政府与社会资本合作项目

1、政府与社会资本合作项目通用合同指南政府与社会资本合作项目通用合同指南2015年3月中国国际工程咨询公司 研究中心 11.理解政府与社会资本合作项目2. 合同指南编写思路和结构特点3. 合同指南要点介绍目目 录录2理解政府与社会资本合作项目理解政府与社会资本合作项目 “政府和社会资本合作政府和社会资本合作” 项目项目，是在借鉴国际借鉴国际基础设施和公共服务领域投资建设PPP（PublicPrivatePartnership）模式的基础上，结合我国国情进行本土化本土化创新而提出的一个新概念。 西方国家的“公共部门和私人部门合作公共部门和私人部门合作”（PPP模式），是公共部门（政府）与私人部门（企

2、业或其他组织）合作推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式，采用的是西方市场经济国家的话语体系。 西方市场经济国家将其经济活动划分为公共部门和私人部门的活动，二者划分界限清晰划分界限清晰，各自开展项目投融资及建设遵循不同的原则、模式及评价机制。 PPP模式是公共公共部门和私人私人部门共同合作的模式，具体可采用BOOTBOOT、BOTBOT、BOOBOO、TOTTOT等形式。3投资项目的划分投资项目的划分 鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度国家基本经济制度所具有的本质特征，现行投融资体制并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“私人部门”，而是划分为“政府政府”和和“企业企业”两个部

3、分，并将投资项目划分为“政府投资项目”和“企业投资项目”。 政府投资项目实行“审批制审批制”管理模式，企业投资项目实行“核准制核准制”和和“备案制备案制”管理模式。这里所说的企业，包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业及其他形态的企业。 我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业项目投资建设，不同于西方国家“公共部门”和“私人部门”的合作，因而不是传统意义上的PPP项目，是通过变通和本土化变通和本土化而形成的。4PPPPPP的合作主体的合作主体 政府和社会经营性企业合作，可采用政府授予项目公司特许经营特许经营的模式，也可采用政府通过特定的投融资平台公司，向项目公司

4、进行资金等PFIPFI模式模式开展合作。参与合作的市场主体，应为通过合法程序选择产生的符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体制企业或其他各类经营性投融资主体。 鉴于“政府和社会资本合作”概念被有关部门提出并得到一定程度的认可，我们决定采纳这一概念。我们将合作各方表述为“政府主体政府主体”和“社社会资本主体会资本主体”，将二者的合作表述为“政府方政府方”和“社会资本合作伙伴社会资本合作伙伴”之间的合作。其中，“政府方”是指政府部门或其授权的代表机构，“社会资本合作伙伴”是指符合条件的经营性国有企业、民营企业、外

5、资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体。56 2005年2月7日，港铁公司港铁公司与首创联合首创联合组建的北京地铁四号线特许经营公司与北京市政府市政府联合签订北京地铁四号线特许经营协议，特许公司负责投资车辆、信号、自动售检票系统等机电设备车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，并根据与北京地铁四号线公司签订的资产租赁协议，取得轨道部分资产的使用权，负责地铁四号线的运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营。 3030年特许经营期年特许经营期结束后，特许公司将轨道部分项目设施完好、无偿地移完好、无偿地移交给市政府指定部门交给市政府指定部门，将机电设备归还给四号线公司

6、。 港铁公司在北京四号线建设中并未获得沿线土地的开发权。沿线土地的开发权。北京地铁北京地铁4 4号线号线PPPPPP模式探索模式探索7地铁四号线PPP项目结构示意 京港地铁公司（中方控股）股权资金投入港铁特许协议 市交通委监管租赁协议A部分资产租赁租赁协议A 部分+B 部分全部资产运营A 部分+B 部分全部资产运营运营维护A部分 + B部分全部资产运营期运营经营收入A 部分政府投资方 京投公司政府投资B 部分项目设施移交无偿移交30 年移交（特许期满）运营期结束B 部分项目设施移交无偿移交30 年建设期B 部分建设0 年4 年建设期B 部分建设投资建设期投资46亿元B 部分建设0 年银行银行贷

7、款协议京投首创中外合作协议投资107亿元回收B部分投资（均委托北京市轨道交通建设管理公司）（由京港地铁公司经营管理）A部分资产租赁费北京地铁北京地铁4 4号线号线PPPPPP模式模式p北京四号线PPP项目是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目，是国内第一个利用外资、引入私营部门运作的地铁项目。p确定轨道交通项目政府投资与社会投资7：3的基础比例 p特许经营权给予社会投资自主经营、自负盈亏的权利，奠定轨道交通项目市场化经营基础p轨道交通影子票价联接地铁项目政府定价与市场价格的纽带 p公益性资产租赁实现公益性资产与营利性资产在一个项目上的管理整体性 北京地铁北京地铁4 4号线号线P

8、PPPPP模式探索模式探索8构建轨道交通PPP模式新型的契约化政企合作关系 p合作关系：政府以经营权的让渡向社会投资者购买社会公共产品服务，以此履行其作为政府的公共产品提供职责。双方权利义务平等、自愿。p契约关系：建立硬约束关系并且清晰、可操作。政府与特许公司签署特许协议，规范双方权利义务。 p设计租金调整机制：项目成长期适当减免租金；项目成熟期适当调增租金。p设计合理的社会投资退出机制：因投资者自身经营不善、违约导致退出；因不可抗力、政策性风险等因素导致退出。北京地铁北京地铁4 4号线号线PPPPPP模式探索模式探索910起源、发展及争论起源、发展及争论 一般认为，PPP主要包括两种基本类型

