li 第三章_土地管理的一般过程（章节课程）

1、 第一节 政府在土地管理中的行为模式 第二节 土地管理的目标设置、任务和原则 第三节 土地管理的组织设计 第四节 土地管理的职能运作第三章 土地管理的一般过程1确定目标构建组织实施组织职能实现目标宏观目标中观目标微观目标组织设计组织整合计划组织控制土地管理的一般过程土地管理方法行政方法经济方法法律方法技术方法2第一节、政府土地管理的行为模式一、土地宏观管理的必要性1、土地资源性及稀缺性2、土地公有制的要求（所有权和使用权的分离）3、土地利用的外部性（社会性）4、土地市场存在失灵现象3二、政府土地管理的行为模式1、性质、地位：社会监督者城乡土地统一管理2、模式：保障土地市场机制的正常运行，纠正市

2、场失灵（市场的调控、监督者）作为公共利益的代表，对社会提供公共产品、公共服务土地利用的优化者(消除土地利用外部性)协调各土地使用者之间的利益，保障土地配置的公平和效率4三、政府失灵与对策1、政府失灵的原因：公众决策失误行政机构运行的低效率和内部效应腐败原因(寻租活动)2、政府失灵的对策： 强化政府对土地的公共管理职能加强公共决策科学化、民主化建立良好的地方政府与中央政府的互动合作关系强化监督机制和反馈机制建立健全土地法律体系和加大执法力度5第二节 土地管理目标设置、任务、原则一、管理目标涵义 组织在一定时期通过利用各种资源要素努力所要达到的愿望。二、管理目标属性 指目标制定所受到的外部制度等环

3、境影响。三、管理目标分类 按时间分：近（1年）、中（5年）、远（10年以上） 按空间分：整体与局部地方 按属性分：经济、生态、社会 按管理层次分：宏观、中观和微观或总体目标与分目标6 宏观土地管理目标： 指全国的土地管理总目标，它带有全局性、战略性的特点。宏观土地管理目标的制定，要以国家社会经济发展宏观目标为依据，并与之相协调。 中观土地管理目标： 指地区的土地管理目标，既要与全国土地管理总目标相衔接，为其实现提供保证，又要结合本地区特点，提出具有本地区特色、切实可行的目标。 微观土地管理目标： 指县级土地管理目标。微观土地管理目标比较具体，全县土地管理目标可以分解为县内各部门（农业部门、林业

4、部门、畜牧业部门、城建总门、环保部门、交通部门等）和各土地利用单位的土地管理分目标。分目标要与县土地管理目标密切结合，各项目标应尽可能数量化，便于考核。土地管理目标应具有先进性和实现的可能性。7延伸阅读：我国土地管理十二五目标土地用途管制：耕地面积不减少、质量有提高。基本农田稳定在15.6亿亩以上，严格落实耕地占补平衡，建设占用和灾毁足额补充，通过农田整治、村庄整治、工矿废弃地复垦和宜农未利用地适度开发共增加耕地2800万亩，建设占用和灾毁耕地足额补充。土地利用：节约集约利用水平明显提升。全面落实节约优先战略，实现单位GDP建设用地消耗降低30%以上。土地供应：维护民生作出新贡献。优先保障民生

5、用地供应，保障性住房用地做到应保尽保，严格落实被征地农民的补偿政策，全面建立地质灾害调查评价、监测预警、防治和应急体系，防灾减灾能力明显提高。土地监督：违规违法行为有效遏制。执法监管共同责任机制不断健全，国家土地督察制度不断完善，国土资源利用和管理秩序根本好转。土地市场：市场体系更加健全。城乡统一的建设用地市场初步建成。8延伸阅读：我国土地管理目标地区差异 我国东部沿海地区应注重已利用土地的再开发和土地污染的防治，提高土地利用的集约程度，优化土地利用结构。在开放土地一级市场的同时，有计划有步骤地开放土地二级市场。我国西部地区应侧重于利用土地和未利用土地的开发利用，兴建各种土地利用工程治理土地侵

