公共管理学笔记

1、公共管理学第一章 绪论一、行政的概念(马克思主义的基本观点)行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。1. 主体：国家权力机关的执行机关客体：国家事务、社会公共事务、行政机关内部事务  （行政在不同的文化背景下，不仅仅是国家权利的行使，同时也有社会价值和道德的约束） 行政的原则（依据）：依法行使法治是政府存在的依据，法律是一种外在的强制，是国家权力的表现形式。在古代，朕即是法但根植于中国人内心传统行为规范是一种内在的约束，这受到社会文化和意识形态的影响。（古代的君臣思想，县太爷的明镜高悬等）2.国家权力机关：人民代表大

2、会及其常务委员会  在经济上占统治地位的阶级可以获得国家政权的保护 国体：人民民主专政   人民代表大会的主要工作是立法，与行政机关和司法机关有分工无分权。3.国家权力机关的执行机关体现一种领导与被领导的从属关系（行政机关和立法机关之间）  我国的国体决定国家的最高权力属于人民，人民是国家的主人。在政务活动中的体现：党和国家领导人的出场顺序，胡锦涛、吴邦国、温家宝，体现的政治学是党是中国特色事业的领导核心，行政机关是国家权力机关的执行机关。在美国，实行三权分立制，权力制衡机构建立相对公允的行政管理机构，不认为社会存

3、在阶级对抗，而是存在阶层、利益集团，因此行政机关不从属于立法机关。马克思主义的观点：政治结构实现阶级统治在美国，观点认为国家是公共管理机构，政治结构是维护私有权利以及由此派生的其他权益、权力，国家这种结构维持人与人之间的平等关系，因此有可能引发无政府主义的讨论，即当经济活动在司法、行政体系不干预的情况下仍能有效，用规则和道德约束力来维持正常的社会秩序，政府就没有存在的价值。社会秩序是一个公共管理的问题。 公共管理和公共行政的区别与联系1. 公共行政主体是国家权力机关的执行机关，是行政机关。公共管理主体不仅有政府，还有非政府组织与个人、企业。2. 公共管理与公共行政都必须依法地采取行动，受政府部

4、门约束和领导。3. 公共部门（政府）占主体、核心地位，非公共部门的活动要受到法律约束和公共部门的领导，非公共部门与公共部门是共同参与的合作关系。二、行政的特点 1.执行性（主体和客观活动内容的执行性）  1. 主体：依靠国家权力机关的执行机关执行 ，行政是由执行机关采取的活动。2. 客观内容： 行政活动的内容是对政治和政策决策的实施和完成，以及对社会规则和秩序的维护。  （执行性是相对的，相对于上级机关，对下级机关具有决定性）2. 政治性：政治主导行政，行政从属于政治。（马克思主义观点）行政活动内容是对政治和政策决策的实施和

5、完成以及对社会规则和秩序的维护；行政学为国家行政管理提供理论基础和指导原则，关系到国家政权的稳定和社会的和谐与发展。（户籍制度改革，铁道部改为铁道公司，城乡统一建立养老保障体系社会利益结构的变化）3.法律权威性   （1）行政活动以国家名义进行，以法律强制力为后盾（2）一切被管理的对象对行政机关的管理行为都有服从义务 （3）行政机关本身行为必须依法行政，做到“ 有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”当个人和行政行为有冲突时，解决冲突的根本途径是：人民通过人民代表大会修改或制定法律以维护个人利益，但针对人民内部矛盾必须遵循民主原则。例如：强制拆

6、迁，虽然依法进行，但却激化矛盾，并不不代表绝大多数人民的意志。因此民众通过人民代表大会立法推翻拆迁条例或者是暴力革命。辨析：一个行政行为是非法的。  答：错，行政本身是依法进行的，如果是非法的，那就不是行政行为。三、行政与相关概念的关系1.行政与政治：政治主导行政，行政从属于政治。（马克思）  政治是矛盾斗争的活动，最激烈、最重要的政治斗争是夺取国家政权。行政派生政治，行政的政治属性在微观上表现得不明显，在宏观上表现明显。   威尔逊的行政与政治的二分法（与三权分立矛盾）：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行 ，司法是

7、国家意志的维护。（国家意志高度统一，全体社会的意志）西方撇开行政的政治属性，关注行政的效率，将行政视为工具加以使用，体现执行性；在我国，强调行政的政治性，行政不可能不表现阶级的利益（政治属性），政治主导行政，行政从属于政治。 西方观点认为，国家意志是高度统一的。但马克思主义认为，不存在统一的国家意志而存在阶级的意志，存在阶级对抗关系。一个阶级的意志必须强加于另一个阶级的意志之上。政治主导行政，行政从属于政治。行政不可能不体现阶级的利益，不可能不体现政治。所以行政行为必须考虑其政治属性，行政行为体现反映政治行为，行政行为关系到国家政权的稳定和社会的和谐与发展。2.行政与立法、司法

8、60;（三权分立）行政不是简单的工具，有政治性，不是没有意志的。立法是国家意志的表达，政治斗争的过程，斗争与妥协并存的过程。三权分立的目的是制衡本身就存在的政治斗争。行政与立法：行政所代表的部分群体和立法所代表的部分群体根本利益的斗争。西方理论基础：人人平等，共同参与社会关系。即社会不存在阶级对抗，每一个微观个体都拥有平等的政治和经济地位，每个个体的相同的权利在法律体系中都得到了平等的表达，在这样的社会结构中，为限制单一权力对社会的支配，有必要构成多元的权力结构，以形成权力制衡，从而形成三权分立体系，分别由议会、政府、法院独立行使，避免任何一种权力成为凌驾于其他权力之上的终极权利。我国行政、立