9、，一是特许经营，是盈利性项目，使用者付费，基本类型是BOT项目；二是PFI项目，政府出资购买服务。一、使用者付费一、使用者付费根据使用量的多少决定付费金额。主要包括BOT、BOO和BOOT等类型，在英国统称为特许经营的特许经营的PPP模式模式。一是一是具有自然垄断性的项目，完全可以通过收费回收成本，关键是要确定价格形成机制；二是二是通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是三是财务风险影响因素较多的项目，如高速公路，政府会在低收益期给予相应补贴，达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管控。二、政府付费二、政府付费属于基本公共服务，或者难以确定使用者，只能由政府通过

10、税收向生产者购买服务，是采取私人融资计划（PFI）的PPP模式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根据产品或服务的结果付费，按业绩获得补偿，政府购买公共服务。11我国经常采用的我国经常采用的PPPPPP模式模式类 型基 本 含 义TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其

11、所有权移交给政府方。社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。1990-2005年发展中国家私人部门参与基础设施项目投资年发展中国家私人部门参与基础设施项目投资PPP模式目前已经在全世界得到广泛应用，范围涉及道路、桥梁、港口、轨道道路、桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、电信、垃圾处理交通、供水、供电、电信、垃圾处理等传统公用事业，也包括监狱、学校监狱、学校、国国防和基础医院防和基础医院等纯公共产品项目纯公共产品项目。1

12、2亚洲国家亚洲国家PPPPPP应用模式分布应用模式分布13PPPPPP不同模式的主要特征不同模式的主要特征14政府推动政府推动PPPPPP模式三大主要动机模式三大主要动机1.1.吸引民间资本投资，以弥补财政资金之不足吸引民间资本投资，以弥补财政资金之不足 推进城镇化，修缮老旧设施，满足新进入城镇的居民的公共需求，以及完善公共服务缺失或供给不足的基础设施等，都是政府部门面临政府部门面临的挑战挑战。此外，由于基础设施的运营经常产生亏损产生亏损，只能靠财政补贴，从而增加公共财政支出。 由于政府财力有限，融资压力巨大融资压力巨大，成为调动社会资本参与基础设施建设的主要原因。若PPP设计合理，则可调动此

13、前闲置且正在寻求投资机会闲置且正在寻求投资机会的本地、地区或国际范围内的社会资本。 社会资本参与PPP项目是为了利用其管理能力和经验管理能力和经验（特别是运作公用事业的经验）获利获利。参与PPP项目的社会资本通过提供服务获得政府补偿，从而获取适当的投资回报。15政府推动政府推动PPPPPP模式有三大主要动机模式有三大主要动机2.2.提高效率，更有效地利用现有资源提高效率，更有效地利用现有资源 政府部门由于缺少或没有动力缺少或没有动力来提高运作公共项目的效率，使得基础设施建设和运营效率较低效率较低。在僵化的公共部门采用激励措施提高效率非常困难。 社会资本进行投资或取得业务机会的目标很明确，即实现

14、利润最大化，而利润主要通过提高投资和运营效率来获得提高投资和运营效率来获得。如果PPP的设计允许运营商实现这一目标，那么基础设施服务的效率很可能得以提高，从而使得社会资本在获得回报的同时，通过合理收费合理收费使得公共服务供给在经济上经济上可持续可持续。 PPP允许政府将运营职能运营职能转移给高效的社会资本高效的社会资本，同时保留和完善监管及监督等核心职能，这种框架如果得到正确实施，可减少政府的现金支出，并能向消费者提供质优价廉提供质优价廉的服务。即使政府承担部分投资或运营成本，也能实现控制成本支出、提升服务质量的目标。16政府推动政府推动PPPPPP模式三大主要动机模式三大主要动机3. 3.

15、通过职能、激励和责任的再分配推动相关领域改革通过职能、激励和责任的再分配推动相关领域改革 政府有时会将PPP当作推动改革的催化剂推动改革的催化剂，通过实施PPP项目，要求重重新审视和分配新审视和分配政策制定者、监管者和服务供应商的职能职能，动员资本和提升效率，重新分配部门职能，以消除潜在矛盾，并考虑允许私营实私营实体参与特定行业项目体参与特定行业项目，这样就会推动改革取得实质性进展实质性进展。1718中国的引进及推广中国的引进及推广 20世纪80年代以前，基础设施及公共事业投资一般有政府或其授权机构政府或其授权机构负责； 广东沙角电厂沙角电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的项目。总投资40亿港

16、元，1985年7月1日电厂正式开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电，1999年月日正式移交。我国开展PPP已有3030年历史。年历史。 从19961996年开始年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推动采用采用BOTBOT方式方式，并取得进展； 20042004年年建设部出台市政公共事业特许经营管理办法市政公共事业特许经营管理办法（建设部2004年第126号令），明确鼓励非公有资本非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理。19 2004年7月国务院颁布关于投资体制改革的决定关于投资体制改革的决定，提出进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；放宽社会资本的投资领域，允许社允许

