第七章国家投资与国有企业法

1、 第七讲第七讲 国家投资国家投资与国有企业法与国有企业法第一节 国家投资法v一、投资概述一、投资概述v1、概念、概念v广义的投资指主体放弃现在可用于消费的价广义的投资指主体放弃现在可用于消费的价值以获取未来更大价值的一种经济活动。值以获取未来更大价值的一种经济活动。v狭义的投资仅指固定资产投资。狭义的投资仅指固定资产投资。2、投资的分类v按投资对象：固定资产投资和流动资产投资按投资对象：固定资产投资和流动资产投资v按是否借助金融中介：直接投资和间接投资按是否借助金融中介：直接投资和间接投资v按资产性质：国家投资和民间投资按资产性质：国家投资和民间投资v按投资主体：政府投资和私人投资按投资主体：

2、政府投资和私人投资v按资产来源：内资投资和外资投资按资产来源：内资投资和外资投资v按资本投向：境内投资和境外投资按资本投向：境内投资和境外投资3、国家投资、国家投资v国家投资：是指国家或政府通过财政拨款或国家投资：是指国家或政府通过财政拨款或其他方式所实施的直接投资行为。其他方式所实施的直接投资行为。v国家投资主体包括政府、其他财政性资金使国家投资主体包括政府、其他财政性资金使用单位和国有企业。用单位和国有企业。4、国家投资法、国家投资法v狭义上仅指调整国家固定资产投资关系的法狭义上仅指调整国家固定资产投资关系的法律规范的总称（不包括流动资产投资）。律规范的总称（不包括流动资产投资）。v其内容

3、主要包括国家投资政策、国家投资体其内容主要包括国家投资政策、国家投资体制和国家投资程序、投资责任等方面的规定。制和国家投资程序、投资责任等方面的规定。v国家投资法与国有资产管理法、国有企业法国家投资法与国有资产管理法、国有企业法一起构成国家投资经营法。一起构成国家投资经营法。5、投资管理体制v（1）管理机构：目前没有设置）管理机构：目前没有设置专门专门的投资管的投资管理机构，而实行理机构，而实行“统一管理，分级管理统一管理，分级管理”的的投资管理体制，国务院统一领导全国的投资投资管理体制，国务院统一领导全国的投资管理工作，国务院投资主管部门和地方各级管理工作，国务院投资主管部门和地方各级投资主

4、管部门分别主管中央和地方投资工作。投资主管部门分别主管中央和地方投资工作。v国务院投资主管部门是国家发展改革委员会。国务院投资主管部门是国家发展改革委员会。同时，投资还涉及土地使用、城市规划、环同时，投资还涉及土地使用、城市规划、环境影响、资金提供与使用等，因而涉及国土、境影响、资金提供与使用等，因而涉及国土、规划、环保、财政等管理部门。规划、环保、财政等管理部门。（2） 我国投资体制改革我国投资体制改革v04年年国务院关于投资体制改革的决定国务院关于投资体制改革的决定：改革开放以来，国家对原有的投资体制进行改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下了一系列改

5、革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是，现样化、项目建设市场化的新格局。但是，现行的投资体制还存在不少问题，特别是企业行的投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。

6、投资宏观调控和监管的有效性需要增强。我国投资体制改革（续）v深化投资体制改革的指导思想是：按照完善深化投资体制改革的指导思想是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，

7、优化投资结构，提高投资效益，推动经济协优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。调发展和社会全面进步。我国投资体制改革（续）v目标：改革政府对企业投资的管理制度，按目标：改革政府对企业投资的管理制度，按照照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；合理界定政的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；

8、改革目标（续）v培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。介服务规范、

9、宏观调控有效的新型投资体制。 我国投资体制改革（续）v改革项目审批制度，落实企业投资自主权。彻底改改革项目审批制度，落实企业投资自主权。彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维

10、护社会公共利益角度进行核准，目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。对于企业使用政府补助、手续和减免税确认手续。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资

