第5章 政府预算

1、第第5 5章章 政府预算政府预算本章提要n5.1 政府预算的定义和功能n5.2 政府预算制度n5.3 政府预算程序n5.4 政府预算管理体制政府预算的产生n1.资本主义生产方式是政府预算产生的根本原因资本主义生产方式是政府预算产生的根本原因n在13世纪至17世纪之间，封建地主阶级日趋没落，新兴中产阶级逐渐成为社会财富的主宰，但他们并没有控制政府的财权。封建统治阶级仍利用财权滥收滥支。为争夺财权并最终打击封建势力，资产阶级提出政府财政收支必须编制计划，并经议会批准方能生效，经过长期斗争，这一要求才最终得以实现。英国于17世纪编制了第一个国家（政府）预算，其他西方国家也陆续接受了这一作法。n2.加

2、强财政管理和监督是政府预算发展的决定性因素加强财政管理和监督是政府预算发展的决定性因素n在资本主义生产方式下，社会生产力迅速发展，财政分配规模日益扩大，财政收支项目增加，收支之间的关系也日益复杂，财政收支的发展变化客观上要求加强财政的监督与管理，要求编制统一的财政收支计划。 n此外，财政分配的货币化是政府预算产生的必备条件此外，财政分配的货币化是政府预算产生的必备条件n只有在财政分配货币化的条件下，才能对全部财政收支事先进行比较详细的计算，并统一反映在平衡表中。这样比较能完整反映国家财政分配活动，而且也有利于议会对国家预算的审查和监督。5.1 政府预算的定义和功能n一、 什么是政府预算n二、

3、政府预算的功能n三、政府预算的分类一、 什么是政府预算n政府预算：不同视角的考察q政治学视角：政府预算是一个政治 q经济学视角：政府预算是一个决策 q会计学视角：政府预算是政府收支报告q公共管理视角：政府预算是制订政府计划和政策的重要工具 n政府预算政府预算是按照一定的法律程序编制和执行的政府是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划。年度财政收支计划。q政府预算首先是以年度财政收支的形式存在的，它是对年度政府财政收支的规模和结构进行的预计和测算。从形式上看，它是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，通过这些表格可以反映一定时期政府财政收入的具体来源和支出方向。q从实际

4、经济内容看，政府预算的编制是政府对财政收支计划的计划安排，政府预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，政府决算则是政府预算执行的总结。所以从财政收支的内容上看，政府预算是国家财政的核心。q政府预算是具有法律效力的文件，体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。简而言之，政府预算就是具有法律效力的国家年度财政收支计划。q政府预算的根本特性：政府预算的根本特性：“法治性法治性”n计划性计划性q“预先的计划预先的计划”，即财政收支须由预算安排并遵照执行，不能违背计划，即财政收支须由预算安排并遵照执行，不能违背计划q中国：预算年度开始后几个月才通过预算；提前政府预算的编制时间至中国：预算年度开始

5、后几个月才通过预算；提前政府预算的编制时间至少于上一年初少于上一年初n法律性法律性q政府预算要由法律程序通过确立，且它是法律一部分政府预算要由法律程序通过确立，且它是法律一部分q中国：预算法律意识薄弱，随意增减收支、乱批条子开口子等；加强法中国：预算法律意识薄弱，随意增减收支、乱批条子开口子等；加强法制建设（如美国政府关门）制建设（如美国政府关门）n归一性归一性q即除特殊款项，所有的财政收支都必须纳入预算即除特殊款项，所有的财政收支都必须纳入预算q中国：曾经大量政府资金游离于预算外，预算外和制度外资金过度膨胀；中国：曾经大量政府资金游离于预算外，预算外和制度外资金过度膨胀；除某些特殊款项外，所

