第五章 公共预算管理

1、第五章 公共预算管理 耿旭 深圳大学管理学院 2016-11 财政管理或许是政府内部管理中最为重要的部分。政府的任何活动都需要资金以推动其运转；实际上，政府机构以其征税能力和税收使用能力而区别于社会的其他部门。 资金的使用决定了政府活动的性质和范围，也决定了在争取财政支持的政治竞争中的成功与失败。政府的预算过程实质上是公共部门之间激烈竞争和较量的过程。 引引 言言 第一，公共预算的含义、功能和要素； 第二，地方政府预算的参与者及其职能； 第三，地方政府预算管理过程（其中两上两下的预算过程是重中之重）。重点内容重点内容n2013年10月1日中午12时，美国国会两院没有就新预算案达成一致。白宫已经

2、下令联邦政府机构关闭。除国家安全等基本职能外，很多政府部门将受影响，约1/3的联邦政府雇员停工。直到10月18日，奥巴马签署临时拨款议案，公务员才恢复上班。美国政府停摆n自美国国会预算程序于1976年正式执行以来，美国政府一共停摆过18次。n2013年停摆中，联邦政府有文职雇员超过200万，现役军人约140万，其中80万雇员休假。n实质：实质：美国政府关门（US government shutdown），实际上就是美国政府没钱了。预算拨款的权力掌握在美国国会手中，国会不通过预算案，就意味着政府不能花钱，很多需要花钱的工程无法继续，员工的工资也将难以支付。但是，包括军人，联邦执法机构的特工，联邦

3、医院的医生与护士，空中交通管制员等在内的“应急人员”将会维持工作。美国政府为什么总是被威胁关门？n择一届政府，就象选择一样商品。每次大选，各总统候选人都提出不同的政纲，告诉选民自己领导的政府是一种什么“产品”，让选民像消费者一样进行选择。政府作为产品的制造者，估价出制造成本，据此向国会要预算。美国议员代表民众对产品评估，花钱过多选民可以选择不买。n2013年停摆原因年停摆原因：民主党和共和党对奥巴马医保方案“患者保护和平价医疗法案”存在分歧。该方案旨在为没有医疗保险的美国人提供政府补贴的医保产品。一、政府预算一、政府预算(government budget)(government budget

4、)n在最一般的解释中，预算就是致力于将财政资源转换成人类有目的的活动。 瓦尔达沃夫斯基 (Wildavsky，1979) n按照某些目的来分配资金在资源有限情况下，通过某种决策方式谁将得到帮助而谁不会。n政府以某种方式来调和非常多样化和颇具竞争性的政治要求之间的资金分配。 什么是政府预算？n政府预算政府预算，是一种通常由立法机关立法机关批准、行政首脑行政首脑批准的法律文书，其主要包括一定类型的国家收入和开支。n收入和开支是所有预算的核心内容收入和开支是所有预算的核心内容。在许多政府情况，收入主要来自税收税收。政府开支则包括现行的产品及服务产品及服务等，经济学家称之为“国家消费国家消费、政府支出

5、政府支出”。其中包括基础设施投资、研究经费，还有转移支付转移支付比如失业补助或退休金等。政府预算的四个维度n理解公共预算的四个维度：政治维度、管理维度、经济维度、财务管理解公共预算的四个维度：政治维度、管理维度、经济维度、财务管理维度。理维度。公共资源的稀缺性，使得公共预算必须考虑不同利益相关者的需求，也反映了政府政策的优先性，即公共预算的政治性；公共预算也是管理的工具，应利用特定的管理方法与技术使公共服务和公共项目的提供更有效；公共预算还是经济平衡的工具，承担着刺激经济增长、抑制通货膨胀等宏观经济职能；公共预算也是财务管理工具，以此来约束参与者的行为。政府预算的功能 （三）强化公共服务职能，

6、提升公共服务质量1234 计划。计划。确定组织目标，测算为了实现这些目标所需要的资源以及决定怎样获取、使用这些资源等一系列过程，回答“做什么”问题。5 管理。管理。确定组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题。 控制。控制。为了确保有效实施特定的工作任务二进行的对具体的人、财、物的控制，所以控制职能常常是建立在对预算支出的详细分类上。 优先排序。优先排序。因为公共资源稀缺性，预算只能满足部分公共需求，需要对预算申请进行优先排序，优先性排序反映决策者政策偏好。 预算问责。预算问责。确保政府花钱的行为对纳税人负责。二、地方政府预算参与者与职能二、地