9、法、司法的关系：国家是阶级统治的工具，社会统治权归于统治阶级，立法、司法、行政权力由统治的权力派生而来，统治权的高度统一决定立法、司法、行政权从属于统治的权力，我国实行人民代表大会制度（政权组织形式）。全国人民代表大会是国家最高权力机关，国家权力统一而不可分割，不同机关有分工而无分权。人民代表大会行使立法权，国务院及各级地方人民政府行使行政权，审判机关和检察机关行使司法权。但我国行政、审判和检查机关都从属于人民代表大会，由人大产生，对其负责（接受并执行决策，报告执行结果），受其监督。我国的三个特点：统治权力高度统一，行政权、立法权、司法权由统治权力派生，不同机关有分工而无分权。（户籍制度的目的

10、是避免人口流失，城乡二元结构的基础是户籍制度二元化）四、行政学的产生和发展 1.行政国家的出现（一战和二战期间）行政学产生的基础表现：（1）行政机构和行政人员的大量增加（伴随着社会理论的发展）        此观点从西方角度探讨，中国历史上组织庞大，疆域辽阔，长期稳定，例如：宋代官僚体系完备。（2）行政职能的扩张表现为：政府的职能从传统的政治职能（国防、外交、公共安全、税收）扩展到经济管理、社会管理和公共服务的领域，形成了复杂的职能体系，与社会发展要求相适应。    

11、;   但政治职能仍是主要职能，以支持国家的各项活动。社会结构的变化：对抗性的分配政策（金融危机中的高管高薪）提高社会福利的政策措施       职能转变的原因（第34页）（3）行政权力大为膨胀       随着社会关系的日益复杂，立法机关通过立法维护社会管理和秩序的能力减弱，大量工作都以行政立法的形式开展。由于行政机关拥有广大的接触实际工作的专业人员，更丰富的资源，通过行政立法，行政机关可以非常深入、全面、具体地管理社会秩序

12、，成为社会关系的主导力量。（行政立法是膨胀的主要来源，行使制定规则的权力。行政立法具有行政性和立法性，但要从属于权力机关的立法权）2.文官制度的改革（政党分赃制）（1）政党分赃制（权钱交易体制）：政府轮替后，执政党领袖将政府的官职作为酬劳分配给在竞选中出力的本党党员和个人亲信的制度和体制。（2）弊端：权力直接与物质利益挂钩，容易导致官吏腐败在社会中造成政治争夺，政党中党派竞争异常激烈 行政效率低下，不以个人的能力为任用条件而是以竞选中的功劳为条件，行政成本高昂政府的轮替导致政策缺乏连贯性，形成周期性的政治动荡，政府对国家和公共管理出现间断和空白的情况，由此进行文官改革。（3）标志：彭

13、德尔顿法标志着改革的开始。（4）特征：录用的功绩制：常任文官（职业文官，人数占绝大比例，主导）和非常任政务（政治）文官常任文官通过功绩制加以任用，通过考试、考核实现常任文官的量才、任职，优胜劣汰。主要内容是：a.国家行政机关根据特定职位所需的知识、能力、品格为标准，通过公共考试竞争择优录取常任文官。b.常任文官以其工作能力、服务成绩为标准，通过考核给予恰当的报酬、奖励和晋升。职务常任：政府官员被划分成职业文官(事务官员)和政治文官（政务官员），其中职业文官通过功绩制任用，遵循政治中立原则，无过错可以终身任职，不与政党共进退（一般是各行政机构的副职以下）。政治中立：职业文官必须遵守政治中立的原则

14、，职业文官必须以客观中立的态度履行职责，在执行公务的工程中超然于个人政治理念之外，不以掌握的行政权力偏袒任何政党。政治中立是职务常任的前提条件，职务常任使行政体系保持相对稳定性，增加公共政策的稳定性。政治中立和职务常任的优点：常务官作为行政人员主体的稳定，促进行政体系保持相当的稳定性；纠正政党轮替给公共政策带来的空白、中断、摇摆 ，增加公共政策的连贯性；提高行政效率，有效防范贪腐。（职务常任为行政体系在一定程度上摆脱政党和政治家的控制创造了条件，限制了由于政党轮替导致的政策摇摆，消除了由于政府更迭可能导致的行政中断）政治中立和职务常任的弊端：a. 在政治上中立的由职业文官构成的政府必

15、须执行政治非中立的政治官员的决策，作为非中立的政治官员的工具，不可能真正实现政治中立。行政体系的独立性是有限的，主要决策由政治官员根据本党政治纲要需要作出，职业文官作为执行者必须体现政治官员和政党意图。b. 职业文官本身有可能构成独立的政治力量，在政府运行过程中考虑自身利益。（一方面制约性有限，作为执行者不可避免的执行政务官员的决策，体现政党和政务官员的利益。另一方面职业文官终身制易形成稳定的关系结构和独特的利益集团，往往对国家政策的执行形成干扰，形成对国家公共权力的掌握，而政务官员有任期制。因此在某种意义上来说职业文官牵制政务文官。）（政务官与事务官的对抗关系；政务官对所主管的行政事务未充分

16、了解，而事务官对官僚体系清晰，对公共权力有效掌握，会对政务官制定 执行政策造成干扰；事务官由于其常任，形成独特、稳定的利益集团，为自身利益服务。）3.行政学的发展(始终关注效率问题)  （1）早期阶段：科学管理，如何有效提高效率，忽视人的作用（“管理理论”，组织性）  （2）发展阶段：行为理论，行为科学，人对效率结构作用的发挥，不重视人在社会关系中的地位和作用  （3）当前阶段：新公共管理，技术化的改革时期第二章    行政类型重点是不同类型的行政组织机构的职权和制衡关系第一节