11、金申请报告。报告。 *十一五规划十一五规划相关规定相关规定v 深化投资体制改革：落实企业投资自主权，深化投资体制改革：落实企业投资自主权，逐步缩小政府对投资项目的核准范围，健全逐步缩小政府对投资项目的核准范围，健全企业投资项目核准制和备案制。合理界定政企业投资项目核准制和备案制。合理界定政府投资范围和中央与地方的投资事权，改进府投资范围和中央与地方的投资事权，改进和完善决策规则和程序，提高资金使用效率，和完善决策规则和程序，提高资金使用效率，建立政府投资项目决策责任追究制。建立和建立政府投资项目决策责任追究制。建立和完善投资调控体系。完善投资调控体系。二、政府投资法律制度v1、政府投资的目的：

12、、政府投资的目的：v政府投资的政府投资的主要主要目的不是为了盈利，而在于目的不是为了盈利，而在于弥补私人投资的不足，履行公共服务和调节弥补私人投资的不足，履行公共服务和调节经济的职能（即提供公共品和调节经济）。经济的职能（即提供公共品和调节经济）。2、政府投资的范围、政府投资的范围v政府投资主要用于关系国家安全和市场不能政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技

13、进步和高新技术产业化。能够由社推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的，尽可能用社会资金建设。会投资建设的，尽可能用社会资金建设。政府投资的范围（续）政府投资的范围（续）v其具体范围包括：国家机关和事业单位其具体范围包括：国家机关和事业单位的基础设施；关系国家安全、不宜由私的基础设施；关系国家安全、不宜由私人投资的项目；公益性和公共基础设施人投资的项目；公益性和公共基础设施建设；具有经济调节性的经营性投资。建设；具有经济调节性的经营性投资。2、政府投资决策、政府投资决策v进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资决策的科学化、民主化水平；

14、提高政府投资决策的科学化、民主化水平；v政府投资项目一般都要经过符合资质要求的政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；竞争机制，并制定合理的竞争规则；v特别重大的项目还应实行专家评议制度；特别重大的项目还应实行专家评议制度；v逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。各方面的意见和建议。 *十一五规划十一五规划相关规定相关规定v健全政府决策机制：健全科学民主决策机制，健全政府决策机制：健全科学民主决策机制，完善重大事项集体决策、专家咨询

15、、社会公完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及示和听证以及决策失误责任追究制度决策失误责任追究制度。推行。推行政务公开并逐步实现制度化，完善政府新闻政务公开并逐步实现制度化，完善政府新闻发布制度，提高政府工作透明度，保障公民发布制度，提高政府工作透明度，保障公民对政府工作的知情权、参与权、表达权和监对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权。推行政府问责制，完善行政赔偿制督权。推行政府问责制，完善行政赔偿制度。度。 3、政府投资资金管理、政府投资资金管理v编制政府投资的中长期规划和年度计划，统编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金，包括筹安排、合理使

16、用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。政府投资资金按项目安排，根据资贷款等。政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。要针对不同的资金类型要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科步

17、实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。学化、制度化和规范化。 4、政府投资程序、政府投资程序v项目建议项目建议 由直接参与由直接参与v可行性研究可行性研究 向采用税收、利向采用税收、利率率v项目设计项目设计 等调控手段转变等调控手段转变v施工准备施工准备v项目施工项目施工v竣工验收竣工验收5、政府投资项目的实施管理v包括规范政府投资项目的建设标准、中介服包括规范政府投资项目的建设标准、中介服务管理、政府采购管理、务管理、政府采购管理、“代建制代建制”、风险、风险管理等。管理等。6、政府投资责任v（1）含义：）含义：v政府投资责任追究制度，是对有关部门违反政府投资责任追究制度

18、，是对有关部门违反政府投资项目决策程序及相关规定，或者违政府投资项目决策程序及相关规定，或者违规干预，造成政府投资重大损失的；对项目规干预，造成政府投资重大损失的；对项目单位违反政府投资管理、擅自变更设计方案、单位违反政府投资管理、擅自变更设计方案、改变建设内容、提高建设标准，造成损失浪改变建设内容、提高建设标准，造成损失浪费或责任事故的，由监察部门追究相关责任费或责任事故的，由监察部门追究相关责任人行政责任的制度。人行政责任的制度。政府投资责任（续）v（2）政府投资责任的种类：）政府投资责任的种类：v决策者的责任决策者的责任v实施者的责任实施者的责任v监管者的责任监管者的责任v（3）承担责任