6、蚀、土地沙化、盐碱化等。结合能源和矿产资源的开发，有计划、有步骤地开放土地一级市场。我国中部地区在加强已利用土地的再开发，优化土地利用结构的同时，要注重丘陵山区土地的合理利用和整治，特别是土地复垦工作。有计划、有步骤地进行土地制度改革、完善土地关系。 9四、土地管理目标设定内容 1、地籍管理分目标： 土地基本情况及变动进行调查、登记、统计并进行图形化、文字化、数字化记录。 2、土地利用分目标： 土地利用类型、布局、效益、用途管制、土地整治等 3、土地监督分目标： 运用现代技术手段或传统手段宏观和微观监督土地管理、利用等基本情况。 4、土地市场分目标： 规范土地供应、交易等市场行为；加强市场监督

7、检查。 10延伸阅读：我国十一五地籍管理目标总目标： 今后年，我国将在实现地籍管理基本全面覆盖的基础上，构建现代土地产权管理制度，构建科学的土地调查监测评价体系，构建统一的土地管理基础平台，构建地籍基础建设的长效机制。 分目标： 积极参与推动不动产统一登记立法和土地权利立法，促进形成符合社会主义市场经济要求、与国际惯例接轨的土地统一登记制度和土地权利体系。在开展第二次全国土地调查的基础上，国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权登记覆盖率达到以上。土地登记更加规范，登记资料查询更加便捷。建立较完善的土地权属争议调处机制，土地权属争议调处便民、高效。初步建成“权责明确、归属清晰、保护严格、

8、依法流转”的现代土地产权制度，更加全面、有效地维护权益和服务社会。 开展第二次全国土地调查，基本建立土地统一调查制度。全面、准确掌握全国土地数据，建立城乡一体化、四级（国家、省、市、县）联网互通的土地数据库；城镇地籍调查覆盖率达到以上，村庄地籍调查覆盖率达到。 11参与全国农业普查，大力推进土地统一统计制度建设。按照与统计部门确定的“统一标准、分工合作、共同核查和共同发布”原则，实现土地数据的统一统计。加大遥感监测及其成果在国土资源管理中应用的深度和广度。应用土地统计和遥感监测成果，为土地管理参与宏观调控提供服务。 应用高新技术，推进土地登记体系建设和地籍管理信息系统建设，构建土地管理基础平台

9、，强化地籍在土地管理中的基础和纽带作用，加强地籍成果应用，促进各项土地管理业务紧密联系，形成整体，发挥合力。12延伸阅读：我国十一五土地利用管理目标13五、土地管理的任务和原则1、基本任务：（1）保证土地供应，缓解人地矛盾，实现土地（耕地）动态平衡实行最严格的耕地保护制度转变用地方式、实行节约、集约利用开展土地整理建立土地调查、评价、规划、监测、预警制度（2）以土地为手段之一调控宏观经济环境（3）加强土地资源调查评价与科学规划（4）加强土地资源信息系统建设（5）建立适应形势的管理新体制、新机制（6）健全法制、依法行政142、管理原则：土地管理原则是指土地管理部门及其工作人员从事土地管理活动必须

10、遵守的基本行为规则、标准。.整体原则 .责任原则 .法制原则 .协调原则 .利益原则 .效率原则 .民主化原则 15一、组织的含义和特点（一）组织的含义：组织：组织是为了达到某些特定目标经由分工与合作及不同层次的权利和责任制度，而构成的人的集合。组织的类型 根据目标的区别： 公共组织：以实现公共利益为目标 非公共组织：地方性社会福利基金会、各种学会 根据组织形成的特点： 正式组织 ：为了有效地实现组织目标，经过人为的筹划和设计，具有明确规则和制度的组织。 非正式组织：自发和自然形成的团体。第三节 土地管理组织设计16（二）组织的特点1.目标的一致性： 目标价值取向的一致性 、层级目标的一致性

11、、阶段目标的一致性 2.原则的统一性 3.资源的有机结合性 4.活动的协作性 5.结构的系统性 17二、组织设计和组织结构(一)组织设计1.组织设计：是管理者为实现组织目标而对组织活动和组织结构进行设计的活动。 组织设计的目的是发挥整体大于部分之和的优势，使有限的人力资源形成最佳的综合效果 。182.组织设计的内容： 管理幅度和管理层次设计：管理幅度是指一位管理者直接管辖的部门或次级组织的数量，也就是直接有效地管理和控制下属人员的数量。 管理层次是指组织纵向结构的等级。 19组织职能设计： 分析和确定的职能结构进行职能分析，根据组织性质和目标战略，把握组织的总体职能。对总体职能内含的职能分门别