17、社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。 20052005年年国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见干意见指出按照“公平准入、公平待遇”原则，允许非公有资本非公有资本进入法律法规未禁未禁的行业和领域，加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制，对其中的自然垄自然垄断业务断业务，积极推进投资主体多元化投资主体多元化，非公有资本可以参股非公有资本可以参股等方式进入

18、；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式独资、合资、合作、项目融资等方式进入。中国的引进及推广中国的引进及推广 国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（国发201013号）新36条，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业等领域。 2014.9.21，国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号） 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号） 2

19、014.9.23财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知知（财金201476号）中国的引进及推广中国的引进及推广20中国的引进及推广中国的引进及推广 2014.10.23地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预2014351号） 2014.11.30，财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知题的通知（财金2014112号） 2014.11.29，财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的

20、通知（试行）的通知（财金2014113号） 2014.12.2，国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见意见（发改投资20142724号）围绕围绕PPPPPP模式争议从未中断模式争议从未中断PPP模式面临的法律难点：1、法律体系方面一是对于法律适用本身存在不同观点。二是相关法规制度不完善。难以对参与方进行有效约束。三是争议的解决、利益保障机制不完善。2、实践方面一是项目经验不足，前期工作规范性亟待加强。二是各方责、权、利划分和风险分担机制还不成熟。三是缺乏合理定价机制以及“约束性条款” 。3、各方主体能力方面一是资本市场发育相对滞后。二是

21、各类中介服务机构支撑能力有限。三是政府主体自身能力也需要加强。22PPPPPP缺乏有效指导缺乏有效指导u在全国各地在全国各地公共服务设施民营化等探索已经公共服务设施民营化等探索已经呈现遍地呈现遍地开花的状态下，开花的状态下，但在指导但在指导实际操作实际操作的政策的政策层面也暴露层面也暴露出诸多问题，特别是出诸多问题，特别是PPPPPP项目的核心文件项目的核心文件合同文本合同文本缺乏规范指导，为后续的项目建设实施和运营管理埋缺乏规范指导，为后续的项目建设实施和运营管理埋下隐患。下隐患。2324PPPPPP实践中的挫折实践中的挫折 19971997年年北京市开始尝试公交市场化公交市场化，以 “北京

22、巴士北京巴士”为龙头并上市。 20062006年年北京市政府开始整合交通资源，使步履艰难的“北京巴士”正式退出城市城市客运业务客运业务。经过10年探索和受挫， 20072007年年1010月月北京公交重新回归公益性重新回归公益性的发展模式。 20042004年之后年之后，公用事业领域市场化浪潮开始席卷全国。 PPPPPP模式在全国各模式在全国各地进行试验。地进行试验。 在湖北十堰市已推行5年的“全国首家”“城市公交整体民营化城市公交整体民营化”改革改革， 于2008年5月正式以“夭折夭折”的结局的结局尴尬谢幕。 北京地铁北京地铁5 5号线号线决定与加拿大一家公司合作决定采用PPP模式，但没有成

23、功。 20092009年年2 2月月，上海再次实现城市公交资产的城市公交资产的“国进民退国进民退”，城市公共交通资产从上市公司剥离，使国有公交重新成为行业主力军。 总体效果差强人意总体效果差强人意v 从前述案例来看，都有以下几个现象：从前述案例来看，都有以下几个现象： 交通问题并没有因为市场化改革而彻底解决，堵车现象依然严重堵车现象依然严重； 服务服务没有明显改善明显改善，公共服务依然落后于城市发展，不能有效解决基础设施落后的问题； 运营企业亏损运营企业亏损，事故频发；服务价格上涨服务价格上涨等。有些城市如十堰十堰，更多次发生停运事件停运事件，对居民生活造成较大影响。2526 公益属性面临资本

24、逐利本性的挑战公益属性面临资本逐利本性的挑战，可能的权宜之计就是提提高公共服务价格高公共服务价格。当价格刚性、财政补贴缺失时，运营企业只能通过降低员工收入，经营上抢热线、弃冷线抢热线、弃冷线，由此造成公司与员工之间、企业赢利与公益服务之间、政府与市民之间的尖锐矛盾不断升级。 加速城市化中的中国，公用事业的需求与供给矛盾重重，“欠账欠账”问题依然会很严重问题依然会很严重，仅靠地方财政的力量将很难满足公众对公用事业的需求，如何利用好如何利用好PPP，有效吸引社会投资进行城市公用事业的建设和完善，将仍然是机遇和难题机遇和难题并存并存。效果差强人意效果差强人意台湾高铁濒临破产台湾高铁濒临破产27台湾高

25、速铁路（简称台湾高铁）是连接台湾的台北市与高雄市之间的高速铁路系统，以台北为起点，经板桥、桃园、新竹、台中、嘉义、台南至左营，共八个车站，全长345公里。高铁采用日本新干线技术，最高营运速度300公里/小时。它的开通使往返台北高雄两市的时间缩短为1个半小时。1998年启动台湾高速铁路兴建计划。全线预定于2005年10月31日完工通车，但由于机电与号志系统整合、试车进度大幅落后，延后一年多，全线已于2007年1月5日正式通车。台湾高速铁路是台湾岛内第一个、也是全世界最大规模，采取BOT模式的公共工程，建设总成本估计约达新台币4806亿元。由台湾高速铁路股份有限公司（大陆工程、长荣集团长鸿建设、太

