06章 公共支出效率 公共经济学 教学课件

1、第六章 公共支出效率第一节 预算方法第二节 本钱收益分析第三节 政府采购制度第一节公共支出效率之预算效率预算方法一、政府预算概念：政府预算government budget是指一个财政年度的根本收支方案。美国10月1日-9月30日日本4月1日-3月31日中国1月1日-12月31日各国财政年度财政年度一、政府预算目的报告政府活动的范围和程度(提供信息的工具)控制公共支出(管理手段)作用：有助于配置政府资源、控制机构活动、管理效劳提供、提高支出效率。编制预算的根本原那么原则BECDA综合性统一性准确性年度性公开性预算方法演变432117世纪，英国编制了世界上第一个国家预算20世纪，绝大多数国家都建

2、立了国家预算编制制度逐步形成了一套比较完整的预算程序，其中包括现代的预算编制方法目前世界相当多的国家使用“零基预算编制法零基预算二、预算方法:分项预算(line-item budgeting)概念：以上一年度每一工程的支出数额作为基数，考虑各种影响因素或按一定比例，确定下一年度各项支出数额的一种预算方法。123支出额Ot-1t0t1tn年份二、预算方法:分项预算编制步骤1以外推法将过去的支出趋势延伸至下一年度，或者说以上年度的支出额为根底。2将基数适当提高，以反映人员经费的调整以及购置商品和效劳的本钱上涨。3将基数再度提高，以反映新方案和新方案的需要。二、预算方法:分项预算特点：1逐项确定支出

3、预算。2以每一工程过去的支出数额为依据。3以人员经费的保障为重点。4强调的是资金使用的控制。二、预算方法:分项预算缺点：1不能有效地测算实现预期目标的总本钱，也就 不能为公共决策提供这方面的信息。2没有考虑长时间的本钱情况。3无法使实现预期目标的各种备选方法进行比较。4有意义的公共决策必须权衡方案的所费和所值。5政府从某一年到下一年要对变化了的优先顺序 作出反响或适应宏观经济稳定的需要，在控制 支出上遇到了麻烦。三、方案方案预算概念：以某种既定的战略需要为目标，提出各种不同的方案后，从长远角度一一考量各方案本钱的一种“方案导向型技术。(planning-programming-budgetin

4、g)根本步骤：1制定政府活动的目标；2规划实现既定目标的各种备选方案；3分析每一种备选方案的本钱和收益；4汇总各种选定方案的本钱，形成支出 预算。三、方案方案预算 特点：1方案方案预算方法将支出预算按方案编制，而不是按职能编制。方案是指具有相同目标或生产相同产出的一系列政府活动的总和 。2每一种方案的实施通常需要假设干年，未来假设干年的资源需求和预算支出均需列出。3每一种方案均需经过严格且明确的计量分析：系统分析。三、方案方案预算四、预算方法:零基预算(zero-base budgeting)概念：在对每个部门上一年度的工作任务和年度内新增工作任务进行全面审核的根底上，确定各部门支出的一种预算

5、方法。是一种由下至上的预算程序。0基层单位管理者准备一系列决策包并排序合并决策包并排序上报上报根本步骤部门级别三个核心内容决策单位(decision units)：由一个领导者领导并做出大量有关支出的数量、范围、用途和工作质量要求等决策的最基层的组织实体决策包(decision packages)：决策单位用不同的资金数量履行某一特定职能的各种方案各种方案所用资金排序(ranking)：根据本部门或机构的职责，将各个决策包按照对本部门或机构的重要性排列先后顺序各种事的排序四、预算方法:零基预算(zero-base budgeting)决策单位确实定要在研究现行预算结构的根底上，根据零基预算编制

