城市管理学5现代城市政府[通用]

1、5. 现代城市政府城市政府作为现代城市管理的重要主体，其组织体制、权力配置以及职能的发展变化是良好的城市管理的基本前提。中外不同国家因政体的不同，市政府体制有很大不同。不同国家、不同发展阶段，城市政府职能的范围、内容、实现方式有很大不同，它们在城市政府管理城市的过程中发挥着重要作用。 5.1 市政府体制市政府体制又称市政体制，它是以城市政治权力配置为中心内容的各种具体制度的总称，即关于市政府的建制、地位、职责和内部权责关系的各种制度规范的总和。它是支撑市政府系统的骨架，其核心是权责配置问题。案例：制度的力量相关概念：制度、体制、政策制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。制

2、度提供的规则通常是由正式规则、非正式规则和实施机制构成。（限定人类行为的规则）。其中正式规则是指人们自觉发现并加以规范化的一系列规则，包括政治规则、经济规则和契约。其排序：宪法、成文法、不成文法、明确的规则，个别契约等等。政治规则可广义地定义为“政治团体的等级结构，以及它的基本决策结构和支配议事日程的明晰特征”体制可以由一系列制度来构成。如经济体制包含着进行决策并执行有关生产、收入和消费决策的一组制度。体制也可专指某一特定制度，如可以把市场经济体制说成市场经济制度；体制还可以是某项制度的一个构成部分，如市场经济体制是社会经济制度的一项重要内容。体制通常属于正式规则的制度范畴。（公共）政策是政府

3、用以规范、引导机关团体、社会组织和个人行为的准则或指南，它的表现形式呈现出多样性：法律、法规，行政命令，政府首脑的书面和口头声明、指示，各种成文的计划、实施方案与策略等等。从制度的内涵来分析，体制和制度都是一种行为规则。它们是相互包含的。一、市政府体制的特点（一）权力的分配市政府体制包括城市国家政权由哪些机构组成及其相互关系。市政府的权力配置，其核心问题在于：市政府应该只有一个权力中心，还是应该存在两个中心，即代表政治统治的议决权与执行权应由一个权力中心来行使，还是由两个权力中心来行使。前者称为“议行合一”体制，后者称为“议行分立”体制。主张“议行合一”体制的人认为：人民的统治权力（“主权”）

4、是一个完整的权力，不可分割，不能分授予不同人的，因此只能由一个经人民选举产生的代表机关，代表人民集中行使全部权力。 在这种情况下，人民只经过一次选举产生一个权力中心，行使全部权力； 主张“议行分立”体制的人则认为：凡是不受制约的权力，必然会导致权力的滥用，在少数服从多数原则的运作下，有可能出现“多数人的暴政”；因而有必要形成相互制约的平衡机制，为此，应将代表人民的权力分为两部分：表达意愿和利益的议决权，正确理解和实现这种意愿和利益的执行权，由两个彼此互不隶属的代表机关来行使。在这种情况下，人民则通过两次选举，产生两个权力中心，分别行使议决权和执行权。而对社会进行公共管理的行政权，则总是由行使执

5、行权的那个权力中心承担。特别需要指出的是：管理社会的公共行政机关在任何情况都是不可缺少和必须单独存在的，它可能不存在一个统一领导各行政部门的行政长官，它也可能不是一种执行机关而是一种纯行政机关。 （二）市政府体制的一般特点法律上，它一般由效力高的法律予以确定。 内容上，它具有一般地方政府体制共性基础上的特质。 内部权力配置上，其市行政系统相对突出。历史沿革上，既有继承性又有变迁性。 二、西方国家的市政府体制市政府体制类型举 例“议行合一”绝对的“议行合一”英国议会委员会制、美国市委员会制相对的“议行合一”美国的市经理制、德国的市行政主任制北欧的执行委员会议行分立绝对的“议行分立”美国的市长议会

6、制、日本的市长议会制相对的“议行分立”法国的议会市长制（一）“议行合一”的市政府体制“议行合一”体制可分为绝对与相对的两种模式。在绝对的“议行合一”体制下，由议会直接行使执行权，并承担执行的职责；相对的“议行合一”体制则由议会产生的执行机关承担行政职责，或议会行使全部政治权力，但另设行政机关负责社会公共管理。选民城市议会（7人） 推选市长城市法院城市经理市秘书室，2名法律事务室2名，全职财政局7个职位警察局53名警官+12名其他消防局43名+志愿者市政管理局53（37个非管理职位）规划局，3名机场管理局6名美国摩根市行政管理机构情况（1999年，包括市议员在内全市雇佣的公务人员仅190人，其中