26、平洋电线电缆、富邦集团与东元电机为主要股东）负责兴建、营运阶段的工作，特许期限为35年（自1998年起算；事业发展用地则为50年）。台湾高铁濒临破产台湾高铁濒临破产台湾高铁BOT工程变成钓鱼工程 当初“台湾高铁联盟”之所以能拿下项目，最主要的理由就是他们提出：台当局可以真正“零出资”，不但工程开工后的经费全由公司自筹，而且在高铁投入营运后，还可以分期将台当局先前支付的1057亿元新台币前期费用予以“回馈”。不花一分钱就可以建好高铁，这份诱惑确实很吸引人。可是在拿下项目正式签约后，台湾高铁公司的五大发起行股东（分别为台湾大陆工程、富邦、太电、长荣和东元电机财团）就对出资义务拖拖拉拉，一直不肯认真

27、履行。 按原来的规定，台湾高铁项目的自有资金应该达到1200亿新台币，其中五大发起人股东不应该少于40%。而台湾高铁公司的额定资本金为500亿元新台币，但由于发起人股东们全都极力寻找合同和法律中的漏洞，当时实际到位的却只有125亿元新台币。直到台高铁正式投入运营时，到位的资本金也只有1051亿元新台币，其中五大发起人股东更只占到了18.5%左右，即使加上关联企业等的出资，实际投资也不到300亿元新台币。 为了填补空缺，已经骑虎难下的台当局不得不一再指使台糖、“中华电信”、“中钢”、中技社财团、航空发展基金会以及“行政院开发基金”等官营企业和基金直接注资。结果到开通营运时，台公营企业持有的台湾高

28、铁公司股份比例至少超过了35%，远远超过BOT项目中公营企业不得超过20%的规定，在前10大股东中有5个是公营企业，在前4大股东中更已经占据3席。 由于民间纷纷不看好怪状百出的台湾高铁公司，使它几乎在市场上求贷无门，结果最后也不得不由台当局出面组织了以公营金融机构为核心的银行团，并以全额担保的方式，为工程筹集了3233亿元新台币的贷款。但是由于资金来源过于倚重贷款，台湾高铁从最初就背上了沉重的债务负担，开始营运时资产负债率已经超过80%，为走到今天的处境埋下了深深的伏笔。 只有发起人股东们成了大赢家。由于掌握着公司运营权，又和当时的台湾当局关系亲密，五家原始大股东都在台湾高铁项目中分到了大量利

29、润丰厚的业务承包合同，仅据公开信息它们就接到了价值800多亿元新台币的分包，相当于其实际出资额的三倍，而根据台“监察院”的不完全调查，这几家大股东及其关联企业承揽的实际合同金额可能超过2000亿元新台币，净利可达数百亿元。而根据BOT合同的约定，如果最后高铁公司破产，台当局还必须赔偿投资人的损失，其实免除了它们的风险。事实已经无需争辩，台湾高铁的BOT协议只是看上去很美。-魏峰：台湾高铁为什么濒临破产2829资料来源：中国台湾网台湾高铁濒临破产台湾高铁濒临破产30资料来源：中国台湾网台湾高铁濒临破产台湾高铁濒临破产31资料来源：中国台湾网台湾高铁濒临破产台湾高铁濒临破产32如何正确操作PPP项

30、目？1、把握PPP模式运用的关键环节2、PPP不能仅作为融资工具3、市场化运作“依靠市场收回投资”4、采用PPP模式需要专业化的财务分析5、兼顾逐利性和公益性，审慎决策6、加强履约监管PPPPPP模式的三大特征模式的三大特征PPP项目可以采用不同的模式，然而所有的PPP必须满足三大重要特征重要特征。一、伙伴关系一、伙伴关系 要求目标一致，形成合力。在具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品和服务。二、利益共享二、利益共享 政府部门不是与社会资本分享利润。政府部门需要对社会资本可能获得的高额利润进行调控。公益性项目不应追求利润最大化。 社会资本主体可以取得相对平和、稳定的投资回报。三、风险分担三

31、、风险分担 政府部门尽可能大地承担自己有优势的伴生风险。社会资本主体需要承担大部分甚至全部管理职责。33把握把握PPP模式运用的关键环节模式运用的关键环节 建立长期的政府与建立长期的政府与社会资本社会资本合作机制合作机制。关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者监管者”、“合作合作者者”。发挥社会资本合作伙伴在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势， “让专业人做专业事让专业人做专业事”。 建立合理的利益共享机制。建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的财务可持续性财务可持续性。既要保障公共利益，提高公共服务

32、质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利盈利但不暴利”。34 建立平等的风险共担机制建立平等的风险共担机制。政府和社会资本应该平等参与、诚实守平等参与、诚实守信，按照合同办事信，按照合同办事，依据对风险风险的控制力，承担相应的责任责任，不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的风险，双方共同承担不可抗力风险不可抗力风险。 建立严格的监管和绩效评价机制建立严格的监管和绩效评价机制。政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格价格和项目收益