6、有的政府收支都必须纳入预算除某些特殊款项外，所有的政府收支都必须纳入预算n政治程序性政治程序性q即预算的提出、通过、执行到决算都是在法治程序监督和约束下进行即预算的提出、通过、执行到决算都是在法治程序监督和约束下进行q中国：短短几周匆匆完成预算草案提交、审议到批准的全过程中国：短短几周匆匆完成预算草案提交、审议到批准的全过程n公开性公开性q除少数机密外，其它有关预算的信息都必须对全社会公开除少数机密外，其它有关预算的信息都必须对全社会公开q（国家安全，如对外情报等）（国家安全，如对外情报等）n案例：美国政府关门q由于奥巴马总统向国会提交的2011财年预算方案会造成15000亿美元的财政赤字，在

7、2010财年结束时也没得到国会的批准，所以，从2010年10月1日起，美国政府一直在应急预算方案的支持下运转，而这个预算3月4日到期，也就是说，到3月4日24时如果议会与总统达不成一致，那从3月5日零时起，政府的钱就花光了，不得不关门。 q联邦政府在1995年11月14日11月18日、1995年12月16日1996年1月5日也曾两度关门(每年10月一日到次年9月31日) 。二、 政府预算的功能n反映政府活动的范围和公共收支状况反映政府活动的范围和公共收支状况q政府的活动要有经费支撑，因此预算能反映政府活政府的活动要有经费支撑，因此预算能反映政府活动的内容、范围、方向及政策意图动的内容、范围、方

8、向及政策意图n对政府活动规模的控制对政府活动规模的控制q预算是控制政府支出规模的最有效手段预算是控制政府支出规模的最有效手段n预算的大小决定了政府活动的规模，不给预算就扩张不了预算的大小决定了政府活动的规模，不给预算就扩张不了规模规模三、 政府预算的分类n1 1、总预算和单位预算（按收支管理范围划分）、总预算和单位预算（按收支管理范围划分）q总预算是各级政府的基本财政收支计划，它由各级总预算是各级政府的基本财政收支计划，它由各级政府的本级预算和下级政府总预算组成。单位预算政府的本级预算和下级政府总预算组成。单位预算是各级总预算构成的基本单位，是各级政府的直属是各级总预算构成的基本单位，是各级政

9、府的直属机关就其本身及所属行政事业单位的年度经费收支机关就其本身及所属行政事业单位的年度经费收支所汇编的预算，另外还包括企业财务收支计划中与所汇编的预算，另外还包括企业财务收支计划中与财政有关的部分，它是机关本身及其所属单位履行财政有关的部分，它是机关本身及其所属单位履行其职责或事业计划的财力保证。其职责或事业计划的财力保证。n2 2、中央预算和地方预算（按预算级次）、中央预算和地方预算（按预算级次）q一级政权一级预算，有几级政府就有几级预算一级政权一级预算，有几级政府就有几级预算q级次级次n中央中央中央预算（由中央各个部门预算组成）中央预算（由中央各个部门预算组成）n地方地方地方各级政府预算

10、（分别由地方本级预地方各级政府预算（分别由地方本级预算和下一级总预算组成）算和下一级总预算组成）q省、自治区、直辖市省、自治区、直辖市q设区的市、自治州设区的市、自治州q县、自治县、不设区的市、市辖区县、自治县、不设区的市、市辖区q乡、民族乡、镇乡、民族乡、镇n3 3、年度预算和中长期预算（按预算作用的时间）、年度预算和中长期预算（按预算作用的时间）q年度预算：一年年度预算：一年n预算年度：历年制（预算年度：历年制（1 1月月1 1日日-12-12月月3131日，法国、德国日，法国、德国等）；跨年制（美国、泰国等等）；跨年制（美国、泰国等1010月月1 1日日-9-9月月3030日，英国、日，

11、英国、加拿大、日本等加拿大、日本等4 4月月1 1日日-3-3月月3131日）日）q中长期，一年至十年甚至以上中长期，一年至十年甚至以上n4 4、普通预算和特别预算（按收支的范围）、普通预算和特别预算（按收支的范围）q普通预算即指一般财政收支项目的预算，而特别预算普通预算即指一般财政收支项目的预算，而特别预算则是对某些特别意义的项目进行特别安排的预算（如则是对某些特别意义的项目进行特别安排的预算（如西方国家公共工程预算、公司企业投资预算、社会保西方国家公共工程预算、公司企业投资预算、社会保险预算和各种特种基金预算等）险预算和各种特种基金预算等）n5 5、本预算、临时预算和追加预算（按立法手、本