7、方政府预算参与者与职能参与者参与者 主要职责主要职责省人大1.审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告 ;2.批准本级预算和本级预算执行情况的报告;3.改变或撤销本级人代会关于预算、决算的不适当决议 ;4.撤销本级政府关于预算、决算的不适当决定及命令;省人大常委会1.监督本级总预算的执行; 2.审查和批准本级预算的调整方案; 3.审查和批准本级政府预算;4.撤销本级政府和下一级人大及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议省政府1.编制本级预算、决算草案; 2.向本级人大会做关于预算草案的报告; 3.将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人大常委会备案; 4.组织本级总预算的执行;

8、 5.决定本级预算预备费的动用; 6.编制本级预算的调整方案; 7.监督本级各部门和下级政府的预算执行; 8.改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当决定、命令; 9.向本级人大报告本级总预算执行情况财政厅1.编制本级预算、决算草案; 2.具体组织本级总预算执行; 3.提出本级预算预备费动用方案4.具体编制本级预算的调整方案; 5.定期向本级政府和财政部报告本级总预算执行情况各部门（一级预算单位）1.编制本部门预算、决算草案; 2.组织和监督本部门预算的执行; 3.定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况各部门（一级预算单位下属各单位）1.编制本单位预算、决算草案 ;2.按照国家

9、规定上缴的财政预算收入，安排预算支出; 3.接受国家有关部门的监督三、省级政府预算周期三、省级政府预算周期（以2008年为例）阶段阶段 时间安排时间安排 参与者参与者 主要工作主要工作预算编制2007/7-2007/121.省政府 2.财政厅3.各部门1.省政府制定下一年度工作计划和政策指标 2.财政厅负责收支预测，制定预算指导 3.各支出部门编制预算建议数并上报财政厅 4.财政厅将所有的部门预算草案汇总并编制统一的预算草案，并与12月底前上报预算监督/工作委员会立法机关审批2008/11.预算监督/工作委员会2.省人民代表大会1.省人大预算监督/工作委员会在人代会前的预算初审 2.省人代会期

10、间的预算审查 3.人代会期间全体代表举手表决通过预算草案预算执行2008/1/1-2008/12/31各部门、各单位预算草案自省人大批准后15日内执行，人民代表大会批准前的财政预算参考2000年的同期水平执行审计2009/1-2009/7审计厅审计厅负责对前一年度的预算执行进行审计四、政府预算过程管理四、政府预算过程管理 2014年年5月月21日日 2013年年 2014年年4月月28日日预算编制预算编制审查监督审查监督 预算执行预算执行政府决算政府决算预算编制的依据和方法基本原则及主要依据 原则：量入为出、收支平衡，不列赤字，略有结余依据：相关法律、法规；本级政府的指示和要求以及本级政府财政

11、部门的部署；本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划；定员、定额标准等支出的组成及编制方法人员支出-定员定额公用支出-定员定额和渐进预算项目支出-零基预算和渐进预算预算编制“两上两下”过程课堂案例：年底突击花钱2万亿？n2012年1-11月中国财政支出10.49万亿元，同比（较上年同期）增长17.9%，而年初的预算安排为12.43万亿元，这意味着今年最后一个月有近2万亿元待支。 n年底因素，“三公”支出此时也会有所抬头，部分地方官员将结余视为“浪费”，大手花钱、公务吃喝等现象比较严重，这也在很大程度上助长了年底突击花钱的恶习。 n思考：为什么会出现这种现象？课堂案例：年底突击花钱2万亿？n原因

12、：原因：增量预算模式并不能对某个项目实际需要资金进行准确估计。增量预算对项目支出有严格限制，不允许把某一个项目的剩余资金转移到其他项目。（想想为什么？想想为什么？）在增量预算模式下，部门下一年预算的多少取决于上一年的实际开支，如果上一年预算没有花完，将被上级部门回收，并可能导致下一年预算的减少。n破解之道：破解之道：英国的做法（修正版零基预算）：每隔三年或者五年，对整个政府的政策和支出进行一次全面的审查，然后确定未来三年或者五年的政策重点，进而确定支出重点。在此基础上，要求部门根据政府重新确定的政策重点，制定部门的战略计划，确定新的战略目标，然后选择能够实现战略目标的活动（即项目），再对这些项