33、指标收益指标，加强成本监审、考核评估、价格成本监审、考核评估、价格调整审核调整审核，可以考虑引入第三方第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的风险管控和退出机制风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保担保，防范项目风险转换为政府债务风险政府债务风险。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按约坚决要求企业退出并赔偿退出并赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿及时退出并依法赔偿，严格责任追究。对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。把握把握PPP模式运用的关键环节模式运用的关键环节35PPPPPP不能仅认为是一种融资模式不能仅认为是一种融资模式 融资仅是PPP的目

34、的之一，而不是全部。引入社会资本，除引入资金外，更重要地是引入先进技术和管理经验引入先进技术和管理经验； 融资更多地是考虑各自风险最小化。PPP则要求使项目整整体风险最小化体风险最小化，通过合作降低各自风险，发挥“1+12”的机制效应。 融资仅考虑自身财务利益自身财务利益最大化，PPP则追求在保障公共公共利益利益的前提下，使社会资本获得合理回报。不允许过分追求各自利益，政府有对社会资本投资收益进行管控进行管控的责任。36政府对实施政府对实施PPPPPP项目的战略承诺项目的战略承诺 社会资本主体期望政府成为负责任的合作伙伴负责任的合作伙伴，以减轻自身在政策和改革规划、项目开发以及合同监督等方面的

35、负担，并希望政府建立恰当的法律和其他框架，以便设立目标、监控进度、评估进展、报告进度、执行合同规定和处理纠纷，制定一份详细的路线图可帮助社会资本主体管理管理这些预期预期，并对政府的实际表现进行监测和评价监测和评价。 政府的承诺通常包括承诺通常包括：就PPP的改革战略和预期发表公开声明；与利益相关方协商和提高透明度；提供充足资金和支持；指定一个强有力的PPP项目推动机构项目推动机构。3738 我国收费高速公路占全世界的全世界的70，若包括一、二级收费公路在内，占到90。通过向道路的使用者收取过路费来收取过路费来回收投资回收投资，在国外仅仅作为辅助手段辅助手段，在我国却成为回收公路建设成本的主要手

36、段主要手段，甚至是唯一手段唯一手段，不符合国外的普遍做法普遍做法。 国外监狱也在采用PPP，是不是要向犯人收费以回收监狱的建设和运营成本？市场化运作市场化运作“依靠市场收回投资依靠市场收回投资”39PPPPPP不能成为规避责任的一种工具不能成为规避责任的一种工具 PPP不应该成为政府向纳税人向纳税人“二次收费二次收费”的理由； PPP不应该成为政府转移转移向纳税人提供“公共服务”责任责任的手段； PPP不应该成为将责任推卸给将来将责任推卸给将来的工具；对公用事业“一一改了之改了之”的态度是极其危险和不负责任的，也是不可持续的。 PPP不应该成为转移财务风险转移财务风险的途径。40采用采用PPP

37、PPP模式需要专业化的财务分析模式需要专业化的财务分析 以城市轨道交通项目为例，考虑到银行贷款的实际利率等融资成本，以及城市轨道交通投资所面临的风险等因素，企业投资于城市轨道交通项目的财务内部收益率如果仅仅大于所仅仅大于所谓的谓的3%的财务基准收益率水平的财务基准收益率水平，从企业理财的角度看，肯定不具有财务可行性。 我国在设计基础设施及公益性项目的财务评价方法框架中，没有考虑这类项目独特的行业特征行业特征，而是按照一般的商业性商业性投资项目财务评价投资项目财务评价的思路对这类项目进行财务评价进行财务评价，将企业理财的现金流量与政府公共投资的现金流量混淆在一起混淆在一起。41 目前的城市轨道交

38、通项目无论是所谓的国民经济评价还是财务评价，都与项目融资的实际运作相脱节实际运作相脱节，在本质上仍然难以摆脱“可批性研究可批性研究”的桎梏，为政府部门的可批性审批服务，但难以为处于市场经济环境下的企业参与城市轨道交通项目的融资运作发挥实际指导和评判作用实际指导和评判作用。这种状况应该改变，要摆脱摆脱“可批性研究可批性研究”的思维习惯的思维习惯，应明确提出城市轨道交通项目的财务内部收益率仅仅大于3%或者5%，在财务上是不可行的。 同时要强调，财务不可行财务不可行并不意味着项目不能投资项目不能投资建设。如果通过经济费用效益分析认为项目建设具有经济合理性，那么即便是财务收益率为负值，也应该投资建设。

39、但应该策划出具有财务可持续性的财务方案。采用采用PPPPPP模式需要专业化的财务分析模式需要专业化的财务分析42巴黎轨道交通的融资方式巴黎轨道交通的融资方式v 巴黎大区轨道交通系统基础设施的巴黎大区轨道交通系统基础设施的建设资金建设资金主要由主要由国家和地国家和地方政府承担方政府承担，基础设施，基础设施维修及运营成本维修及运营成本费用等则由费用等则由票款收入票款收入和企事业单位缴纳的和企事业单位缴纳的特别交通税特别交通税来支付，差额部分由来支付，差额部分由政府补政府补贴贴。v 法国城市公共交通融资方式的选择，取决于法国政府对公共法国城市公共交通融资方式的选择，取决于法国政府对公共交通认识的独特