17、0;  中央政府的行政制度一、内阁制政府制度（英、德、意、日、以、印、西、挪、瑞典）有党派斗争，人大没有1.议会至上：议会是最高的权力机关，由选民直接选举产生，拥有立法、组织和监督内阁的权利。内阁由议会产生，向议会负责（委托代理关系，为议会的利益服务，为选民利益的代表选民机关负责，意味着为政策失败承担责任。“民意”，内阁代表全体民众意志采取行动），内阁首脑和成员须定期向议会报告工作，接受议会的监督和质询。（议会拥有直接权威，来自选民的支持，内阁不具有直接的民主基础，议会凌驾于内阁之上，内阁从属于议会）2.议会多数党或党派联盟组成内阁：内阁由议会中多数席位的政党或政党联盟组成

18、，政党领袖担任政府首脑。（政府在不同的利益集团之间不得不进行妥协，这对政策走向有影响）（政治左右行政，体现政治妥协性，政治决定行政）3.内阁总揽行政权力：内阁是国家最高行政机关，内阁总揽行政权力，任何地方自治权以外的行政事务都由内阁领导下的行政机构进行管理。4.内阁成员必须是议会议员相容原则：内阁成员与议会议员的关系形成内阁成员既负责具体的行政工作又参与立法机关的立法活动，在一定程度上是内阁对自身的监督，而且由于内阁由议会多数党或党派联盟组成，因而内阁往往通过党派力量控制议会，从而形成行政控制立法的局面，并导致议会对内阁的监督作用减弱。（议会脱离民意，成为执行内阁意志的工具，内阁控制议会，但这

19、种控制不是绝对的）社会的实质政治核心在内阁(前提：内阁必须有效动员党派力量)补充：在实际情况中，内阁必须有效动员党派力量控制议会，支持其政策主张，为了避免一个特定的政策造成社会的分裂，多数党往往会寻求少数党的支持，党的纪律对党员的约束是有限的，党员不是绝对支持和服从本党的意志。因此，多数党制定的政策在一定程度上是对少数党的妥协。内阁成员在名义上享有平等权利，内阁就重大问题作出共同决策并承担连带责任。5.内阁对议会负责：内阁必须接受议会的质询，解释政府的政策，报告政府工作。在议会通过对内阁的不信任案（内阁丧失民众的支持）的情况下，内阁需要辞职或者解散议会重新进行选举。（民众利益再表达的渠道）原因

20、：内阁服务于议会的利益，因为议会是全体民众的意志，不信任案通过说明政府丧失了民众的政治支持，议会中多数党党员不支持本党推行的政策，政府认为议会不能代表民众的利益，通过大选以使得人民利益再表达。选举结果取决于政府对政治局势的判断。补充：社会意识、社会文化、价值体系对政府功能的发挥有重大作用。内阁制下，英国社会意识多元化比较弱，社会意识保守，执政基础比较稳定。时事：从日本当前发生的事件来看，讨论一个国家是不是需要政府？政府应该怎么组织？二、总统制政府制度（美、菲律宾、阿根廷、巴西）1.总统由选民选举产生（总统代表行政权力）  （1）总统由选民选举产生，而不是由国会产生 

21、; （2）总统的职权由宪法明文规定而不是由国会授权  （3）总统的任期由宪法规定，不受国会信任与否的影响（总统和国会是民意表达的支柱，是民意表达的渠道。总统和国会相互制约，体现分权制衡原则。总统有抗衡国会的民意基础，总统意志贯穿整个决策过程。）2.总统是政府首脑，政府由总统产生，执行总统的意志（总统相当于政府）（1） 由总统任命各部部长及一系列的政务官员（文官制度的政治官员，驻外大使，部长，副部长），任命各部长须经参议院批准。总统可任命法官，但无权干涉法官的司法行为。（2） 总统有权解除行政官员的职务。（3） 总统与包括各部部长在内的

22、官员组成内阁，同时总统可指定其他官员参加内阁会议，但内阁仅仅是总统的顾问机构，总统作为行政首长有权独自行使决策，但往往采取内阁的意见（整个行政体系都是总统意志的体现）。（4） 负责关系：各部部长及行政机构都对总统负责，接受及执行总统决策，任何官员都不得违背总统的意志。总统制下的总统，独自享有权利，独自承担责任，而内阁制下，分享权力，共同决策，集体领导，连带责任。3.政府与国会分离（立法权力相互切割，形成两个独立权力体系）政府成员不得兼任国会议员，不得参与立法、辩论和表决，不得向国会提出法律案和预算案。（意图：保证权力制衡，避免权力过度集中于少数人手中，形成利益妥协机构，避免出现超越社

23、会的不受制约的权力）（基础在于总统是民选的，作为最高权力执行人的来源与国会立法的来源拥有共同政治基础，不存在隶属关系）4.政府与国会相互制约（民主是多数人的暴政，少数利益可以表达，但不一定得以实现）（1） 国会对总统的制约1） 行政机构的设立、撤并必须以国会立法作为依据。2） 预算必须经过国会的批准才能生效（最根本的制约力量。政府关门，政府危机）3） 高级官员任命必须经国会参议院批准4） 总统对外缔结条约必须经国会批准（总统与国会的分裂，表示社会民意的分裂，利益冲突）（国会作为独立政治力量对总统进行审查）（2） 总统对国会立法权的制约