12、类的进行分解赋予分解的职能具体的任务和职责对各种职能的关系和特征进行分析和分类将组织的职能按照一定的联系方式进行配置，从而构成组织的职能结构20 组织部门设计 从横向角度（或多层次）将组织的具体任务和职责配置给特定的组织单位（组织部门），从而确定组织的不同部门，并规定这些部门的相互关系。 组织职能设计 按照组织职能，具体任务和职责要求，对组织中具体岗位的设计 组织职权设计 组织职权是组织各部门、各职位在职责范围内决定事物、支配和影响他人或集体行为的权利。 21(二)组织结构1.组织结构的基本形式组织结构是组织设计的结果和具体体现，使描述组织的框架体系。常见的组织结构形式有直线制组织结构、职能制

13、组织结构、矩阵制组织结构等。22直线制组织结构23职能制组织结构AB1B2B3AB1B2B3AB1B2B324矩阵制组织结构图252.组织结构的整合为了使组织各组成部分和各种资源组成有机整体，为完成组织的目标和任务，必须对组织结构进行整合。对组织结果进行整合的途径是多种多样的，如集权与分权的合理配置、直线管理和参谋的有机结合，非正式组织与正式组织相配合等。组织结构整合的核心问题：对责、权、利进行合理的分配责的分配：保证目标的实现权的分配：影响组织内的集成、协作和沟通利的分配：产生对人的激励，使人致力于组织目标的实现26三、土地管理组织结构模式 1、土地管理组织设置影响因素 管理组织目标： 公平

14、、效率和可持续 管理组织职能： 土地产权、土地价值和土地用途； 管理社会经济政治和土地制度 政治制度、经济体制、社会制度、土地制度272、土地管理组织设置原则 目标导向： 专业化统一指挥： 部门制衡（横向）： 权责对等： 层级性（纵向）： 有效幅度： 3、土地管理组织模式 按管理目标和职能范围，世界土地管理组织模式可划分为三种模式： 集权、分权，混合模式281、集权模式含义： 指国家依法设立的土地管理行政机构，统一管理全国的土地和城乡地政。特征： 统一全国土地管理一切业务； 程序较多，办事效率可能低下：各用地部门报批-土地管理机构审查-供地-监督执法； 权利高度集中，有利于提高土地利用效率；有

15、利于对区域土地宏观调控，但有可能缺乏对各部门用地的准确了解，导致整体效益受损，或出现权力寻租现象。 适合人多地少，土地供应压力大的经济发达国家或地区典型国家： 日本、新加坡、韩国、澳门、香港等29延伸阅读：日本土地管理体制日本是土地私有制国家。国有土地和公有(地方公共团体所有)土地占37.3%（其中中央政府占27.8%，地方政府占9.4%。国有土地大部分属于不毛之地)，私有土地占62.7%。 在横向上，日本实行较为综合的土地资源管理体制。国土交通省统一负责全国土地政策的制定、国土和土地规划的编制、城市和地方的整治，以及以土地和海洋为载体的交通、建设产业管理职能。国土交通省成立于2001年1月，

16、系由原国土厅、建设省、运输省、北海道开发厅等机构合并而成。但国土交通省的管辖范围主要为建设用地和交通用地，日本的农业用地的管理由农林水产省负责管理。 在纵向上，日本实行既“集中”又“分散”的土地资源管理体制。日本是实行中央集权型行政体制的国家，但同时依据“地方自治法”，给予地方政府以广泛的自治权。地方政府一方面要以地区居民为中心实行自治，另一方面必须执行国家法律，与中央政府保持一致。 30312、分权模式含义 根据各行业用地需要，由各职能部门分别建立土地管理机构，分别管理本系统、本部门所使用的土地。特征 土地管理权力分散到各部门，容易形成圈地运动； 土地管理权力分散到各地方政府； 程序简单，有

17、可能提高部门土地办事效率； 在土地资源日益稀缺的大背景下，此种模式日益衰微，仅有些特殊部门采用； 欧洲发达国家通行；典型国家 原俄罗斯、法国、德国等欧洲老牌资本主义国家。32延伸阅读：法国的土地管理体制土地私有制国家。“统”、“分”结合以“分”为主的土地资源管理体制。法国的土地资源管理总体是分散管理，由多个用地部门分类管理，但近来也出现了集中趋势，主要体现为土地政策制定、不动产的产权、价值管理、功能标准的拟定、国有土地的处置等较为宏观的工作；“议会”式决策机构。成立由公众、政府人员、协会中介组织等人群组成；确定土地政策或提供咨询。土地决策机构与土地执行机构分离。 333、混合模式含义： 指国家