12、预算、临时预算和追加预算（按立法手续）续）q本预算又称正式预算，是对每年度可能发生的财政本预算又称正式预算，是对每年度可能发生的财政收支预计安排并经立法机关通过后公布实施的正式收支预计安排并经立法机关通过后公布实施的正式预算预算q临时预算指正式预算尚未实施前对临时性预算开支临时预算指正式预算尚未实施前对临时性预算开支进行编制的暂时性预算进行编制的暂时性预算q追加预算是指正式预算实施后，由于某种原因需要追加预算是指正式预算实施后，由于某种原因需要增减正式预算的收支而编制的一种修正性预算增减正式预算的收支而编制的一种修正性预算5.2 政府预算制度n一、一、 政府预算的原则政府预算的原则n二、二、

13、政府预算的组织形式政府预算的组织形式政府预算制度主要包含两方面内容：政府预算制度主要包含两方面内容：一是预算体系内各主体之间预算关系的制度，即中央与地一是预算体系内各主体之间预算关系的制度，即中央与地方以收支划分为核心的财政体制；方以收支划分为核心的财政体制；二是预算的其他制度，包括预算原则、预算组织形式、预二是预算的其他制度，包括预算原则、预算组织形式、预算范围和工作程序。算范围和工作程序。一、一、 政府预算的原则政府预算的原则n公开性原则（公开性原则（所有收支须向社会公开所有收支须向社会公开）n可靠性原则（可靠性原则（收支数额可靠收支数额可靠）n完整性原则（完整性原则（一切收支都要反映一切

14、收支都要反映）n统一性原则（统一性原则（统一计算口径统一计算口径）n年度性原则（年度性原则（按年度编造按年度编造）二、二、 政府预算的组织形式政府预算的组织形式n政府预算的组织形式即对预算项目进行划分、编政府预算的组织形式即对预算项目进行划分、编制、估算的形式。制、估算的形式。n1 1、从预算计划表格的设计安排分为单式预算和复、从预算计划表格的设计安排分为单式预算和复式预算式预算q单式预算是传统的预算形式，其做法是在预算年度内，单式预算是传统的预算形式，其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项财政收支的经

15、济性质。不去区分各项财政收支的经济性质。n其优点是把全部的财政收入与支出分列于一个统一的预算表上，这就从整体上反映了年度内政府总的财政收支情况，整体性强，便于立法机关审议批准和社会公众了解，而且简便易行。其主要缺点是没有把全部的财政收入按经济性质分列和汇集平衡，不便于对不同性质的收支进行区别对待，分别管理。q复式预算：是在预算年度内将国家财政收支计划按经济性复式预算：是在预算年度内将国家财政收支计划按经济性质通过两个以上的收支平衡表来反映。质通过两个以上的收支平衡表来反映。n这种组织形式的典型例子是把政府预算分成经常预算和资本预算两个部分。其中经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出

16、对象；资本预算主要以国债为收入来源，用于经济建设支出及宏观调控。n由于把政府的一般性质上的经常收支列为经常性预算，把政府的资本投资支出列为资本预算，这样就区分了各项收入和支出的经济性质和用途，便于政府权衡支出性质，分别轻重缓急，做到资金使用的有序性。其次，把预算分成经常预算和资本预算两个部分，两个部分以各自来源应付各自的支出，各自平衡，这就打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。再次，由于把国债收入作为资本预算的正常收入项目，这就使得资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。n中国，1992年开始试编复式预算。至2010年，一个包含一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和