24、（寻求利益表达一致）1）总统可以通过向国会提出国情咨文、法律咨文和经济咨文等方式进行立法倡议。总统咨文在一定程度上确定国会立法的优先次序和立法的基本倾向。 2）总统可以通过拒绝签署法案的形式使国会的立法议案不能成为法律，但被总统否决的法律国会可以以三分之二的赞成票通过，从而成为法律（法律是社会秩序的体现）总统制和内阁制比较：     总统制存在分权制衡的结构，避免政策摇摆，保证政策的连贯性；纠偏机制强，避免走向极端。内阁制中，议会对内阁的制约机制弱，政府政策摇摆不定。  利益表达与妥协的过程，制衡在长期而言是比较有效率的，结构实现政策连续性，纠

25、偏机制。三、半总统制政府制度（法国法兰西第五共和国、俄罗斯、奥地利、芬兰、冰岛，总统权力不受限制，权力高度集中）法国实行半总统制的历史传统基础：（1）法国是大国，二战后，占有很高地位，对外关系上的大国传统（2）法国历史上是高度集权的国家1.总统是国家权力的中心（选举出的独裁者） （1）总统由选民直接选举产生（政治、组织基础）两轮投票多数制，比美国间接选举更民主 （2）由总统保证宪法得到遵守，总统与宪法委员会一道对宪法拥有解释权。宪法对社会的稳定性具有根本意义，总统与宪法地位平等，总统是宪法的化身，推翻总统意味着推翻宪法。总统可解散宪法委员会，宪法委员会在很大程度上由总统产生

26、。( 宪法委员会的人员组成：9名委员，任期9年，每年改选三名)3. 总统超越立法、司法和行政权力（体现在总理由总统产生，对总统负责；总统拥有特殊的权利，比如解散国民议会，举行全民公决；以及总统与议会的特殊关系，比如解散国民议会，限制议会的立法权，这是一种单方面的制约） （4）总统拥有宣布进入紧急状态的权力，在紧急状态下，全面掌握立法、司法和行政的权力。2总统与议会的特殊关系 议会与总统相互对抗，但大多情况下，议会不能挑战总统作为国家权力中心的地位。议会虽拥有立法权、财政权和对政府的监督权，但是均程度不同的受到限制。立法权受限：（1） 议会职能形式：议会只能行使宪法

27、所列举事物范围内的立法权，其余大量法律由政府以条例的形式颁布。（2） 根据需要，政府可以委托立法，即本属于议会立法的事项，将立法权委托于政府实施。（3） 由政府决定议会审议法律的优先顺序，通常优先审议政府提交的法律草案和政府倡议的法律提案。（4） 一切有关公共机构的组织、共同体的协定（对外与其他国家形成一体化进程，让渡一些权力）以及影响现行体制运行的法律草案，总统均可发动全民公决，经投票通过后，总统可宣布其成为法律。体现了议会对政府的制衡能力削弱（议会的政策导向受到严重削弱）。议会与政府制衡的根本工具是立法权，财政权是立法权的派生。财政权受限：在半总统制下，政府提

28、出预算案，议会有权审议预算案以及预算修正案，但议会只能通过审议程序来拖延而不能否决政府预算。在法国，在议会经过一定期限审议而未批准的法案将以条例形式自动生效。（立法对财政的约束被削弱，政府拥有极大主动权。预算是政府的政策在经济上的表现）监督权受限：存在二元行政中心：名义上总理是政府首脑，总理领导的政府向议会负责，议会对政府拥有监督权（调查调查权是一种专门调查，动员舆论，但无法直接干预行政、质询、弹劾权），但在现实中，调查权、质询权的行使往往是流于形式，不能对政府施政形成有效的干预和约束。在弹劾权，由于总理和政府由总统任命而无需议会的批准，因此，议会无法以不信任案迫使政府下台，弹劾仅仅是议会对政

29、府的谴责，没有实际约束力。议会可以以叛国罪（缺口）的名义控告总统（总统对议会是单向制约，议会对总统的制约是无效的），但从来没有发生过，没有审判机关，其他任何机关没有任何权力制约总统的任何权力，总统可以解散议会，所以，在半总统制下，在总统与议会存在政治分歧情况下，解散议会成为总统贯彻其政策的重要手段。3. 总统、总理与政府的关系二元行政首脑，总理是政府的首脑，总理由议会多数党派产生，总理及政府向议会负责。总统处于主导地位，总理及政府执行总统的意志，总理成为沟通总统和议会的桥梁。(1) 总理及政府由总统产生。总理由总统任命，其他政府官员由总理提名，总统任命。(2) 总

30、统主持内阁会议并可在无需内阁支持的情况下单独作出重大决策。(3) 总统拥有宪法保留给总统的职权范围，包括国防、外交以及紧急状态。在该职权范围内的事项，总统可自行决策。(4) 当总理与总统存在根本政策分歧时，总理应当辞职，整个行政体系必须贯彻总统的意志。（实际中，当总统所在的党为少数党时，为避免两者在政策上的冲突往往形成妥协）总理及其领导的政府对总统负责，贯彻总统意志，沟通总统和议会。总统作为几乎不受限制的权力，作为选民意志的体现，为了弥合社会的分歧，需要总理这一桥梁来沟通议会和总统。总统在很大程度上将全部权力集于一身，似乎所有公共政策都能得到有效执行，社会成本低廉。但是在任