40、理念。作为组织公共交通、制定票价政策的交通认识的独特理念。作为组织公共交通、制定票价政策的交通部门认为，公共交通交通部门认为，公共交通票价不能全部由乘客承担，票价不能全部由乘客承担，地方政地方政府应该负担部分基础设施的开支和公共交通的维护费用。另府应该负担部分基础设施的开支和公共交通的维护费用。另外，法国政府还认为外，法国政府还认为雇主雇主是建立公共交通体系的最大受益者，是建立公共交通体系的最大受益者，所以所以应该参与公共交通的融资应该参与公共交通的融资。 43v 法国城市公共交通的融资一般由四个方面共同承坦：法国城市公共交通的融资一般由四个方面共同承坦： （1）乘客：）乘客：即票款收入。乘客

41、大约承担了公共交通成本的三分之一。为吸引乘客，巴黎针对不同对象发售不同的车票，并提供相应的优惠。如按区域发售的月票和年票以及对失业者提供优惠等等。 （2）雇主：）雇主：在巴黎，公共运输投资大部分是由公众基金承担的，主要来自于雇主交纳的交通税。巴黎所有拥有9名以上职工且设在城市公共交通服务区域之内的企、事业单位均要缴纳特别交通税，并与雇主的工资总额成比例扣收，税率由交通组织机构决定，巴黎大区征收的税率是法国最高的。税收将专项用于城市交通设施的建设维修以及融资成本的支付。 （3）地方政府：）地方政府：当乘客和雇主的资金不能满足公共交通发展的需要时，就要由地方政府通过地方税为城市交通收集资金，其主要

42、是用于基础设施投资。 （4）国家：）国家：国家出资也主要是用于基础设施的项目投资上，目的在于通过国家的政策引导和鼓励发展公共交通，鼓励实现多元化的交通体系，并使现有的交通网络现代化。巴黎轨道交通的融资方式巴黎轨道交通的融资方式基础设施可销售性评估框架基础设施可销售性评估框架 世界银行在1994年的世界发展报告世界发展报告中，对基础设施的性质进行了详细分类详细分类，选取竞争潜力竞争潜力、商品或服务的特点，向商品或服务的特点，向用户收取补偿费用的可能性、公共服务的责任、环境外部用户收取补偿费用的可能性、公共服务的责任、环境外部性性等五个方面评价指标，对各类基础设施的可销售性进行评估。按1-3计分，

43、分值越大越容易销售计分，分值越大越容易销售。 按照世界银行的对基础设施可销售性评价销售性评价框架，采用采用PPP模式的可能性模式的可能性可以参照基础设施的可销售性进行判断。可销售性越强，社会资本进入的可能性就越大。44基础设施可销售性评估表基础设施可销售性评估表竞争潜竞争潜力力商品或服务商品或服务的特性的特性向用户收向用户收费的可能费的可能性性公共服务公共服务的责任的责任环境外部环境外部性性市场化指市场化指数数电信地方性服务中私人产品高中低2.6长途、增值服务高私人产品高很少低3.0电力和天然气热力发电高私人产品高很少高2.6电力输送低俱乐部产品高很少低2.4电力配送中私人产品高很多低2.4天

44、然气生产、运输高私人产品高很少低3.0运输农村道路低公共产品低很多高1.0铁路货运和客运高私人产品高中中2.6一级和二级公路中俱乐部产品中很少低2.445基础设施可销售性评估表基础设施可销售性评估表供水供水管道网络管道网络中中私人产品私人产品高高很多很多高高2.0非管道网络高私人产品高中高2.4排污管道排污及处理低俱乐部产品中很少高1.8公寓污水处理中俱乐部产品高中高2.0现场处理高私人产品高中高2.4排水收集高私人产品中很少低2.8净化处理中公共产品中很少高2.0灌溉一级与二级网络低俱乐部产品低中高1.4三级网络中私人产品高中中2.44647兼顾逐利性和公益性，进行科学论证，审慎决策兼顾逐利

45、性和公益性，进行科学论证，审慎决策 联合国开发署（联合国开发署（UNDP）定义）定义：PPP是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系相互合作关系，通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利单独行动更有利的结果。 在公私合作模式中，既要体现私人部门资本的逐利性逐利性，还受其公益性公益性和福利性福利性的制约，既要考虑经济效益，更要考虑社会效益。 公共部门投资项目无论在何种合作模式下，都要在社会福利社会福利最大化和保护投资者利益最大化和保护投资者利益之间寻找到平衡点，从而既能确保最大程度满足公众需求，又能使运营企业运营企业有一定的利益回报利益回报。 48 基础设

