余地 不大，在公债中所占比重较低。265、其他分类方法 （1）按公债发行性

13、质的差异，可以分为：强制公债 自愿公债（2）按公债利率的确定方式，可以分为：固定利率公债 市场利率公债 保值公债27三、公债的发行 指公债由政府售出或被投资者认购的过程。 它是公债运行的起点和基础环节，其核心是确定 公债的发行条件和公债的发行方式。 （一）公债的发行条件 是指政府对发行公债及与发行有关的诸方面所 作的规定。 包括：发行期限 公债利率 发行价格281、发行期限 一般根据财政对长短期资金的需求、已发公债的偿还时间、未来市场利率水平的变化趋势等因素确定。 我国已经发行过多种期限的国债品种，其中以3年、5年期品种居多。还本付息较为集中，支付压力大。 今后在公债期限设计上要有长远规划，逐

14、步形成长、中、短期限分布的合理结构。292、公债利率 指公债利息与本金的比率。 (1) 影响国债利率的因素 金融市场利率，银行利率； 市场发育程度； 社会资金的供给量； 政府信用状况等。 30 国债利率应参照金融市场的利率而决定 金融市场利率高，国债利率必须相应提高；金融市场 利率低，国债利率也相应降低。 国债利率主要以银行利率为基准 一般应略高于同期银行存款的利率水平。 国债利率应依政府信用的状况而决定 政府信用良好，国债利率可相应降低，政府信用不 佳，国债利率只能较高。 国债利率应根据社会资金供给量的大小而决定 社会资金供给量充足，国债利率可相应下调，社会资 金供给匮乏，国债利率便需相应上

15、调。 31（2）国债利率与经济关系 一是影响社会资源配置；二是调节货币流通量；三 是影响物价水平。 （3）国债利率的选择 应略高于同期银行储蓄存款利率，略低于其他证券 同期利率。323、发行价格 指公债券的出售价格或购买价格。（1）平价发行 (票面利率=市场利率) 以票面金额出售，到期也按票面金额还本。 （2）溢价发行 以高于票面金额的价格出售，到期按票面金额 还本。（3）折价发行 以低于票面金额的价格出售，到期按票面金额 还本。33（二）公债发行的方式 分为：固定收益出售 公募拍卖 连续经销 直接推销341、固定收益出售 在金融市场上按预先确定的发行条件推销公债的方式。特点：认购期较短、发行

16、条件固定、推销机构不限，主要 适用于可以转让的中长期债券的推销。 在金融市场利率稳定的情况下，采用固定收益出售方式是比较有利的；但在金融市场利率易变的情况下，政府不易把握金融市场行情，采用这种方式就会遇到困难。352、公募拍卖（公募法或公募投标法） 由发行人在金融市场上通过公开招标发行国债的方式，也称投标竞标方式。根据竞标的不同，分为价格投标和利率投标。特点： 发行条件通过投标决定，拍卖过程由财政部门或中央银行直接负责组织，即以它们为推销机构；主要适用于中短期公债，特别是国库券的推销。优点： 避免了因市场利率不稳定、公债发行条件与市场行情脱钩所引起的不能完成发行任务的情况，但可能出现价格过低或

17、利率过高的情况。所以，政府往往采取最低标价和最高利率的限制措施。363、连续经销 推销机构受发行人委托在金融市场上设专门柜台经销，并拥有较大灵活性的公债发行方式。特点：经销期限不定，发行条件不定，主要通过金融机 构和中央银行以及证券经纪人经销，随行就市， 主要适用于不可转让债券，特别是对居民个人发 行的储蓄债券的推销。优点：可灵活确定公债的发行条件及推销时间，确保发行 任务的完成，缺点是它会排挤民间的筹资活动。因 此，采用这种方式的国家很少。374、直接推销 由财政部门直接与认购者通过谈判出售公债的发行方式。特点：发行机构只限于财政部门，不通过任何中介或代 理机构；认购者限于机构投资者，个人投

18、资者不 能以此种方式认购公债；发行条件通过直接谈判 确定；主要适用于某些特殊类型的公债的推销。优点：可以充分把握各方面的社会资金潜力，可以向各 类认购者设计发行条件不同的公债。缺点：工作量巨大、任务繁重，只限于在有限的范围内 实行。38 一般说来，西方国家的政府在发行公债时并不单纯 使用上述的任何一种方式，而是将一些发行方式综合起 来加以运用，取其所长，补其所短，采用组合方式发行。 39 四、公债的偿还（一）一次偿还法 政府对发行的公债实行到期后按票面额一次全部 兑付本息的方法。优点：公债偿还管理工作简单易行。缺点：在缺乏保值措施的情况下，债券持有人容易受到通 货膨胀影响；并且集中一次性还本付

19、息，会造成政 府支出的急剧膨胀，给财政造成很大压力。 40（二）分次偿还法 1、分期偿还法 即对一种公债规定几个偿还期，每年按一定比例 分期偿还公债。 优点：有利于分散公债偿还对财政的压力。 缺点：工作量大，管理费用高。 2、抽签偿还法 政府控制每年公债还本付息的总额，但对具体债 券的偿还则以公债债券号码抽签来确定，直到全部债 券中签偿清为止。41（三）市场购销法（购销偿还法） 指政府根据公债市场行情，适时购进公债券，使债 券期满时，已全部或大部分为政府所持有的逐步清偿方 式。 优点：给投资者提供了中途变现的可能性，并有利于稳定 证券市场，维护公债市场价格。 缺点：对从业人员有较高的素质要求。

20、适用于可流通公 债，尤其是短期公债。 以上各种偿还方式各有利弊，应根据财政状况和宏 观经济形势的需要，灵活运用，相机抉择，不必拘泥于 某一种方式。42五、公债偿还的资金来源 主要有：偿债基金、预算盈余、 举借新债（一）偿债基金 指政府预算设置一种专项基金，专门用以偿还公 债，即每年从财政收入中拨出一笔专款设立基金，交 由特定机关管理，专作偿还之用。优点：能够保证公债的及时偿还，保证债权人的利益，提 高公债信誉，减轻债务成本，使债务偿还具有计划 性，从长远角度看还可以起到均衡偿还作用。缺点：限制了国债的调控功能，容易被挪用而变得形同虚 设。 从历史经验看，设立偿债资金弊多利少43（二）预算盈余 指政府用历年预算收支的结余部分来偿还公债的 本息。 这种方法增大了政府还债的灵活性，可以增强政 府预算的弹性。 但是，综观当今世界各国，许多国家出现赤字， 即使有盈余，数额也不多。所以，预算盈余只能作为 偿还公债的部分来源，不能成为主要来源。 从一般的情况看，靠财政结余作为偿债来源的办 法实属理论上的假定。44 （三）举借新债 指政府通过发行新的公债筹集