7、有10余人为兼职）局长（1名）工程部（3名）市政工程部（2名）建筑物检查部（6名）街道与暴雨排污部（27名）车队维养部（6名）标志与标志建筑物保存部（9名）市政管理局的职位和机构设置（二）“议行分立”的市政府体制“议行分立”体制也可分绝对与相对的两种模式。前者由选民通过两次选举，直接分别产生议决机关和执行长官（行政首长）；后者则由选民选出的议决机关产生执行长官（行政首长），后者产生后依法独立行使职权。三、当代中国市政府体制 人民代表大会制度是我国的一项根本政治制度。在中国，一切国家权力属于全体人民，由人民选举代表组成人民代表大会，代表人民行使国家权力。其他国家机关都由它产生，对它负责，接受它的

8、监督。城市人民代表大会是我国城市的国家权力机关。我国的市政府体制就是城市中行使国家权力的各种国家机关按照一定方式组成的系统，包括城市权力机关、行政机关和司法机关等，它们各自执掌一部分权能，并且相互支持、相互配合，构成我国市政府体制的基本内容。各权力主体在市政府体制中的地位是不同的：中国共产党的市委是市政府体制中总的领导者，居于城市政治生活的核心地位。我国的各类城市都设有党的委员会，它的决策和主张，一般不直接对社会发生约束力，而是通过某种法定程序转化为市的国家机关的意志后，才产生法律的拘束力。它实际上执掌着城市的“公共权力”，成为市政体制的核心部分。市政府体制中的城市权力机关市人民代表大会，它是

9、我国政体在城市的根本体现。它在城市的国家政权机关体系中具有最高的法律地位。中国共产党市委、市人民政府的许多政策主张、计划，需要通过它的表决，变成它的决定、决议，并以它的名义公之于众，才能获得必要的法律权威，从而得以严格地遵守和执行。市人民政府是城市的地方国家行政机关。在政治上，它是中国共产党市委的执行者；在法律上，它是市人民代表大会的执行者。无论是对市委、还是市人民代表大会都有某种从属性。但它决不是一个被动的执行者，它拥有广泛的行政管理职权。拥有广泛的行政决策权力，可以发布决定和命令，规定行政措施。是城市里最主要的设计者和筹划者之一。司法机关市人民法院、市人民检察院是城市的司法机关。它们依法独

10、立行使审判权、检察权。政治上，它们接受中国共产党市委的领导。法律地位上，从属于市人民代表大会及其常务委员会，对其负责，受其监督。业务上有很强的独立性。在一般情况下，无论是中国共产党市委、还是市人民代表大会都不干涉具体案件的审判和检察。案例：深圳推行“行政三分制”讨论1你认为哪种市政府体制更适合我国国情？2你如何看待深圳市的改革？四、市政府机构(行政机关）设置情况长期以来，我国逐渐形成了一种“建管不分”“以建代管”的城市管理模式。表现为：城市建设部门与城市管理部门、城市管理部门与其他相关部门（如公安、工商、房地产、环保、卫生等)之间以及建设部门内部严重存在职能交叉、职责不清、关系不顺、管理弱化问

11、题。就市政府机构设置（管理结构）和功能关系而言，当前国内城市管理组织模式主要有以下几种：建管合一、多头分散、综合协调、管理单一、实体管理 。（1）建管合一模式这种模式下城市管理职能与建设职能混合交叉并集中配置于同一个政府职能部门即建设委员会。其特点：城市管理职能与城市建设职能合一，单位内部关系不顺；同时由于建设委员会的工作精力大多是放在“建没上，因此，“管理”弱化。(2)多头分散模式这种模式不设建设委员会，城市管理职能分别由几个独立平行的政府职能部门分散行使。如建设局管规划，市政管理局管市政，环卫管理局管环境卫生，园林管理局管园林绿化等。其特点是：城市管理职能过度分散，形不成“综合管理”的拳头