31、何一个特定政策中，往往代表局部利益，偏离社会公共利益造成社会公共利益的冲突和分裂。四、委员会制政治制度（瑞士）议行合一的政治体制联邦委员会（核心机构）：由议会政党提名，议会选举产生，稳定性来源于反映议会政党的议席比例（2:2:2:1），同时反映语区的平衡（德：法：意=4:2:1），一州不能同时出现两个联邦委员。五、国务院政府制度（我国）1.国务院从属于全国人民代表大会（1）一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国和地方各级人民代表大会，权力机关必须组织自己的执行机关，保证宪法、法律和各项决议的贯彻实施（行政机关产生的权力基础）。（2）国务院是最高国家权力机关的执行机关，对全国人民代表大会

32、有从属的性质。具体来看：国务院由全国人民代表大会组织产生，根据我国宪法规定，根据国家主席的提名，由全国人民代表大会决定国务院总理的人选，根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任的人选。国务院对全国人民代表大会负责并报告工作，在全国人大闭会期间对全国人大常委会负责并报告工作。国务院受全国人民代表大会的监督，这是指全国人民代表大会有权罢免总理及国务院其他组成人员，国务院编制的国民经济和国家发展计划以及国家预算及其执行情况必须经过全国人大的审议批准，在全国人大闭会期间上述计划及预算执行过程中需调整的部分必须经全国人民代表大会常务委员会批准。（3）全国人大及常务委员会有

33、权依法定程序对国务院及国务院各部委进行质询，国务院必须予以答复。（4）全国人民代表大会及其常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。2.国务院实行民主集中制基础上的总理负责制总理对国务院工作中的重大问题有最高决定权，并对该决定以及他所领导的全部工作负有全面的责任，即“三权一责”。（1）全面领导权：总理全面领导国务院工作，副总理、国务委员、各部部长、各委员主任协同工作，对总理负责，总理代表国务院对全国人大及其常委会负责。（2）最后决定权：重大的问题在经过国务院常务会议和国务院全体会议充分讨论后，国务院总理有最后决定权，不受少数服从多数原则的限制。（3）人事提名权：国

34、务院总理有权向全国人大提出国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任的任免人选，经全国人大批准后任用。（4）全面负责任：国务院发布的决定、命令、行政法规以及向全国人大及常务委员会提出的议案均由总理单独签署生效并负责，这是国务院总理对其权力全面负责任的形式。（促使总理非常慎重，但是很多重大问题都有党的讨论决策在前，决策机关在后，实际上总理个人并不能全部负责任）（民主与自由是相对的，应当有一个理性的集中）（中国共产党取得胜利的三大法宝：党的领导，武装斗争，统一战线）本节总结：1.财政是行政活动，或更广泛的来说，是政治活动在经济上的体现。2.所有的政策活动都涉及运用资源，所以要在预算上表现出来。

35、而人民为了实现有效监督，应能获得收支详细落实到具体项目的预、决算报告。但现实中，人民对这些方面的监督薄弱，是政府低效、腐败的制度漏洞。3.现代的政治结构共同的问题政治结构不对称例如：（1）总理负责制：个人责任重大，其选择可能依据个人的经验和能力等，但其承担了社会的走向，众多个体的责任，造成的社会后果，个人承担的能力有限。即名义上的承担与实际上的可以承担的社会后果相差甚远，整个社会需要加以承担，所以，社会需要承担必要的风险。（2）议会内阁制：代议机关作为民意代言人，权力分散于整个机构内部，集体负责，每个人实际上不必为整体与选民的差异承担责任。即使这样的政治体制也存在应承担与能承担的责任的不对称。

36、第二节    地方政府制度1.中央政府的决策如何在地方获得有效的贯彻执行。2.地方事务管理问题。3.地方的民意表达，即地方利益如何与中央决策之间进行沟通。一、法国的地方政府制度（法兰西第五共和国）1.背景：法国是单一制国家，具有中央高度集权的历史传统，地方政府行政层级分为省、市镇，地方政府行政官员和地方议会的议员都由中央任命，中央政府的政策能有效的贯彻执行，地方事务很大程度上受中央控制。地方行政管理低效，难以发挥地方的积极性和创造性。1982年，中央向地方放权，标志性突破是：1982年的权力下放法令和1992年的权力分散法令。两法令成为法国地方行政制度的

37、基础。（1）1982年的权力下放法令是关于市镇、省和大区的权利和自由的法令（现行法国地方行政的法律基础），地方领土单位（市镇、省、大区）按照法律规定的条件由选举产生的地方委员会自由的进行管理，但权力下放法令有明确授权中央政府在地方的代表负责维护国家的利益，监督行政，并使法律得到遵守。   A大区：设置了22个大区，经济发展大区，协调各省份发展。（原为有效协调、统筹资源的经济发展概念，有相应的行政权力的行政实体）   B过去中央政府管理公共事务的权利下放，地方自治权扩大：由法律规定，地方领土单位选举产生地方委员会自由进行管理。 

38、;  C授权中央政府在地方的代表负责维护国家利益，监督地方事务行政，并使法律得到遵守。（法律指议会和中央政府通过的法律，不是地方政府的任何法令）（2）1992年的权力分散法令核心是：进一步明确了法兰西地方行政管理是地方政府和中央政府的地方事务部门的共同职责。体现高度集权的传统。2.地方机构的设置（1）在地方行政中两套机构同时并存。（2）地方行政事务：中央行政在地方上需加以落实的事务（全国性）和地方本身的社会公共事务（地方性）。（3）地方行政机构：中央派驻地方的行政机构和地方本身的行政机构。如何协调两套机构之间的关系？3.中央派驻地方的机构有行政、监督和协调功能中央派驻的地方