6、方法的需要，考虑机构规模的大小、机构活动的范围和会计数据的可获得性等因素来决定。决策单位应划分得尽可能小，但不能过小。决策包每一个决策包要反映出决策单位管理者对本单位活动的目标分析、业务方案、实现目标的各种方案考虑及本钱估计结果。四个决策包1、“粗线条或“最低水平预算预算额：上年70%2、“较低水平决策包 预算额：1上加20%3、“现有水平决策包预算额：2上加10%4、“提高水平决策包预算额：上年高出 10%20%排序根据重要性做出最终的资金分配决策优点(1)有利于提高员工的“投入一产出意识。(2)有利于合理分配资金。(3)有利于发挥基层单位参与预算编制的创造性。(4)有利于提高预算管理水平。

7、缺点(1)由于一切工作从“零做起，因此采用零 基预算法编制工作量大、费用相对较高；(2)分层、排序和资金分配时，可能有主观 影响，容易引起部门之间的矛盾；(3)任何单位工作工程的“轻重缓急都是相 对的，过分强调当前的工程，可能是有 关人员只注重短期利益，无视本单位作 为一个整体的长远利益。四、中国预算方法改革预算制度的变迁长期相对稳定阶段预算管理制度的产生阶段中央政府供给主导型阶段1949年1951年1951年1992年1992年1998年预算管理制度变迁中“中间扩散型与“供给主导型并存的阶段1999年至今我国预算方法的现状目前，我国中央本级和多数省市支出预算仍采用传统的基数法编制。实行零基预

8、算方法的地区和部门在加强预算管理方面取得了一定成效。我国的预算方法仍需继续完善。有效的预算方法绩效预算绩效预算绩效预算performance budgeting是强调预算资金与预期成果之间关系的方案、预算和评估制度。“绩是指公共支出所要到达的目标“效是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成效。“预算是指财政为这一支出目标提供的拨款额。 绩效预算是强调政府责任和绩效改善整个过程的有机组成局部绩效预算主要特点成果性 灵活性包容性长期性 绩效预算计划预算绩效衡量评估政策项目与活动绩效预算优点改善政府管理(2)提高透明度和责任归属(3)改善政府内部和外部预算参与者之间的沟通(4)信息更为全面的预算决

9、策很好的方法！五、现行制度完善不管采用那种预算方法，首先需要有标准的预算管理制度。1部门预算改革2国库集中收付制度改革3收支两条线制度改革部门预算部门预算是指按政府的每一职能部门编制的预算编制部门预算要求实行综合预算，将单位的预算内外收支一并纳入到一本预算中，一个部门一本预算。全面反映单位的收支活动便于加强预算资金的管理和监督优点：预国库集中收付制度由财政部门代表政府开设国库单一账户体系，所有财政性资金均纳入国库单一账户体系，进行收缴、支付和管理的制度，又称国库单一账户制度所有财政性至今都要纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出由财政按预算集中支付或授权预算单位支付到产品或

10、劳务供给者账户可以考核资金的使用是否标准防治滥收滥支优点：收支两条线制度有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，支出由财政部门根据各单位履行职能的需要，按标准核定资金的管理制度针对预算外资金管理治理“三乱、“小金库、乱支滥用，标准财政分配秩序公共支出效率之决策效率第二节本钱收益分析决策效率本钱收益分析决策实质是主观的资源配置的经济效率需要客观标准 矛盾如何解决？本钱收益分析123456确定政府工程的目标列举本钱和收益测算本钱和收益贴现本钱和收益选择决策标准选定工程6步Step 1:确定政府工程的目标?我要做什么？增加收入增加就业公平分配增加消费平衡收支复杂性目标众多工程

11、时间跨度需考虑目标可能冲突澄清工程所产生的本钱和收益 新工程需要占用资源，在产生新产出的同时，也导致其他经济领域的产出损失。Step 2:列举本钱和收益解决方法直接本钱(direct costs) 政府工程使用的直接投入物的本钱社会本钱间接本钱(indirect costs)政府工程的建设和经营所导致的外部本钱(external costs)本钱-收益分析的本钱社会本钱本钱-收益分析的收益社会收益直接收益(direct benefits) 政府工程所导致的产出增加或生产率的提高并由该工程产品的直接使用者享有的收益社会收益间接收益(indirect benefits) 政府工程的非使用者所获得的