17、社会保险基金预算的复式预算制度在中国初步确立。n2 2、从预算计划指标的选择情况来看，分为增量预算和、从预算计划指标的选择情况来看，分为增量预算和零基预算零基预算q增量预算：是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，增量预算：是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的一种预算方按新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的一种预算方法法q零基预算：是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，零基预算：是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。重新以零为起点而编制的预算。n零基预算强调一切从计划的起点开始，不受以前各期预

18、算执零基预算强调一切从计划的起点开始，不受以前各期预算执行情况的干扰，否定过去的预算项目和预算资金分配的连续行情况的干扰，否定过去的预算项目和预算资金分配的连续性，使各级政府部门性，使各级政府部门不再担心已分配的资金在本年内用不完不再担心已分配的资金在本年内用不完而永远丧失这部分资金的使用权而永远丧失这部分资金的使用权而浪费财政资金。而浪费财政资金。q中国现行财政预算编制是采用增量预算法（基数加增长），以中国现行财政预算编制是采用增量预算法（基数加增长），以上年的收支情况为基础，根据对经济发展情况的预测，增加一上年的收支情况为基础，根据对经济发展情况的预测，增加一定的比例。定的比例。案例：年底

19、到了，突击花钱案例：年底到了，突击花钱n我国预算实行增量预算，下一年预算的额度要由本年度收支情况决定，那么如果今年的预算资金花不完，明年的预算有可能因此被核减；而且本年度的结余也不能留作下一年使用，必须上缴财政；而钱花不完，又会被扣上“办事不利”的帽子。那么该部门当然会选择在年终的时候将预算经费“突击花完”。n2008年广东省两会上，原广州地铁老总卢光霖曾提到，地铁2号线的概算是106亿元，结算时只花88亿元，省了18亿，卢光霖却挨了上级批评；同样，广州市海珠区整治一条河涌，预算没花完，将余额上交财政时，上级部门却说：“绩效不好！怎么还剩1000多万？”n而西方国家则大多会采用“零基预算”，既

20、在编制预算时，不考虑以往的收支情况，而是以所有的预算支出为零作为出发点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支是否合理。n3 3、从投入项目能否直接反映经济效果来看，政府、从投入项目能否直接反映经济效果来看，政府预算又可分为项目预算和绩效预算预算又可分为项目预算和绩效预算q项目预算只反映项目用途和支出金额，不考虑其支出的项目预算只反映项目用途和支出金额，不考虑其支出的经济效果经济效果q绩效预算是指根据成本绩效预算是指根据成本-效益比较的原则，决定支出项效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。目是否必要及其金额大小的预算形式。n具体说就是有关部门先制

21、定需要从事的事业计划和工程计划，再依据政府职责和施政计划选定执行实施方案，确定实施方案所需的支出费用所编制的预算。n绩效预算是一种比较科学的预算方法。其特点有二：一是绩效预算重视对预算支出效益的考察，预算可以明确反映出所产生的预计效益；二是按职责、用途和最终产品进行分类，并根据最终产品的单位成本和以前计划的执行情况来评判支出是否符合效率原则。5.3 政府预算程序n一、政府预算的编制n二、 政府预算的审查批准n三、 政府预算的执行n四、政府预算的监督也称为政府预算的周期，一般指政府预算的周期过程，包也称为政府预算的周期，一般指政府预算的周期过程，包括预算的编制、审批、执行和监督四个阶段。括预算的

22、编制、审批、执行和监督四个阶段。一、 政府预算的编制开始n1、预算的编制机构、预算的编制机构q西方国家一般行政部门编制（行政预算），立法会较西方国家一般行政部门编制（行政预算），立法会较少（立法预算）少（立法预算）n草案的具体编制：q一种是财政部门主持收入和支出编制（英、德、日本等）q一种财政部门只负责收入编制，由另外预算机关负责支出预算（美国）n概算的核定q由总统核定，如美国q由内阁核定，如英、法q由委员会核定，如瑞士p中国：财政部门负责编制和审核汇编中国：财政部门负责编制和审核汇编预算的编制：包括草案的编制、概算的核定两部分预算的编制：包括草案的编制、概算的核定两部分n2 2、预算编制工作