12、；同时几个部门在经费分配、业务分工上也时有扯皮现象。如天津市设有天津市建委、市规划与国土资源管理局、市房管局、市政工程局、市园林局、市环保局。武汉市园林局负责园林绿化、城市管理局负责环卫、市政等。(3)综合协调模式这种模式的城市管理职能主要是由一个非常设的城市管理机构即城市管理委员会行使。城市管理委员会由市长兼主任，有关分管市长兼副主任，下设办公室，简称“城管办”；负责日常工作。其特点是：城市管理工作缺乏常规性。城管办不是政府职能部门，有的还是临时常设机构或事业单位，很难正常行使政府职能部门的职责。改革前许多大中城市采用此模式(4)管理单一模式这种模式不设“城管办”，只设市容环境卫生管理局，主

13、管城市环境卫生工作。其特点是：把城市管理这个庞大的系统工程局限于市容环境卫生单方面。就职能配置而言，管理内容十分单薄。小城市最常见。(5)实体管理模式这种模式仍以城市管理委员会为基础，但它将市政管理、园林管理、环境卫生管理等方面的职能划由“城管办”来行使。其特点：管理内容具体、实在，但从体制上未能摆脱临时常设机构的束缚和影响。体制改革后，上海、深圳等城市采用此模式“多种模式并存” 其实质是“建管不分，以建代管”“重建轻管”的思想认识没有从根本上得到改变。城市管理职能配置不到位，管理机构不规范、不健全。就管理范围而言，不少地方总认为城市管理的主要工作是市容卫生，其他如规划管理、市政管理、园林管理

14、等都是建设部门的事。即使有城市管理机构，其职能配置也不到位。交叉重复职能未划割。职能交叉重复是政府部门之间关系不顺、城市管理体制发育不良的重要原因。结果，工作中存在诸多“扯皮打架”现象，从而严重影响和限制了城市管理职能的发挥。城市管理机构设置不规范。城市管理机构有一级局，也有二级局；有建设部门代管，也有几个平行机构分管；有非常设机构统管，也有政府序列职能部门具体管。职能职责虚实不一，难以操作。管理职能弱化，建设职能也受影响。建、管、养分离“建管不分”是影响建立科学合理的市政府管理机构的关键性因素。“建管不分”的城市管理模式中，建管主体既是建设者又是管理者，既是“运动员”又是“裁判员”。这种体制

15、缺乏约束与被约束、监督与被监督机制，既影响建设职能的正常发挥，又影响管理职能的正常行使。办公厅 发展计划委员会 经济贸易委员会 教育局 科学技术局 民族事务委员会 公安局 监察局 民政局 司法局 财政局 人事局 劳动和社会保障局 规划和国土资源局 城乡建设委员会 城市建设管理局 城市管理综合执法局 房产局 交通口岸管理局 信息产业局 水务局 农村经济发展局 林业局 海洋与渔业局 对外贸易经济合作局 商业局 文化局 卫生局 计划生育委员会 审计局 地方税务局 环境保护局 工商行政管理局 体育局 统计局 物价局 乡镇企业局 质量技术监督局 药品监督管理局 政府研究室 外事(侨务）办公室 政府金融工

16、作办公室 市信访办公室 房地产开发办 国税局 大连海关 政府法制办公室 旅游局 大连行政学院大连市政府机构设置一览表委办公室计划财务处综合协调处科技教育处勘查设计处工程管理处招、投标管理处建筑业管理处工程质量监督站工程建设造价管理处建筑技术发展中心集中供热办公室城市基建档案馆城乡建设培训中心城市建设投资公司墙体材料革新办公室东北路实业总公司工程预算管理处政策法规处老干部处集体施工企业管理处住宅产业化促进中心 城乡建设委员会办公室工程技术处基础设施项目处风景园林绿化管理处城市管理处计划财务处法规处党委办公室纪委(监察室)老干部处城市建设管理局办公室城市规划技术处(总工办)村镇规划建设处建筑规划管