12、外溢或外部收益(spillover or external benefits)注意实际产出效应金钱效应区分 一般来说，只是在社会成员之间转移购置力的交易不能作为收益或本钱，因为他们未增减整个经济中可利用的商品和效劳数量。Step 3:测算本钱和收益确定影子价格确定产出的支付意愿确定投入的时机本钱本钱和收益在社会成员之间分配四个重要步骤产出、投入的影子价格经济收益经济本钱不同人的本钱和收益确定影子价格 在本钱收益分析中，商品和效劳是按其影子价格来估价的。最重要！ 影子价格(shadow price)：政府工程中产出的边际支付意愿、投入的边际时机本钱。确定影子价格适合市场销售的商品和效劳不适合市场

13、销售的商品和效劳12 影子价格确实定方法取决于要估价的商品或效劳的类型，所以要分情况确定影子价格1适合市场销售的商品和效劳的影子价格市场运行完好市场价格消费者边际支付意愿市场价格生产者边际时机本钱影子价格 市场价格私人收益和本钱整个经济的收益和本钱市场扭曲 炼油厂生产汽油的过程中产生了污染，造成了外部性，有外部本钱如何确定影子价格市场扭曲影子价格外部性生产：影子价格边际本钱 单位外部本钱消费：影子价格市场价格 单位外部收益市场扭曲影子价格非竞争性消费：影子价格 ( 为 单个消费者的边际支付 意愿)企业：影子价格市场价格 垄断加价影子工资 劳动力是不同质的，工资取决于工作所需要的技能水平。这涉及

14、到劳动力市场的情况。 存在大量非资源性失业： 政府雇佣失业工人的影子价格0补偿原那么问题1：如果没有附带支付会怎样？本钱-收益分析用来确定“蛋糕是否变大了，至于补偿与否、如何补偿那么属于分配问题问题2：即使可以补偿，真正做起来本钱也会很大要考虑实施本钱，因此需要收益大到足够超过经济本钱实施本钱Q&A分配权数前提：把工程利得和损失看作 既定，且无补偿可能性思路：经济收益(本钱)不同人 的收益(本钱)加权之和穷人权数1富人权数(从整个社会角度看，穷人获得1元的收入的价值比富人大。)分配权数计算：本钱和收益经济价值社会价值无加权加总权数加总问题：不存在公认的权数 分配权数的使用无效率分属不同人的本钱

15、和收益工程的社会价值包括其经济福利分配的影响Step4：贴现本钱和收益问题的提出建设周期需几十年公共工程，兴建初期要发生大量支出，而其收益那么分布于该工程的整个寿命，如何计算其本钱、收益的货币价值？用多大系数进行折算？如何选择？贴现和现值一个抉择：现在拥有1000元 VS 明年拥有1100元假定：市场利率5%选哪一个呢？贴现和现值贴现：1100/(1+5%) 1047.621100元的现值贴现系数：1/(1+5%)1047.621000，我选明年拥有1100元！现值未来本钱和收益乘以 适当贴现系数的值贴现和现值贴现未来本钱和收益乘以 适当贴现系数的过程贴现系数把未来本钱和收 益转换成现值的系数

16、折现率为i社会贴现率本钱-收益分析法将未来收益和本钱的现值贴现，得到收益现值(PVB)和本钱现值(PVC)。 在寻找现值的过程中，最重要的是寻找贴现率。社会贴现率公共工程的实施会把现在的消费转变为未来的消费，重要的是按照社会最期望的贴现率进行转换。社会贴现率站在全社会的角度，是整个社会愿意用将来消费换取现在消费的比率。全社会！社会贴现率不同于市场利率市场利率适用于私人工程，目的是私人收益最大化。社会贴现率用于公共工程，目的是社会整体收益最大化。实际贴现率 VS 名义贴现率实际利率名义利率通货膨胀率在本钱收益分析中，不同年度发生的经济成本和收益是用不变购置力的货币来表示的。So，实际贴现率名义贴