46、施项目采用PPP运作模式运作模式，就决定了必须遵循商业规则商业规则以吸引社会投资者参与项目建设，因此在项目评估论证中必须强调商业性的分析评价。商业性的分析评价。 基础设施项目的公共产品或准公共产品属性又决定了政府部门必须确保其公益性目标公益性目标的实现，从而需要根据公共项目的特征对拟建项目进行分析评估。 采用PPP模式的公共项目，即不能象一般商业性项目商业性项目那样进行评估论证，也不能象一般的公共项目公共项目那样进行评估论证。兼顾逐利性和公益性，进行科学论证，审慎决策兼顾逐利性和公益性，进行科学论证，审慎决策49 要求PPP项目的评估论证要处理好政府与企业、政府政府与企业、政府与社会、政府与市

47、场、政府与公民与社会、政府与市场、政府与公民之间的关系； 兼顾公益性和商业性目标，解决好政府公共理财公共理财和参与PPP运作的社会投资者的企业理财企业理财之间的关系； 通过构造具有可持续性的财务模式，理清不同参与者间的利益博弈利益博弈关系，满足投资主体多元化，融资渠道多样化和融资方式复杂化背景下融资决策融资决策的需要。兼顾逐利性和公益性，进行科学论证，审慎决策兼顾逐利性和公益性，进行科学论证，审慎决策50 PPP模式作为项目融资模式项目融资模式，应根据项目项目的预期收益、资产以及政府扶持措施力度来构造财务方案，因此必须关注项目本身项目本身的财务盈利能力，而不是其背后的其他法人机构的财务状况。应

48、要求项目的参与各方及早共同参与项目的确认、技术方案设计和可行共同参与项目的确认、技术方案设计和可行性研究工作性研究工作，对融资方案的可行性进行评估可行性进行评估，并采取有效的风险分配方案，让各参与方合理地承担风险合理地承担风险。 为了让社会资本有效参与到项目中来，应重视对政府部门与社会资本之间的特许权协议特许权协议进行策划和评估，及时发现和协商公共部门与社会资本之间出现的分歧，形成互利双赢互利双赢的特许方案。兼顾逐利性和公益性，进行科学论证，审慎决策兼顾逐利性和公益性，进行科学论证，审慎决策51 作为政府部门在基础设施建设中减轻负担并降低风险的一种有效方式，在PPP模式模式下，公共部门和社会资

49、本共同参与基础设施的建设运营，政府部门必须创造条件创造条件，使得一些原本公共部门垄断的行业打破垄断，在行业准入行业准入和政府部门的公共管理公共管理之间寻求平衡。 必须保证社会资本获得最低可接受的盈利能力最低可接受的盈利能力。在PPP模式下，政府通过给予社会资本相应的政策扶持、投资补助、贷款担保、税收优惠等，确保社会投资具有商业吸引能力，以便提高社会资本投资基础设施项目建设的积极性。兼顾逐利性和公益性，进行科学论证，审慎决策兼顾逐利性和公益性，进行科学论证，审慎决策52v PPP融资项目的评估应考虑以下特征： 以项目为主体。以项目为主体。PPP项目主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力

50、度来安排融资，其贷款的数量、融资成本的高低以及融资结构的设计都是与项目的现金流量和资产价值直接联系在一起，因此PPP项目的融资是以项目为主体的融资活动。 有限追索贷款。有限追索贷款。传统融资模式实行的是根据借款人自身资信情况确定的完全追索贷款，而PPP项目融资实行的是有限追索贷款，即贷款人可以在贷款的某个特定阶段对项目借款人实行追索，或在一个规定范围内对合作双方进行追索，除此之外，项目出现任何问题，贷款人均不能追索到项目借款人除该项目资产、现金流量以及政府所承诺义务之外的任何形式的资产。兼顾逐利性和公益性，进行科学论证，审慎决策兼顾逐利性和公益性，进行科学论证，审慎决策53 合理分配投资风险。

51、合理分配投资风险。应尽早地确定哪些基础设施项目能够进行PPP项目融资，并且在项目的初始阶段就较合理地分配项目整个生命周期中的风险，并在现金流量的规划中得到清晰反映。 资产负债表之外的融资。资产负债表之外的融资。作为资产负债表之外的融资，根据有限追索原则，项目投资人承担的是有限责任，因而通过对项目投资结构和融资结构的设计，可以帮助投资者将贷款安排为一种非公司负债型融资，使融资成为一种不需进入项目投资者资产负债表的负债融资形式。 灵活的信用结构。灵活的信用结构。PPP项目具有灵活的信用结构，通过将贷款的信用支持分配到与项目有关的各个方面，提高项目的债务承受能力，减少贷款人对投资者资信和其他资产的依

52、赖程度。兼顾逐利性和公益性，进行科学论证，审慎决策兼顾逐利性和公益性，进行科学论证，审慎决策54v PPP要根据具体的情况，考虑不同行业、地域、城市发展水平等选择适合的模式选择适合的模式。v 关于股权，即便是完全国有，也必须保障运营企业的自我发展能力，才能使公用事业可持续发展。因此，所有权性质并不能所有权性质并不能完全决定公用事业的服务质量和可持续经营完全决定公用事业的服务质量和可持续经营，也并非完全国有才能保障公用事业的公益性。v 对于公用事业企业的上市要慎之又慎上市要慎之又慎，因为企业一旦上市就成为公众公司公众公司，多元化股东的投资收益最大化投资收益最大化与公用事业局部公局部公益性益性的矛