19、的方式：）承担责任的方式：v政治责任：道歉、引咎辞职、罢免等政治责任：道歉、引咎辞职、罢免等v行政责任：警告、处分、降职等行政责任：警告、处分、降职等v刑事责任：刑事责任：v民事赔偿责任逐渐引入民事赔偿责任逐渐引入第二节第二节 国有企业法国有企业法（一）不同时期对国有企业的理解（一）不同时期对国有企业的理解 1、国营企业：是指直接由国家（派代表）、国营企业：是指直接由国家（派代表）经营的企业，它的资本完全由国家投入经营的企业，它的资本完全由国家投入 。(计划经济时期计划经济时期) 2、全民所有制企业：是指全部资本均由、全民所有制企业：是指全部资本均由国家投入的国有企业。国家投入的国有企业。(8

20、0年代中期年代中期) 3、国有企业：是指资本全部或主要由国、国有企业：是指资本全部或主要由国家投入，该资本或该资本形成的股份归国家投入，该资本或该资本形成的股份归国家所有的企业。家所有的企业。(90年代年代)一、国有企业概述一、国有企业概述概念：国有企业指企业资产所有权属于国概念：国有企业指企业资产所有权属于国家，依照法定程序设立，能自主经营、自家，依照法定程序设立，能自主经营、自负盈亏、独立核算的商品产生者和商业经负盈亏、独立核算的商品产生者和商业经营者，是具有一定权利和义务的法人组织。营者，是具有一定权利和义务的法人组织。具体形式包括全民所有制企业、国有独资具体形式包括全民所有制企业、国有

21、独资公司、国家控股公司。公司、国家控股公司。广义上包括全民所有制企业、国家控股的广义上包括全民所有制企业、国家控股的股份有限公司和有限责任公司、国有独资股份有限公司和有限责任公司、国有独资公司。狭义仅指包括全民所有制企业、国公司。狭义仅指包括全民所有制企业、国有独资公司。有独资公司。（二）目前对国有企业的看（二）目前对国有企业的看法法1、国有企业的法律特征、国有企业的法律特征具有一般企业的特征具有一般企业的特征（1）它从事经营活动，具有营利性；）它从事经营活动，具有营利性；（2）依法设立，法律确认其一定权利）依法设立，法律确认其一定权利义务；义务；（3）符合法人的要件者，具有法人地）符合法人的

22、要件者，具有法人地位。位。 （三）国有企业的特征及分类（三）国有企业的特征及分类（1） 资本构成全部或主要来自国家投资；资本构成全部或主要来自国家投资；（2） 从事生产经营活动虽然也有营利目的，从事生产经营活动虽然也有营利目的，但也有非营利性目的，或者说它不以营利为但也有非营利性目的，或者说它不以营利为唯一目的；唯一目的；2 2、具有不同于一般企业的特殊性、具有不同于一般企业的特殊性特殊性（续）特殊性（续）v（3）国有企业实行所有权和经营权相分离的）国有企业实行所有权和经营权相分离的经营管理制度；企业依据国家所有权主体的经营管理制度；企业依据国家所有权主体的授权，对本企业占有的国家财产行使经营

23、权，授权，对本企业占有的国家财产行使经营权，企业依据经营权而取得法人资格。国家对国企业依据经营权而取得法人资格。国家对国有企业的债务只依投资额为限承担责任，企有企业的债务只依投资额为限承担责任，企业对外承担物质基础是国家授予其经营管理业对外承担物质基础是国家授予其经营管理的全部资产。的全部资产。v（4）国有企业，无论其规模大小，由国家制）国有企业，无论其规模大小，由国家制定特别法律强制性规定一律具有法人资格。定特别法律强制性规定一律具有法人资格。 1、概念与特征、概念与特征 概念：国有企业法是指专门用来调整概念：国有企业法是指专门用来调整国有企业在组织运行过程中所发生的各种国有企业在组织运行过