17、理处国土资源规划处耕地保护处地籍管理处土地利用处测绘管理处质矿产管理处法规监察处党委办公室规划与国土局办公处室 党委办公室 纪委监察室 办公室简介 法制处简介 督查处简介 行政处简介执法大队 规划土地建筑市场行政执法大队 房地产行政执法大队 城建行政执法大队 公用事业行政执法大队综合执法局大连市城乡建设委员会是市政府负责全市城乡建设的综合协调部门。其主要任务是对城乡规划、建设、管理进行调查研究，综合平衡，协调指导；对建筑业、勘察设计、工程建设、集中供热实行行业管理；负责与建设系统有关部门的协调工作。大连市规划和国土资源局于2001年12月经市委、市政府决定正式成立（前身为大连市城乡规划土地局）

18、，正局级建制，是主管全市规划、土地资源、矿产资源和测绘行业的市政府工作部门。深圳市城管城管办(城管执法局) 根据市委关于印发深圳市市级党政机构改革方案要点的通知（深发200117号），设置市人民政府城市管理办公室（市城市管理行政执法局与其合署办公；分别简称市城管办、市城管执法局）。市人民政府城市管理办公室（市城市管理行政执法局）是市政府主管市政、环卫、园林绿化、城市综合管理及城市管理行政执法的工作部门。上海市发展计划委员会(上海市物价局) 上海市经济委员会 上海市商业委员会 上海市人事局 上海市司法局 上海市公安局 上海市财政局（上海市地方税务局） 上海市劳动和社会保障局上海市农业委员会 上海

19、市建设和管理委员会 上海市教育委员会 上海市社团局 上海市医疗保险局上海市对外经济贸易委员会（上海市外国投资工作委员会） 上海市科学技术委员会上海市城市规划管理局 上海市房屋土地资源管理局 上海市城市交通管理局 上海市环境保护局上海市市政工程管理处 上海市市容环境卫生管理局 上海市住宅发展局 上海市绿化管理局上海市人口和计划生育委员会 上海市水务局 上海市人民政府侨务办公室上海市审计局 上海市监察委员会 上海市人民政府外事办公室 上海市农林局上海市文化广播影视管理局 上海市人民政府发展研究中心 上海市统计局 上海市信息化办公室上海市工商行政管理局 上海市药品监督管理局 上海市金融服务办公室上海

20、市旅游事业管理委员会 上海市质量技术监督局 上海市国有资产管理办公室上海市新闻出版局(上海市版权局) 上海市体育局 上海市知识产权局 上海市卫生局上海市民防办公室 上海市人民政府协作办公室 上海市人民政府侨务办公室上海市民政局 上海市爱国卫生运动委员会 上海市民族和宗教事务委员会 武汉市建委内设机构1. 办公室 ( 2002年7月11日 ) 2. 发展计划处 ( 2002年7月11日 ) 3. 政策法规处 ( 2002年7月11日 ) 4. 城市基础设施建设处 ( 2002年7月11日 ) 5. 重大工程建设处 ( 2002年7月11日 ) 6. 环境创新工程建设处 ( 2002年7月11日

21、) 7. 科技处（总工程师办公室） ( 2002年7月11日 ) 8. 村镇建设处 ( 2002年7月11日 ) 9. 建筑业管理办公室 ( 2002年7月11日 ) 10. 工程勘察设计处（市抗震办公室） ( 2002年7月11日 ) 11. 人事处 ( 2002年7月11日 ) 12. 监察室 ( 2002年7月11日 ) 13. 离退休干部处 ( 2002年7月11日 ) 14. 机关党委 ( 2002年7月11日 ) 15. 机关工会 ( 在改革开放的进程中，武汉市对城市管理体制作过一些积极探索，进行过一些改革实践，也取得了一些成绩；但就总体而言，城市管理体制改革尚未取得重大突破，计划

22、经济体制下形成的旧的管理模式仍在发挥主导作用，政企、政事不分，以干代管、单纯依靠行政命令实施管理等问题依然存在。由于执法机构的重复设置、职能的相互交叉和人员素质的参差不齐，管理水平落后，管理效率低下，一些“脏、乱、差”等现象得不到有效治理，一方面造成了“一条马路几家管，一起违章几家罚”的局面，另一方面专业执法队伍过细，形不成拳头，管理成本大，与城市综合性发展不相适应。为了从制度上根本改变这一状况，2001年5月，经国务院法制办公室关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函（国法函2001137号）文批复同意，武汉市开展城市管理相对集中行政处罚权的试点工作。 在这次机构改革中，武汉市