39、行政机构包括两部分:(1)中央派驻大区和省的共和国专员和市镇的中央政府代表（通常由市镇长兼任，两套机构在市镇层次上统一于市镇长）直接掌握地方行政的职能取消。(2)中央各部派驻地方的办理中央政务的地方机构（行政职能）行政：中央各部派驻地方的机构在地方需要履行的事务。监督：共和国专员以及派出市镇的中央代表对地方进行监督。（监督职能包括行政监督和财政监督，目的是避免地方行政与国家政策发生冲突，避免行政政策违反法律。这种监督是事后监督，通过在行政法院体系和审计法院体系的诉讼程序实现。）协调：共和国专员及中央政府代表可以在一定范围内协调各部派驻地方机构的行政工作，但是各部派驻的地方行政机构的工作主要服从

40、中央各部的领导，中央和地方之间的行政事务关系主要由计划合同进行协调，主要协调中央和地方经济社会发展的规划和决策。（计划合同往往针对重大的建设项目，计划合同形成一种契约关系，若违反，通过行政诉讼程序是地方行政加以修正）例如：财政部、国税和地税4.议行合一的地方政府（地方自身的）   大区、省和市镇的行政机构彼此间不存在隶属关系，各自负责不同的地方性事务，依据法律拥有不同的职权。产生：大区、省和市镇均由辖区内选民普选产生各自的委员会（地方议会，民意的表达，任期短），委员会为议行合一的机构，负责管理地方行政事务，由委员会主席担任地方行政的首脑，委员会内部组织专门的委员会负责特定的

41、行政事务。5.中央政府的控制（1）设置：法国地方政府机构的设置、行政机构的职权、人员的委任均有宪法和法律加以规定，由中央政府控制，地方政府无权自主设置，也无权进行调整。但是，作为地方行政的领导机构，地方委员会其内部的机构设置具有一定的灵活性。（2）地方政府的立法权：尽管地方委员会由辖区内选民普选产生，是地方民意代表机构，但是地方委员会没有立法权。在立法方面，选举产生的地方委员会可以做出具有法律效力的决议，作为行政诉讼的依据。但这些决议必须遵守议会（中央政府议会）的法律。（3）人事任免：地方政府执行机构工作人员（分为低级工作人员和高级官员），也是国家公务员，履行事务性职责，由中央政府考试委员会组

42、织针对空缺职位的考试加以任用，地方行政的领导人可以拒绝由中央考试委员会推荐的针对特定职位的候选人，具有一定的选任权利，但受到中央的制约，但地方对中央选任的官员不满意可以不任用，使岗位空缺。（4） 监督：司法监督：通过司法程序监督司法体系，地方行政法院和地方审计法院。地方审计法院：审核地方公共财务，对地方财政进行监督和控制。审计法院对公共资金的合理使用进行监督控制，并为此向地方政府提出意见。部分意见将进入审计法院的年度报告，地方审计法院的监督和意见受到地方的高度重视。地方行政法院：分三级，地方行政法厅、地方行政上诉法院和地方（最高）行政法院。地方行政法院体系可以对地方政府所作决议是否合

43、法进行审核，共和国专员和中央代表主要通过行政法院体系的诉讼对地方政府进行监督。特点：（1）监督不是依据中央政府的指令，而是依据法令以及对特定施政行为、特定财政行为的合法性的判断来进行监督。所有的监督都发生在地方政府合法决策之后，一方面保护地方政府依法自治的权力，另一方面避免地方政府滥用自治权（发挥主观能动性和依法行政相统一）。（2）法国地方自治权力有限，在表达地方民意和管理地方事务方面的权力有限，但在贯彻中央政策制度方面有效。中央对地方：间接的司法体系（行政立法）控制财政。总结法国的地方行政制度：1.通过行政资源、物质资源、法律等有效支持，中央政府管理地方事务范围广泛，中央在地方的存在强而有力

44、。相较，地方受中央政府制约，行政职能范围有限。2.方式：（1）传统：共和国专员（中央通过人事任免控制地方行政）（2）现在：监督，司法控制、预算审核、法律授权、物质制约。例如：中央和地方财政普遍存在中央收入>支出，存在盈余；地方收入<支出，存在赤字。因而中央通过财政援助给予施政以控制。（3）无立法权：地方权力机关无权创制法律。二、日本的地方政府制度1. 背景：（1）日本是单一制国家。（2）日本长期的中央集权的历史传统，地方政府的自治权力极为有限。（中央对地方行政有较强的指导力和控制力，有利于维护国家统一。地方政府拥有的施政行为有限，受到中央法律体系、法律框架的制约）（3）战

45、后和平宪法规定了地方自治的地方行政体系，地方自治的法律基础：和平宪法、地方自治法、地方公务员法、地方公务员共济组合法、地方财政法和地方税法。  地方自治法是日本地方自治的基础，确认日本都、道、府、县和市、町、村是地方自治公团体（主体）。地方自治法对地方公共团体的组织形式和实际运行方式进行规定。是单一制下的地方自治的地方行政制度，自治权力相对较大。而法国地方自治权力较小。2.地方自治的一般权力（1）自治立法权（法国无）：包括地方议会制定条例的权力和地方自治首长（行政首长）制定规则的权利。根据日本宪法规定，地方公共团体可以在法律范围内制定条例（地方政府拥有立法权，必须在法律范围