24、程中所发生的各种关系的法律规范的总称。关系的法律规范的总称。 特征：特征： 国有企业法既是组织法，又是国有企业法既是组织法，又是政策法。政策法。 二、国有企业法概述二、国有企业法概述主要由两部分组成：主要由两部分组成： 国有企业组织与运行法律规定；国有企业组织与运行法律规定； 国有企业改革法律规定。国有企业改革法律规定。 2 2、国有企业法的构成、国有企业法的构成三、国有企业的主要制度三、国有企业的主要制度v包括国有企业的设立、管理等。包括国有企业的设立、管理等。v属于民商法的范畴。属于民商法的范畴。我国我国20余年的改革呈现出明显的阶段性特余年的改革呈现出明显的阶段性特征征 ，目前基本上围绕

25、建立现代企业制度进，目前基本上围绕建立现代企业制度进行。行。 四、现代企业制度与国有企业改革立法四、现代企业制度与国有企业改革立法五、国家对国有企业的管制五、国家对国有企业的管制v1、管制概述、管制概述v管制在不同学科有不同含义。管制在不同学科有不同含义。政治科学政治科学文献强调管文献强调管制决策的政治与行政内容。米尼克制决策的政治与行政内容。米尼克(1980)指出指出“管管制是针对私人行为的公共行政政策，它是从公共利制是针对私人行为的公共行政政策，它是从公共利益出发而制定的规则益出发而制定的规则”。梅尔。梅尔(1985)将管制定义为将管制定义为“政府控制市民、公司或准政府组织行为的任何企政府

26、控制市民、公司或准政府组织行为的任何企图图”，他还列举了价格管制、特许权、资源的直接，他还列举了价格管制、特许权、资源的直接配制等一系列管制方法。里普莱和弗兰克林配制等一系列管制方法。里普莱和弗兰克林(1986)将管制政府分为将管制政府分为“竞争性竞争性”与与“保护性保护性”两类，前两类，前者指政府机构对特许权或服务权的分配；后者则指者指政府机构对特许权或服务权的分配；后者则指“通过设立一系列条件控制私人行为而达到保护公通过设立一系列条件控制私人行为而达到保护公共利益的政策共利益的政策”。因此，在政治科学里管制受到相。因此，在政治科学里管制受到相当重视的一个重要原因是政策的形成和执行。当重视的

27、一个重要原因是政策的形成和执行。 管制概述（续）管制概述（续）v在西方，在西方，经济学经济学对管制的理论和经验的研究兴趣曾对管制的理论和经验的研究兴趣曾集中于考察某些特殊产业的价格和进入的控制上，集中于考察某些特殊产业的价格和进入的控制上，这些产业包括公用事业、通讯、交通与金融等，这这些产业包括公用事业、通讯、交通与金融等，这种管制被称为种管制被称为“老式老式”的管制。卡恩的管制。卡恩(1970)将公共将公共部门和公用事业视为两种部门和公用事业视为两种“竞争性市场模型明显不竞争性市场模型明显不能描述或无从描述能描述或无从描述”的经济，并认为的经济，并认为“管制的实质管制的实质是政府命令对竞争的

28、明显取代，作为基本的制度安是政府命令对竞争的明显取代，作为基本的制度安排，它企图维护良好的经济绩效排，它企图维护良好的经济绩效”。卡恩强调的主。卡恩强调的主要是对公用事业的管制，并对此下了定义：要是对公用事业的管制，并对此下了定义：“对该对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定府规定如进入控制、价格决定、服务条件及质如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定务的规定” 。 管制概述（续）管制概述（续）经济学的理解经济学的理解v1981年，斯蒂格勒将管

29、制的范围扩展到所有年，斯蒂格勒将管制的范围扩展到所有的公共的公共私人关系中，不仅包括私人关系中，不仅包括“老式老式”的公用事业和反托拉斯政策等，还包括对的公用事业和反托拉斯政策等，还包括对“要素市场的公共干预要素市场的公共干预”，对，对“商品的服务商品的服务和生产、销售或交易的公共干预和生产、销售或交易的公共干预”以及法律以及法律制度。近年来，管制的重心开始转向环境质制度。近年来，管制的重心开始转向环境质量，自然资源利用、产品安全的管制，这些量，自然资源利用、产品安全的管制，这些新的研究领域将管制研究的理论背景显著扩新的研究领域将管制研究的理论背景显著扩展到福利经济学，公共财政学及不确定条件展到福利经济学，公共财政学及不确定条件下的决策科学等领域。下的决策科学等领域。 管制概述（续