23、开始的时间、预算编制工作开始的时间q美国：财政年度开始前的18个月就开始q中国：一般在上年3-12月n3 3、预算编制的一般过程、预算编制的一般过程q政府最高行政机关决定预算编制的方针政策q各部门、各单位具体负责编制预算q财政部门的汇总和审核我国采用部门预算作为基本组织形式。财政年度开始前一年的3-12月期间，由财政部作为牵头单位，受国务院指示首先向各地方、部门发出编制概算的通知和具体规定，然后各地方、各部门编成预算估计书提交财政部门，最后由财政部门审核汇编成预算草案由人大审议。人大审议批准后，批复到各部门执行。n中国：财政部领导下的部门预算中国：财政部领导下的部门预算n（1 1）部门预算的概

24、念）部门预算的概念q一个部门编制一本预算的政府预算制度。一个部门编制一本预算的政府预算制度。q它是由政府各部门编制，财政部门审核，各级人民代表大它是由政府各部门编制，财政部门审核，各级人民代表大会审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。会审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。q注：我国部门预算改革中所谓的“部门”具有特定含义，它是指那些与财政直接发生经费领拔关系的一级预算会计单位（上海财经大学公共政策研究中心，2003）。具体而言，根据中央政府部门预算改革中有关基本支出和项目支出试行单位范围的说明，部门预算改革中所指“部门”应包括三类：一是，开支行政管理费的部门，包括了人大、政协、政府机关、

25、共产党机关、民主党派机关、社团机关；二是，公检法司部门；三是依照公务员管理的事业单位，如气象局、地震局等。n（2）内容和构成（图）内容和构成（图）q部门预算是一个综合预算，既包括行政单位预算，也部门预算是一个综合预算，既包括行政单位预算，也包括事业单位预算；既包括一般收支预算，也包括政包括事业单位预算；既包括一般收支预算，也包括政府基金收支预算；既包括基本支出预算，也包括项目府基金收支预算；既包括基本支出预算，也包括项目支出预算；既包括财政部门直接安排预算，也包括有支出预算；既包括财政部门直接安排预算，也包括有预算分配权部门安排的预算，还包括预算外资金安排预算分配权部门安排的预算，还包括预算外

26、资金安排的预算。的预算。n（3 3）部门预算编制的主要方法或具体过程）部门预算编制的主要方法或具体过程“二上二下二上二下”（自下而上、自上而下、两上两下、上自下而上、自上而下、两上两下、上下结合）下结合）建议数上报财政部，财政部下达控制数，本部门预算建议数上报财政部，财政部下达控制数，本部门预算数报送财政部，（财政部审核预算数形成预算草案，数报送财政部，（财政部审核预算数形成预算草案，经人大批准）财政部批复部门预算（部门执行预算）经人大批准）财政部批复部门预算（部门执行预算） 1 2 3 4 部 门 编报 预 算建议数 上报建议数 财 政 部 审核 部 门 预算建议数 下达控制数 部 门 编报

27、 预 算数 上报预算数 财 政 部 审核 上 报 预算数 批复预算 部门执行预算 部门预算的编制流程图部门预算的编制流程图二、政府预算的审查批准n预算审批机构：立法机关预算审批机构：立法机关q西方国家一般由议会审批西方国家一般由议会审批q中国：人民代表大会审批中国：人民代表大会审批 na a、中央预算由全国人民代表大会审查和批准。、中央预算由全国人民代表大会审查和批准。 nb b、地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。、地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。n一般先交由人大财经委员会初审，再交由人大终审审批一般先交由人大财经委员会初审，再交由人大终审审批n全面审查与重点审查相结