46、内，法律赋予地方自治权力，并不与现有法律相抵触）。地方自治法规定，地方自治公共团体（地方自治政府）在不违反法律的范围内可以就其管辖内的事务制定条例并设置相应罚则。地方公共团体的首长在不违反法令的范围内，可就其权限内的事务制定规则并设置相应罚则。条例和规则只在本地方管辖范围内有效，条例的效力高于规则。条例：民意机关制定，具有立法监督功能，具有民意基础。  规则：行政首长制定。（2） 自治组织权：地方政府如何组织行政机构根据日本宪法，地方公共团体的组织及运作可根据地方自治的宗旨（宗旨：服务于地方，是行政与地方特点相吻合）以法的方式确定，地方政府有权按照本地实际情况确定

47、自治行政组织的机构并有权选定和罢免机构人员。（3） 自治行政权日本自治地方公共团体有权管理其财产，处理事务，执行行政。A管理财产：属于地方公共团体所拥有的文教科卫、体育、医疗等公共设施的管理运行、维护，人员配置和资金的拨付。B处理事务：地方政府负有责任的，如进行消防、环境保护以及其他公益事业的活动。C执行行政：办理户口，登记身份，在管辖区内执行国家法令，进行社会治安管理等一系列行政活动。（4）自治财政权（地方自治的重要物质基础）苛征地方税，发行地方债券。地方财政预算独立，不从属于中央政府预算（自求平衡，量入为出）。（ 财政收入：税和债券）日本复式预算：债务预算用于公共基础设

48、施活动，税预算用于行政活动。3.地方自治的民意机构与执行机构的相互制约地方自治议会（民意机构）和地方行政首长（执行机构）均由地方普选产生，是形成地方民意机构和执行机构相互制约关系的政治基础。总统制的特征：拥有共同的民意基础，但执行不同的行政权力由此形成制约关系。（1）议会对行政首长的制约： A议会有同意权：地方自治议会有权力批准地方政府首长提名的地方政府高级官员的任用，包括知事、副知事、出纳长、教育、公安、监察等任命。B议会有监督权：地方自治议会有权监督行政机构的工作，在必要时可以要求地方行政机构高级官员到地方议会说明情况并提出意见。C调查权：地方自治议会可以针对政府的工作进行调查，

49、有权要求有关工作人员出示证词、相关记录等。D地方自治议会可以受理审查辖区内选民的请愿（政治权利）。（2）行政首长对地方自治议会的制约A地方自治政府的首长有权向地方自治议会提出议案，参与到地方立法过程中，成为立法政治过程的一部分。B地方自治议会通过的议案必须经过行政首长的签字方能生效。C地方自治的行政首长对地方自治议会的议案存在异议的情况下，可以要求地方自治议会复议。D地方自治的行政首长可以驳回地方自治议会超越权限、违反法令或违反议事规则而通过的议案。当地方自治议会通过对地方自治首长不信任案时，或者地方自治行政首长辞职，或者地方自治行政首长解散地方自治议会（内阁制特征）。（对抗关系，利：纠正两者

50、偏离民意的途径；不利：地方自治施政成本较高，并不能直接反映民意，与民意存在脱离。民意表达、妥协、集中与管辖范围有关。地方自治议会和自治政府执行执政党的政策，如果拥有共同的执政党，那么制约关系则不存在。）（3）居民自治制度 A选举制度：居民直接选举地方自治议会和地方自治首脑。B直接请求权：对象可以是地方自治议会，也可以是地方自治行政机构。辖区内的居民可以直接请求制定、废止、修改条例和规则，可以直接请求监察行政，解除地方自治行政首长职务，解散地方自治议会。经过辖区内全民公决程序得以实现，但要成为真正政治活动，必须通过严格程序，征集足够签名（三分之一以上），进行全民公决。（直接请求具有法律

51、约束力）C请愿权利：向地方自治议会或地方自治行政首长就个人关注的特定问题表达自身愿望的权利，可以针对特定的政治或社会事务，但请愿对地方自治政府不构成法律约束力。D居民诉讼：辖区内居民可以针对地方行政机关在财务方面的违法行为向法院提起诉讼。E信息公开：居民可通过正常渠道获悉除外交军事机密，企业机密和个人隐私以外的任何政府文件。（居民参与政治生活过程的体现：监督地方政府是否反映民意，但真正实施的政府有限）F居民参与：并不是具体途径，不针对具体事务，是吸引民众参与政治活动的综合性政策。居民自治制度是直接民主制度，目的是充分反映民意，但现实中并未充分运用。补充：效率的高低与管辖的范围有关：大范围，民意

52、表达、妥协、集中困难，需要制衡；小范围，涉及的社会范围相对小，简单行政。背景：地方政府施政、立法体现民意，是有效实施民意的机构，但一经产生即脱离了民意，只有选举时予以关注。所以，一方面，要求纠偏民意的措施，另一方面，为防止对正常行政运转的干扰，要求严格程序，规范严谨的制度保障。由于社会事务复杂，人口众多，社会生活广泛，规模大，民众在国家事务中其实无法充分表达自己的利益。三、德国的州政府制度（一）背景：德国是一个联邦制国家，各州作为联邦的组成成员，拥有部分主权。州与联邦的权力和职能的划分由德国基本法（德国联邦宪法）和各州宪法所决定。州的政府制度由州的宪法决定，而各州执行的法律体系由联邦宪法、联邦

53、法律和州宪法产生。存在两套法律体系：联邦法律体系和成员单位的法律体系，但联邦地位高于州。一般来讲，单一制国家的地方权力来源于宪法和国家法律的原则性规定；而复合制国家运作两套法律体系，成员单位可以有自己的宪法，在成员单位内实行，两套体系不冲突：1.成员单位不应违反普遍适用的规则，如宪法。2.职权范围相互区别，不存在重叠空间。3.州法律在联邦法律框架下制定，联邦法律高于州。州执行联邦法律的原因（二）州政府的结构德国州政府拥有完整的立法、司法和行政机关，形成权力制衡关系，多采用内阁制政府制度。州议会多为一院制，只有下院，没有上院，联邦层次是两院制。州议会多为一院制，除在本州有立法、组织内阁、通过预算