13、目进行绩效测量，同时对项目进行运作分析测算活动成本（马俊&林慕华，2012）。政府预算执行原则以及机构设置、主要职能原则原则：依法组织收入、合理调度预算支出、确保财政收支平 衡，加强预算监督机构机构：省政府是省级预算执行的组织领导机构，负责组织省级预算的执行；财政部门、税收部门、海关、中国人民银行以及各专业银行 ；各具体用款单位职能职能：负责本部门预算执行及管理监督；执行各种财政制度；监督资金使用；专项资金的使用 ；执行财经法纪，建立相关制度；负责调整预算 ；负责资金拨付申请；分析资金使用情况等政府预算执行收入支出执行预算收入执行税务部门征流转税， 财政部门征农业税、牧业税等以及行政收

14、费，海关征关税及增值税等直接缴库及集中汇缴预算收入退库预算支出执行 财政部门主管资金的分配和拨付，各支出部门负责资金的具体使用转移支付、政府采购政府预算变更预算变更：预算变更：指经人代会批准的预算，在执行中因特殊原因需要增加支出或减少收入，变更原来批准预算的过程。预算变更的情形预算变更的情形：1.预计引起收支不平衡的 ;2.预计预算总收入超收或减收的; 3.预算总支出需要增加或减少的 ;4.上年结余未列入预算而动用的; 5.农业、科技、教育、社会保障支出预算需要调减的;6.人代会批准的预算决议中规定确保的支出项目需要调减支出的;7.不同部门之间资金需要调剂的。预算追加：预算追加：指县级以上地方

15、政府财政部门在预算执行中，对原批复部门、单位预算在收支平衡的基础上做出的增加预算支出的行为。011.增收节支，平衡预算2.年终收支清理3.确定审查重点，提高决算质量4.确定处理原则与方法5.决算编审的组织领导6.决算报告的期限和份数国家财政部要拟定和下达政府决算的编制方法031.预算管理体制的结算2.对不列入财政收支包干基数的事项进行年终结算3.预算划转结算4.两级财政资金转移部门的结算做好财政总结算的年终结算021.核对相关数字2.清理应收应支3.结算拨借款4.清理款组织年终收支清理工作 041.正表2.基本数字表3.附表财政部门要修正和颁发决算表格编制政府决算的准备工作政府决算的编制方法基

16、层单位的决算报告1.预算数字2.会计数字3.基本数字基层部门的决算说明书1.各项事业发展的成果和费用开支水平、定员定额的分析比较情况2.预算管理、财务管理等方面的措施、经验、问题、改进意见等财政部门的决算说明书1.预算收入2.预算支出3.预算结余4.预算变动情况5.总结制度执行情况，存在问题等6.其他变动因素7.编制决算的经验 及问题政府决算的审查和批准审查方式就地审查书面审查汇报审查具体形式自审联审互查上级部门审查审查类别政策性审查技术性审查立法机关的预算权力在预算批准前，是否有权力制定中长期财政预算或管理战略规划，是否有修正权，是否有足够的专业人士和技术来完成审查工作0102在预算执行过程

17、中，立法机关是否具有批准预算调整的权力03预算执行后，立法机关是否具有独立的预算审计权人大审查与监督政府预算的基本框架1.以部门预算为基础2.加强人大预算监督立法3.加强组织能力建设4.确立审查基本程序5.重视初审监督重点1.提高知情权与参与度2.要求政府遵守预算的全面性原则3.预算的调整与追加要报人大审批4.加强人大有政府部门的预算信息沟通5.对重点领域进行审查6.开展培训，提高审查人员的专业技能实践创新预算审查监督权存在的问题人大初审的权力与责任定位不明确预算修正权尚未落实 对预算调整进行审查的权力不明确 收入权也没有落实 本章小结n1.公共财政预算决策是公共管理中最重要的决策活动之一，公共财政预算从来都不是一个单纯的技术问题，而是一个政治问题。提高财政与预算管理水平是提高公共治理水平的重要内容n2.我国目前的预算管理还处在起步阶段，20世纪90年代开始的一系列预算改革，包括综合预算改革、政府采购制度改