53、盾使得问题更加复杂。更加复杂。 加强监管加强监管55v PPP成败的关键在于，是否建立了与其相适应的完善有效的监有效的监管体系管体系。v 要想实现获得社会投资获得社会投资、提高效率提高效率并改善服务改善服务的多重目标多重目标，在选择好既定的公私合作模式后，就必须对其进行必要的监管进行必要的监管，规范企业的行为使其符合公用事业公用事业的服务宗旨。v 监管体系包括价格价格、质量与安全规制质量与安全规制、对应的财政补贴机制财政补贴机制以及发挥公众监督公众监督的作用等。加强监管加强监管1. 政府与社会资本合作项目理解2. 合同指南的编写思路和结构特点3. 合同指南要点介绍目目 录录56政府与社会资本合

54、作项目合同政府与社会资本合作项目合同如何看待PPP合同1、合同中华人民共和国民法通则第85条：合同是当事人之间设立、变更、终止民事关系的协议。依法成立的合同，受法律保护。中华人民共和国合同法第2条：合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。2、合同有效的条件1双方当事人应具有实施法律行为的资格和能力2当事人应是在自愿的基础上达成的意思表示一致3合同的标的和内容必须合法4合同必须符合法律规定的形式。3、合同约束力1自成立起，合同当事人都要接受合同的约束；2如果情况发生变化，需要变更或解除合同时，应协商解决，任何一方不得擅自变更或解除合同；3除不可抗力等法律

55、规定的情况以外，当事人不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的，应承担违约责任；4合同书是一种法律文书，当事人发生合同纠纷时，合同书就是解决纠纷的根据。 是政府与社会资本双方围绕特定项目，设定、变更、终止权利义务关系的协议。 是约束规范行为、维护各方利益、解决合同纠纷的依据。 项目合同是一个体系，其中，主合同处于核心地位。 是对双方的激励与约束机制的结合4、政府与社会资本合作项目合同57政府与社会资本合作项目合同政府与社会资本合作项目合同政府与社会资本合作项目操作流程：战略规划战略规划跟踪项目跟踪项目参与准备参与准备落实合作伙伴落实合作伙伴竞标竞标/ /争性谈判争性谈判谈判与合同签署谈判与合同

56、签署项目建设项目建设项目运营项目运营接受监督接受监督项目移交项目移交项目清算项目清算社会资本操作流程：合同体现合同调整58合同指南合同指南的编写思路和结构特点的编写思路和结构特点一、编制依据文件依据：中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定；中共中央政治局深化财税体制改革总体方案；国务院关于投资体制改革的决定、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见等。经验借鉴：发达国家吸收社会资本参与公共设施建设的经验和做法；我国城市基础设施投资和运营现状和未来需求；我国城市基础设施融资实践的正反两方面经验。世界银行供水项目PPP合同英国财政部

57、PF2标准合同（Standardisation of PF2 Contracts）；（英国财政部PFI标准合同（第4版）（Standardisation of PFI Contracts Version 4）；澳大利亚国家PPP指南（National Public Private Partnership Guidelines）北爱尔兰PFI标准合同编制指南 （Required and Suitable Drafting from SoPCNI 3 for use in updating PFI contracts/ standard forms）、北爱尔兰PPP合同标准框架（Contractu

58、al Framework for the Standard Form Public Private Partnership Project Agreement）制定目的：“规范政府和社会资本合作项目合同编制工作，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力”核心是指导政府与社会资本合作项目的策划，规范政府与社会资本开展合作行为参考文献59合同指南合同指南的编写思路和结构特点（的编写思路和结构特点（1 1）二、编制思路：指导性、阶段性。目前全国各地开展政府和社会资本合作项目尚处起步阶段，虽然这种创新模式有很多国际成熟经验可供借鉴，但如何与中国特色的社会主义市场经济体制环境相适应，如何与“公有制为主体

59、，多种所有制经济共同发展”的国家基本经济制度相符合，不仅需要理论探讨，也需要实践的进一步探索和总结。政府与社会资本合作。不同于西方国家的“公共部门与私人部门合作”；我国现行的投融资体制并不将国家经济部门分为公共部门和私人部门，而是将项目分为政府投资项目和企业投资项目，是一种新型的项目运作模式。借鉴国际经验，又要强调本土化特色吸收国外 “PFI”等合同的基础上，适应国内投资管理法律法规的话语体系，避免国内没有明确法律定义、晦涩难懂的术语采用模块化编写框架将各类政府和社会资本合作项目合同的组成内容划分为14个模块，分别提出各模块的合同编写要求，可以根据具体合作方式进行组合。60合同指南合同指南的编

60、写思路和结构特点（的编写思路和结构特点（2 2）三、基本原则1.强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。 2.强调提高公共服务质量和效率。政府通过引入社会资本和市场机制，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给，提高公共资源配置效率。 3.强调社会资本获得合理回报。鼓励社会资本在确保公共利益的前提下，降低项目运作成本、提高资源配置效率、获取合理投资回报。 4.强调公开透明和阳光运行。针对项目建设和运营的关键环节，明确政府监管职责，发挥专业机构作用，提高信息公开程度，确保项目阳光运行。 5.强调合法合规及有效执行。项目合同