28、合：是否量入为出、收支平衡，全面审查与重点审查相结合：是否量入为出、收支平衡，支出结构是否合理，是否有利于本地区经济发展支出结构是否合理，是否有利于本地区经济发展n经审批后的预算才具有法律效力经审批后的预算才具有法律效力n中国政府预算的审批：对预算报告的审核缺乏实质中国政府预算的审批：对预算报告的审核缺乏实质性，令财政预算存在水分性，令财政预算存在水分 q（1）审批时间大大落后于预算年度，留给人大）审批时间大大落后于预算年度，留给人大审核的时间很少审核的时间很少n我国一直实行历年制预算年度（每年我国一直实行历年制预算年度（每年1月月1日至同年日至同年12月月31日），而中央和地方预算草案要待日

29、），而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人月份以后举行的各级人代会后才能获得审批，这就令审批时间大大落后于预算年度。代会后才能获得审批，这就令审批时间大大落后于预算年度。这不仅令财政预算的执行落后于预算年度，也影响了人大对这不仅令财政预算的执行落后于预算年度，也影响了人大对预算的审核。预算的审核。n因为审批本来就落后于预算年度，所以留给人大审核的时间因为审批本来就落后于预算年度，所以留给人大审核的时间其实很短。各级人代会每年只召开一次大会，全国人代会会其实很短。各级人代会每年只召开一次大会，全国人代会会期也只有期也只有15天左右，省级人代会会期天左右，省级人代会会期7天左右，县级人代会

30、天左右，县级人代会会期会期3至至4天左右。会议期间用于审议预算的时间，全国人代天左右。会议期间用于审议预算的时间，全国人代会会1天左右，省、市级人代会只有半天左右，县级人代会审天左右，省、市级人代会只有半天左右，县级人代会审议预算的时间只能用小时来计算。如此仓促的时间内，要想议预算的时间只能用小时来计算。如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议预算很难做到，立即提出意见不现实，只认真、逐项地审议预算很难做到，立即提出意见不现实，只能流于形式。能流于形式。n人大代表感受：人大代表感受：“会议讨论预算安排了半天，准确地说是两会议讨论预算安排了半天，准确地说是两个半小时。也就在这段时间里，我看到了会议

31、印发的全国和个半小时。也就在这段时间里，我看到了会议印发的全国和中央的预算材料。一个小组只有一份，大家轮流看。组里有中央的预算材料。一个小组只有一份，大家轮流看。组里有三十多个委员，人均可看五分钟。好在不是每个人都看，所三十多个委员，人均可看五分钟。好在不是每个人都看，所以我看的时间超过了份额。下午想再看看，小组工作人员告以我看的时间超过了份额。下午想再看看，小组工作人员告诉我，讨论会一结束材料就被拿走了。诉我，讨论会一结束材料就被拿走了。”q（2） 财政预算项目不够详细，人大也缺少专业的财政预算项目不够详细，人大也缺少专业的审查组织审查组织n每年的财政预算报告比较虚泛，只汇报功能和总量，没有

32、落每年的财政预算报告比较虚泛，只汇报功能和总量，没有落实到具体部门和具体项目，令人大的审查缺乏实质性。实到具体部门和具体项目，令人大的审查缺乏实质性。n同时，虽然目前各级人大都有专门的预算委员会，但是考虑同时，虽然目前各级人大都有专门的预算委员会，但是考虑到政府预算审查的专业性和复杂性，专业问题有些代表可能到政府预算审查的专业性和复杂性，专业问题有些代表可能确实看不明白。确实看不明白。三、 政府预算的执行中心环节n要保证政府预算的完整执行，就要在预算的实施过程中要保证政府预算的完整执行，就要在预算的实施过程中做好一系列组织、管理、协调工作。做好一系列组织、管理、协调工作。n从执行政府预算的过程

33、上看，政府预算执行的任务主要从执行政府预算的过程上看，政府预算执行的任务主要有以下几个方面：有以下几个方面：q（1 1）收入执行）收入执行na a、各级财政、税务、海关等预算收入征收部门依法组织预算收入，、各级财政、税务、海关等预算收入征收部门依法组织预算收入，及时缴入中央和地方国库，不得截留、占用、挪用或拖欠。及时缴入中央和地方国库，不得截留、占用、挪用或拖欠。 nb b、未经财政部批准，不得将预算收入存入在国库外设立的过渡性、未经财政部批准，不得将预算收入存入在国库外设立的过渡性账户。账户。nc c、任何单位和个人不得擅自决定减征、免征、缓征应征的预算收、任何单位和个人不得擅自决定减征、免