17、现率贴现率的上下高贴现率政府工程的本钱通常集中于工程建设的头几年，收益却分布于将来多年。PVB相对PVC小有利于现在产生净收益的工程短期支出工程低贴现率PVB相对PVC大有利于将来连续产生净收益的工程长期支出工程贴现率上下直接影响决策结果社会贴现率的选择社会贴现率是一种影子价格，是投资于政府工程资金的时机本钱，应当反映出资源在各种私人用途上所能获得收益。金融市场不完善的情况下，社会本钱未必等于政府借款的市场利率。只能以私人(市场)收益率(利率)作为参照标准。社会贴现率的选择政府投资的资金来源减少了私人部门可用于投资的资金贴现率投资利率 (税前收益率)私人投资1000元，收益率为16%，收益额1

18、60元政府使用这1000元投资政府工程，社会就损失160元公共投资等量排挤了私人投资适当贴现率为16%Situation 1社会贴现率的选择消费者今年储蓄1000元，明年能获得5%的收益，那么明年能消费1050元政府投资这1000元，消费者就损失了储蓄所能获得的50元公共支出减少了私人储蓄所能多获得的消费资金适当贴现率为5%政府投资的资金来源减少了私人部门可用于消费的资金贴现率消费利率 (税后收益率)Situation 2社会贴现率的选择投资利率：私人投资的税前收益率。Why?投资收益归投资者 投资收益归政府都是社会价值消费利率：私人储蓄的税后收益率。Why?储蓄收益额纳税后才能用于消费(利息

19、税)，因此政府工程因减少消费者现在的消费而给其带来的损失仅是储蓄的税后收益。Q&A等价于社会贴现率的选择投资利率、消费利率加权平均适当的贴现率按资金来源比例分配权数几乎无法确定投资利率、消费利率、加权平均利率，仅是参照利率但是Step 5：选择决策标准一个工程社会总收益社会总本钱无其他备选工程收益本钱实施该工程标准内部收益率标准净现值标准收益-成本比率标准净现值标准(net present value criterion)总收益净现值总本钱净现值NPV0 工程可取无具有更高NPV值的其他工程实施工程收益-本钱比率标准(benefit-cost ratio criterion)总收益净现值总本钱

20、净现值BCR1，工程可取内部收益率标准(internal rate of return criterion总收益净现值总本钱净现值IRR基准利率，工程可取NPVIRRBCR三种标准的比较Step 6：选定工程为什么要选择？1项目或方案可能是相互排他的2项目可能是备选的，因为它们是可替代的3政府可以花费在一组项目上的货币资金总额有限选择工程选定标准关键还是要看选用何种标准选择标准BCR局限性较大即使两个备选工程BCR均大于1，但规模不同给经济创造的财富差异可能很大在多种工程之间做出选择时，BCR不能给出正确的答案IRR局限性较大选择标准工程的规模不同时，不能提供可靠的比较根底一个工程有时可能有不

21、止一个IRR选择标准NPV最常用广义净现值标准NPV0NPV所有项目中最高选择条件本钱-收益分析简评关注经济效率。前提：所需要的大局部信息可以获取， 特别是假定相关本钱和收益可 以用货币衡量和比较。当工程的产出不明确或不能用货币单位衡量，本钱-收益分析的作用就有限了。案例案例1：三峡工程的本钱收益分析案例2：传染病防治的本钱收益分析第三节公共支出效率之制度效率政府采购制度一、政府采购制度的意义政府购置(government procurement)、公共购置、公共采购等：各级政府(大政府)及其所属的机构为了开展日常政务活动或者为公众提供公务效劳的需要,对货物、工程或效劳的购置。货物工程效劳12