23、结合实际，遵循建设与管理相分离、决策与执行相分离、审批与处罚相分离的原则，重新设计和构架了城市管理机构，在撤消原市政局、环卫局、公用局、市容办的基础上，组建了市城市管理局、市城市管理执法局。由城市管理执法局集中行使市容环卫、城市规划、市政管理、环境保护、园林绿化、工商、公安交管等七个方面法律、法规和规章规定的全部和部分行政处罚权。 武汉市城市管理执法局自挂牌以来，遵照市委、市政府关于加强城市管理、组建精干与统一的城管行政执法队伍、实行相对集中行政处罚权制度、强化行政执法监督机制的总体要求，积极稳妥地开展了城市管理相对集中行政处罚权试点工作，变各专业执法为综合执法，促进了城市管理执法工作的规范化

24、、法制化；加大了城市环境综合整治力度，大规模开展了整治占道经营、拆除违章建筑等城市管理执法活动，促进了城市环境创新；为逐步建立科学有序、运转高效、执法严明的城市新型综合执法管理体制，提高城市依法管理水平奠定了基础。上海市建设系统政府机构改革的动向按照上海市委、市政府统一部署，上海市建设系统从2000年4月中旬开始实施机构改革方案。8月7日，市政府办公厅印发了市政府批准的上海市建设和管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定的通知。明确：上海市建设和管理委员会是主管全市城乡建设和管理的市政府组成部门。5.2 现代城市政府职能一、政府职能的一般概念城市政府职能是指城市政府在城市公共事务的管理过程中

25、依法履行的各项职责和功能的总称，是城市政府管理活动的基本方向。狭义的市政府职能主要是指城市政府在城市环境、城市规划、城市建设、城市服务和城市管理等方面的职责和功能，同时也包括组织本辖区的政治、经济、文化和社会活动，管理地方公共事务，为城市居民提供优质高效的公共服务。由于中国的各类市政府具有双重地位，所以，中国的市政府职能一般包括国家在该市行政区域内的政治、经济、文化和社会管理方面的事务，是城市政府的重要职责和功能，在市政府管理过程中体现为法律、法规和上级政府决定的执行；由此可见，中国市政府职能的内容十分广泛，但其核心内容不外是执行国家的法律、法规，政策和上级政府的决定，实施同级人民代表大会的决

26、定，管理城市政府辖区内的地方公共事务。正确理解和把握市政府职能概念，需要注意以下几个方面的问题：1市政府职能状况取决于一个国家的性质和城市政府在国家政权体系中的地位，不同国家的城市有着不同的市政府职能。2市政府职能是历史的产物，不同历史时期的城市政府有着不同的市政府职能。 3市政府职能的主体是城市人民政府。 4市政府职能的客体是城市公共事务。 5实现市政府职能的主要途径和方式是法制化、科学化、现代化的公共管理。 二、市政府职能的意义 市政府职能是城市政府管理系统赖以存在和发展的主要依据市政府职能是城市政府各项公共事务及其管理活动的组织化，代表了城市政府活动的基本方向，反映了城市政府行为的基本目

27、的和宗旨。 市政府职能决定着城市政府管理范围和组织规模。 市政府职能既取决于国家和地方行政体制，又在不断地影响和改变着城市各级政府上下左右的行政关系，是中央、省和城市政府权责分工和事务分割的重要依据。 市政府职能是城市政府实施“三定方案”的重要依据。 市政府职能是否科学合理，直接关系到政府管理的绩效和成败，关系着城市的发展和未来。 三、西方国家城市政府职能的范围与实现方式（一）西方国家市政职能的发展主要市政职能特 点其 他前工业化阶段（18世纪后期以前）户籍、治安、消防、道路、路灯、水道、卫生管理内容简单、管理手段单一，管理方式原始部分事务和服务具有私人性质和宗教性质工业化阶段（18世纪后期2