18、依法统一管理和部门依法分别管理相结合模式。即国家设置统一管理全国土地的职能机构，负责组织协调各部门用地关系，系统研究、制定和实施国家统一的土地政策、法规、规章和土地利用总体规划、年度计划，统一管理城乡地政等，并在这个前提下，明确各用地主管部门分工负责管理土地的职责和职权。特征 集中和分散统一，避免各自弊端； 中央和地方；部门和集中机构事权划分极为关键； 在土地资源日益稀缺的大背景下，此种模式广泛使用；典型国家 美国、中国、现俄罗斯等34美国土地管理组织机构体制土地资源管理体制是多元化的土地所有制。公有和私有并存。 其中私人所有的土地占58%，主要分布在东部；联邦政府所有的土地占32%，主要分布

19、在西部；州及地方政府所有的土地占10%。其中联邦政府所有的土地也存在多元化的所有形式，即内政部土地管理局控制60%，国家森林局控制24%，国防部、垦荒局、国家公园局、水电资源局等部门控制16%。政府拥有对私人土地使用进行规划和管理的权力，特别是为了公众利益的需要，政府也可以征用收购私人的土地，前提是按该土地的市场价格给予合理的补偿，或提供新的土地，政府要让土地所有者的处境与征地前基本无差别。如果个人不满意政府给予的补偿，可以在政府的听证会上表示反对，也可以诉诸法律。美国土地占有权分为地下权（包括地下资源开采权）、地面权和地上空间权（包括建筑物的容积率以及在容积率范围内空间设定的通过权），这3部

20、分权益可以分别转让。 35美国土地管理组织机构36四、我国土地管理组织机构（一）、我国土地管理组织架构演变历程统一管理阶段（1949年 地政局）多头分散管理阶段（1949-1982）城乡土地统一管理阶段（1986-1997）国土资源相对集中统一管理阶段（1998）37地政局土地利用总局农垦部城市服务部内务部建筑工程部195219541956内务部农业部农业部（1）新中国建立，国家在政务院（今天的国务院）内务部下设地政局，统一管理全国土地改革工作，具体职责：土地测量、登记，土地证的发放，土地征用，城市房地产政策的规划，公共房屋的管理分配和保护，城市基建计划的审核等。（2）1954年，撤地政局，农

21、业部设土地利用总局（3）1956年，在土地利用总局的基础上成立农垦部，主管全国所有荒地和国营农场建设工作。多头分散管理阶段38直到1982 年，我国实行的都是城乡土地分割，用地部门分散管理的体制。这种体制的特点是：各级政府机构中没有专门的土地管理机构；城乡土地分开管理，农村土地(包括农田和林地)由农业部门管理；城市土地由用地部门分散管理；水电、交通、铁路等部门对自己使用的土地负责；军队负责管理军事用地；城市建设机构负责城市土地的征用、规划、使用与管理。 1982 年，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农业部管理，城市土地由建设部管理的格局。39 1980年以前每年净减少耕地53.8万公顷

22、,“六五”期间每年净减少49.1万公顷.1985年是减少耕地较多的一年,全国耕地减少160多万公顷,开荒造田58.87万公顷,净减少100.9万公顷. 1986年以来,国家采取一系列重大措施,制止多占耕地,1986,1987,1988,1989年耕地净减少分别下降到64万公顷,47.3万公顷,37.5万公顷和24.6万公顷。1986年前后我国耕地减少情况对比40城乡土地统一管理阶段 1986年国务院第100次常务会议对如何加强土地管理工作进行专门研究决定： （1）确定全国土地资源统一管理体制 1988宪法确定土地管理的“两原则、一制度”：即城乡土地统管、两权分离原则和 土地有偿出让制度。形成了

23、中央、省、地(市)、县(市)、乡(镇)五级土地管理体系，也形成了以“城乡地政统一管理”和“条块结合、以块为主”为特点的体制格局。 上下级土地行政管理机构之间是一种业务指导关系.各级土地行政管理机构隶属于同级人民政府,受同级人民政府领导,负责本行政区域内土地的统一管理工作。 （2）成立直属国务院的国家土地管理局41概念解读：业务指导、业务领导、双重领导、垂直领导业务指导型体制, 土地行政主管部门在业务和人事管理上受本级政府领导,与上一级土地行政主管部门没有直接领导关系,只接受上一级土地行政主管部门业务上的指导；业务领导型体制, 土地行政主管部门在业务上受上一级土地行政主管部门领导,其他如人事、财