22、3各种形态的物品,包括原材料、燃料、设备等建设工程,包括新建、改建、扩建、撤除等工程以外其它采购对象(goods)(project)(service)一政府采购的特点资金来源的公共性资金用途的非营利性采购活动的政策性采购制度的标准性二政府采购制度的社会经济意义1.政府采购制度能够节约财政资金,提高资金使用效率 1)政府采购制度有利于控制公共支出规模,强化预算管理,硬化预算约束。 2)政府采购制度能有效的节约财政资金 3)政府采购制度有利于加强财政监督,在一定程度上能防止寻租行为和暗箱操作等腐败现象二政府采购制度的社会经济意义2.政府采购制度是财政政策的重要工具,有效的调节经济运行 1)通过政府

23、采购制度,可以调节社会总需求,实现总供求平衡 2)通过统一的政府采购制度,可以贯彻国家的产业政策,促进国民经济的协调开展。 3)通过政府采购制度保护民族产业,扶持国内企业的开展二政府采购制度的社会经济意义3.政府采购制度能够鼓励技术进步,促进长期经济增长总的来说: 当政府采购与供给商的市场战略相和谐时,政府采购的效果最大 当政府采购是创新产品的最终使用者时,政府采购对创新的影响力最大 当政府采购处于创新产品生命周期的早期阶段时,政府采购的刺激效果最明显1234政府采购法规政府采购政策政府采购程序政府采购管理Four dynamicfactors二、政府采购制度的根本内容竞争原那么(princi

24、ple of competition)是指政府通过众多的承包商展开对承包合同的竞争,选定能以最有利的条件满足政府要求的承包商。公开原那么(principle of publicity)是指政府采购活动不能是秘密进行的,而是要让有能力 赢得合同的承包商都有时机参与竞争,这是竞争原那么的补充原那么。使用商业标准原那么(principle of the use of commercial criteria)是指政府在做出采购决策时,应当依据企业履行合同的能力及其索价的上下、产品的质量等来选定承包商。 透明原那么(principle of transparency)是指政府采购制度应当有明确的法律规定

25、并公布公共采购的所有法律和通那么(general rulings)。一政府采购的原那么二政府采购的实体 中央政府 次中央政府 公共企业 事业单位三政府采购范围货物效劳工程集中采购模式由一个专门的机构负责本级政府的所有采购事项分散采购模式绝大部分项目由需求单位根据有关法规自行采购 国际经验说明,在推行政府采购制度的初始阶段,宜采用集中采购与分散采购相结合模式而目前多数国家也是采用半集中半分散的采购模式四政府采购模式政府采购模式五政府采购方式公开招标方式邀请招标方式协商采购方式询价采购方式直接采购方式委托书中标公告采购合同投标书招标公告招标文件公开招标流程图三、政府采购合同的类型1.固定费用合同2

26、.本钱加固定费用合同3.本钱加比例费用合同4.本钱加鼓励费用合同合同类型固定费用合同固定费用合同(fixed fee contract)也称固定价格合同(fixed price contract):政府不管工程最终本钱多大,都按已商定的价格购置物品的一种合同,这是一种最简单的合同类型。 优点: 促使企业尽可能地使生产本钱最小化,因为额外本钱只能自己承担,当然也能通过节省本钱而获益。 缺点: (1)企业为了尽可能地降低本钱,有可能偷工减料,质量不保； (2)企业把这种合同看做是有风险的,因为它将单方承担未预测到的本钱超支(cost overruns). 合同类型本钱加固定费用合同本钱加固定费用合同(cost plus fixed fee contract):政府向供给商支付工程的本钱加一个固定费用的一种合同。优点: 政府保证企业的生产本钱能得到补偿而且还能有一定利润,政府因没有让企业承担超支本钱的风险,也就不会发生向企业支付高价的现象。 缺点: 供给商努力控制本钱的积极性不大,因为任何本钱超支都将由政府承担本钱加比例费用合同(cost plus percentage fee co