28、0世纪40年代）新增能源、供水、照明、医疗、保健、福利、住宅、环境、教育等职能城市自治权限扩大，城市政府职权相对独立市政职能的范围和内涵随城市事务的复杂化而扩大，市政职能的技术含量不断提高后工业化阶段（20世纪40年代以来）大部分职能开始萎缩，一部分职能下放给社会，一部分职能得到强化和改善社会中介机构开始发展，公共管理和公共服务开始出现分散化和民营化趋势市民参政、市政管理国际化 西方发达国家的市政职能经历了先增加后萎缩的发展过程，市政事务的总量也随之减少，但市政管理的法制化、科学化和现代化程度越来越高。整个市政管理的模式已经由工业化时期的“大政府”发展为“小政府、大社会”模式，管理方式也由直接

29、管理为主转化为间接管理为主。（二）西方国家市政职能的范围规划职能：以土地规划、城市规划和区域综合开发计划为主。公共服务职能：包括文化教育、交通运输、产业振兴、人力资源、福利保障、环境卫生、治安消防等。（三）西方国家市政职能的实现方式 多途径、多元化，主要采用间接管理为主，直接管理为辅；宏观调控为主，微观监控为辅；法制手段为主，经济和行政手段为辅；公共服务为主，公共管理为辅的模式。制定法规、政策和指导性社会经济发展计划。直接经营和控制某些公益事业。依法规定各种审批、许认可程序，对和市民息息相关的事务进行巡视检查和实时监督。通过政府投资和支持开发新技术，引导、刺激经济发展。委托私人企业从事公益事业

30、，提供公共服务。四、中国城市政府职能及其特点（一）传统体制下我国市政职能的内容1经济职能： 工业交通业管理职能， 商业、饮食服务业管理职能， 农村经济领导职能， 对外经济贸易管理职能，综合经济职能2城市建设与管理职能： 城市规划与规划管理，城市建设和管理，环境保护3教科文卫管理职能4城市社会控制与保障职能： 公安管理、司法行政管理、民政管理、计划生育管理、劳动管理（二）中国城市政府职能的特点政企不分、政社不分，职能严重错位 经济管理职能广泛而突出对其负责的事务的管理控制程度高（广泛性） 综合性的社会保障服务职能较弱 独立性的职权较少职权与职责相脱节市场经济条件下城市政府的职能范围城市规划，即对

31、城市建设和综合开发进行总体规划；公共工程，主要包括道路、下水道等的建造和保养，码头、公共汽车站的营建等；卫生和环境保护，即维护生存环境，防止公害污染，主要包括维护市民的保健卫生，防病治病，防止空气污染、噪音污染、流水污染，清理垃圾等；公共教育，包括中小学教育、职业培训、成人教育及教育性设施的建造和维护等；文化娱乐，主要包括图书馆、博物馆、科学馆、文化馆、体育馆、美术馆等的建造、维修和管理，名胜古迹、历史文物的保护和管理等；社会福利，主要包括建立养老院、孤儿院、残疾康复中心等各种慈善机构，对生活困难者、老年人、残疾人、精神病患者、孤儿、儿童等提供法律、生活等方面的援助、保护和救济；公共安全，即维

32、护治安，保护市民的生命财产安全，主要包括警察和消防两个方面；公用事业，主要涉及供电、供暖、供水、供气、住宅供应和交通运输等，包括自来水厂、电力厂、煤气厂的建造、经营和管理，清洁水的供应，参与住房建造，安排整治住宅等。经济振兴，主要包括制定经济社会发展计划，提供技术援助、信息和咨询服务，扶持中小企业的发展，引导私人企业的投资方向，开发和促进旅游事业等。五、市场经济条件下中国城市政府职能的转变（一）我国市政职能转变的必要性 随着社会主义市场经济的蓬勃发展，城市经济体制改革的不断深化，城市政府管理城市公共事务尤其是管理城市企业经济的职能受到了猛烈的冲击，暴露出严重的弊端。总结建国以来我国城市政府机构改革的教训，得出一条科学结论：必须抓住城市政府职能转变这个关键。 （二）城市政府职能转变的目标、任务和思路 我国市政府职能体系发展的基本目标，是按照社会主义市场经济体制的要求，建立功能齐全、结构合理、运行协调、灵活高效的政府职能体系。 我国市政府职能发展的根本任务，是彻底转变城市政府的经济与社会职能，整合城市规划、建设、管理和服务职能。 我国市政府职能发展的总体要求是：按照政企分开、政社分开的原则，转变政府职能。城市政府职能转变的基本思路 按照政企分开的原则，撤消部分职能按照“政企分开”、“政社分开”的原