24、务方面受本级政府领导；双重领导体制, 是指人事或干部管理双重领导,土地行政主管部门在业务上受上一级土地行政主管部门领导,但在干部管理工作既受上一级土地行政主管部门的领导,又受本级政府的领导,一般要对这种双重领导明确一定的主从领导关系；垂直领导体制, 土地行政主管部门上下对口,下级土地行政主管部门无论是业务还是人事管理都受上级土地行政主管部门的领导,与同级政府没有直接领导关系；42国土资源相对集中统一管理阶段 1、 1998年3月10日，九届人大一次会议第三次全体会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定。 根据这个决定，由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部。 国

25、土资源部对省级人民政府国土资源主管部门实行业务领导,省级人民政府国土资源行政主管部门主要领导干部的任免,需征得国土资源部的同意”。土地部门领导采用双重领导制度； 2、2004年,确立实行省级以下土地垂直管理，在干部管理上任采用双重领导关系,但由原来的以地方管理为主改变为由上级土地行政管理机构管理为主；土地行政管理机构领导干部的任免,由上一级土地行政管理机构的党组(党委)征求地方党委意见后审批；同时建立土地督察制度；431.中央土地行政管理机构 国土资源部、9个国家土地督察局2.地方土地行政管理机构 省、市、县三级土地行政主管部门 市辖区国土资源管理分局以及乡(镇)国土资源管理所 3.派出机构

26、国家土地督察局 市国土资源行政主管部门派出的市辖区国土资源管理分局 县级国土资源行政主管部门派出的乡(镇)国土资源管理所 总之,从中华人民共和国成立至今50多年来,我国的土地行政管理机构时分时合,经历由合到分、再由分到合的过程;土地管理的职能时增时减,逐渐由地权管理向土地资源管理转变,向资源与资产并重管理转化;上下级土地行政管理机构的关系,在业务管理方面由业务指导向业务领导转化,在干部管理方面由不管理干部向双重领导转化,向垂直领导转化。 44国土资源部机构设置图45国土资源部(A)省级土地管理部门(B1)地(市)级土地管理部门(C1)县级土地管理部门(D1)乡(镇)土地管理所(E1)乡(镇)土

27、地管理所(E2)乡(镇)土地管理所(En)县级土地管理部门(D2)县级土地管理部门(Dn)地(市)级土地管理部门(C2)地(市)级土地管理部门(Cn)省级土地管理部门(Bn)省级土地管理部门(B2)9个土地督察局垂直管理46（二）、现行土地组织管理架构所面临的挑战保护耕地与建设用地的矛盾中央政府与地方政府的矛盾公共管理者与土地所有者之间的矛盾条条与块块之间的矛盾47矛盾一、耕地和建设用地48矛盾二、中央和地方49矛盾三、管理者和所有者土地所有者：全民土地管理者：国务院土地所有者：集体土地管理者：集体组织委托代理委托代理土地管理者：地方政府委托代理公共利益个人利益？外部监督机构：人民土地委员会内

28、部监督机构：土地督察组外部监督机构：人民土地委员会50矛盾四：条块之间省市国土局省级发改委条块管理条式管理块式管理国 务 院住房和城乡建设部农业部国土资源部国家发展与改革委员会县级国土局乡国土所农业委员会省级建设委员会省 级 政 府51第四节 我国土地管理职能运作（一）土地管理的计划职能 1、概念： 它是指为实现土地管理目标而拟定方案和措施的过程。522、步骤：预测决策计划的编制计划的实施1）确定预测目标2）调查研究，收集资料3）选择预测方法进行预测4）预测结果的分析和评价5）预测结果的修正1）制定方案2）选择方案3）评价与执行决策目标管理通常被认为是有效的管理模式5312345679111213141516108目标树一个系统只有一个总目标，根据总目标像树枝一样层层生出许多分目标，这就是所谓的“目标树” 544、计划的分类：（按其管理形式来划分的）（1）指令性计划：它是由上级计划单位按隶属关系下达，要求执行的单位和个人必须完成的计划。其特点是具有强制性、权威性、行政性、间