54、、监督州政府的权力外，还通过联邦参议院参与联邦立法。州的行政机关往往是管理联邦事务（联邦公共部门的雇员占全国雇员的10%，占有的资源少，联邦的大多数事务委托给州）和本州地方事务的主体，相当数量的联邦事务由州政府接受联邦政府的委托加以管理。州司法体系不完整，与联邦的司法体系构成整体，而不是两套司法体系。（三）州政府的权力1.立法权：包括共有立法权和州的专有立法权共有立法权：州政府和联邦政府共享的立法权。在共有立法权管辖范围内，联邦政府享有立法优先权，当联邦政府未就上述事项立法时，州政府才可以立法。联邦政府也可通过立法授权由州政府立法，或者联邦立法只进行原则性的规定，而由州立法进行具体化。联邦充分

55、立法后，州不再享有立法权。实际上州在共有立法权方面享有的空间不大。州的专有立法权：基本法（德国联邦宪法）未明确列示为联邦专有立法权或共有立法权的事项，由州政府取得专有立法权。但州政府享有的专有立法权范围狭窄，包括：文教、警察事务、环境保护、地区规划等。州政府还可通过联邦参议院参与联邦立法，从而较好地表达地方的主张和利益。因此，即使州政府权力范围内立法权较弱也不妨碍州利益的实现。2.行政权（1）执行州的法律，管理州内的公共事务。（2）受联邦政府的委托，在州内管理或实施联邦的公共事务。预算支出来源由联邦政府承担，但在实施过程中，州政府必须接受联邦政府的指令和监督。（3）在州内实施或者管理由联邦法律

56、加以规范、约束的事务（事务既具有联邦属性，又具有州地方的属性），这种事务，联邦有权对州政府发出指令、进行监督，但由州政府筹集预算资金，是州自身的事务。3.财政权（1）总体上，联邦和州的预算相互独立，互不隶属，自求收支平衡，州只有有限的税收立法权，州政府在税收分配中处于劣势地位。德国存在依据法律建立的非常规范的联邦对州的纵向转移支付制度和各州之间横向转移支付制度，有效保证联邦和州的预算平衡以及各州公共服务水平的均等化。（支：与行政权力相关，收：税收作为长期有效的规则，由法律确定，与实质的分配关系不一定对称，是占有社会资源的权利。例如：税收，具有强制、无偿和固定的特点）（美国与德国差异性体现在司法

57、体系方面，德国形成相对完整的司法体系）（2）分税制：中央与地方共享地方政府收入的主要来源是地方税和一部分共享税。因为州政府极为有限的税收立法权，在税收分配中相对于联邦政府处于劣势。（3）格局：横向比较与其他国家，比例相对还是较高的。（4）制度：依据法律建立起来的规范的联邦政府对州政府的纵向转移制度和各州之间的横向转移制度，有效保证各州预算平衡，以及实现各州公共服务水平的均等化。4.司法权（1）州法院体系包括宪法法院、普通法院和专门法院       专门法院包括行政、财政、劳工、社会保障四个。州法院体系与联邦法院体系对应，也包括联邦宪法

58、法院、普通法院和专门法院。（2 ）除宪法法院外，州法院为初审法院，而联邦法院则没有初审的管辖权（即所有的诉讼都是由州开始的），所有联邦法院构成最高上诉法院，而且是终审法院。       州宪法法院负责与州宪法有关的诉讼。联邦宪法法院负责与联邦宪法有关的诉讼。       因此德国州法院与联邦法院：初审、上诉、终审关系是同一司法体系的不同层级，不可分割。（3）州法院同时执行州和联邦的法律第三节  中央与地方的关系我们的传统使我们更关注国家（中央层级）统一、稳

59、定、不分裂。优点：利于实现规模化管理；对外交往、国防方面相对有利，竞争力强；经济基础、自然资源雄厚，有利于从事生产；避免战乱带来的外部势力的干预，社会生活破坏。一、立法权的划分注意：立法权若高度分散，则社会规则不统一。立法权：确定行为规范具有普遍适用性的规则。立法权应有相当适用性，不应过分分散。1.地方政府是否拥有立法权（1） 法国地方政府不拥有立法权，地方立法委员会决议具有法律效力，但必须遵循议会法律地方政府对中央政府的服从。（2） 日本地方政府拥有自治立法权（地方议会制定条例的权力，地方行政首脑制定规则的权力）前提是地方自治立法权不违反中央政府的法律。立法权有效范围仅及

60、于地方政府管辖范围。权力来源是：宪法和地方自治法，根本上来源于宪法。（日本地方政府立法囊括于中央政府立法范围，存在重叠部分。日本中央政府立法全面管理全国事务，地方政府管理地方事务，中央对地方实行有效的控制和制约）（3） 德国州政府拥有立法权，包括州与联邦共享的共有立法权和各州所拥有的专有立法权。限制：a.在行使共有立法权时，联邦拥有优先立法权b.州立法权受联邦宪法和州立法的保护，但仅及于州政府管辖范围。来源于联邦宪法和各州宪法。德联邦与州政府关系靠宪法体系维护。在司法体系上不存在联邦立法和州立法冲突的问题（因为管理不同的范围和事务），日本地方政府立法有可能与中央立法相冲突，因为中央政府没有立法的，地方政府立法不一致。 2.中央和地方立法范围的划分（一） 德国：联邦政府享