34、征、缓征应征的预算收入。入。 q（2 2）支出执行）支出执行n由各主管机关负责。三原则：（由各主管机关负责。三原则：（1 1）按照预算拨付。不得办理无预）按照预算拨付。不得办理无预算、无用款计划、超预算、超计划的拨款，不得擅自改变支出用途；算、无用款计划、超预算、超计划的拨款，不得擅自改变支出用途；（2 2）按照规定的预算级次和程序拨款。不得越级办理预算拨款；）按照规定的预算级次和程序拨款。不得越级办理预算拨款；（3 3）按照进度拨款。）按照进度拨款。 n国库的设置与管理 n概念：国家金库，是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构。 n设立：县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的

35、乡、民族乡、镇也应当设立国库。 n划分 q（1）中央国库：中央国库业务由中国人民银行经理，接受财政部的指导和监督，对中央财政负责。 q（2）地方国库：地方国库业务依照国务院有关规定办理，接受本级政府财政部门的指导和监督，对地方财政负责，并报财政部和中国人民银行备案。 n各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。 n中央预算收入、中央和地方预算共享收入退库的审批权属于本级政府财政部门。 n（3）预算执行中的调整）预算执行中的调整q预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算需要增加支出或者减

36、少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。数额增加的部分变更。q中央、县级以上地方各级政府预算调整方案提请本级人民中央、县级以上地方各级政府预算调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审批。乡、民族乡、镇政府预算调整代表大会常务委员会审批。乡、民族乡、镇政府预算调整方案提请本级人民代表大会审批。未经批准，不得调整预方案提请本级人民代表大会审批。未经批准，不得调整预算。算。 q按调整幅度不同按调整幅度不同n全局调整全局调整全面调整指对预算全面变动。这种变动是由于国家的政治经济形势全面调整指

37、对预算全面变动。这种变动是由于国家的政治经济形势出现重大变化引起的，实质上是重新编制一次国家预算。没有特出现重大变化引起的，实质上是重新编制一次国家预算。没有特殊情况一般不轻易采用。殊情况一般不轻易采用。n局部调整局部调整局部调整是对预算的局部变动。在预算执行过程中，为了适应客观局部调整是对预算的局部变动。在预算执行过程中，为了适应客观情况的变化，对预算进行局部调整，重新组织预算收支平衡是经情况的变化，对预算进行局部调整，重新组织预算收支平衡是经常发生的。在中国主要采用以下五种方法：常发生的。在中国主要采用以下五种方法：q科目流用科目流用n指在指在预算支出科目之间预算支出科目之间的调入调出而形

38、成的预算资金的再分配，又称的调入调出而形成的预算资金的再分配，又称“经费流用经费流用”。q追加追减追加追减n对对原定预算收支总额的增加或缩减原定预算收支总额的增加或缩减，关系到财政收支平衡的实现。因，关系到财政收支平衡的实现。因此，要严格控制。此，要严格控制。q预算划转预算划转n指在预算执行过程中发生企业、事业单位指在预算执行过程中发生企业、事业单位隶属关系或行政区划的改变隶属关系或行政区划的改变，需要相应改变预算隶属关系时，将原预算划归新的领导部门或接管单需要相应改变预算隶属关系时，将原预算划归新的领导部门或接管单位，即预算关系的转移。位，即预算关系的转移。q预算调剂预算调剂n上下级财政之间

39、上下级财政之间预算资金的调度。其目的是解决预算执行过程中发生预算资金的调度。其目的是解决预算执行过程中发生的各级财政不平衡问题。预算调剂仅限于纵向之间的调剂。的各级财政不平衡问题。预算调剂仅限于纵向之间的调剂。q动用预备费动用预备费n国家预算预备费是为应付国家预算预备费是为应付某些临时发生的难以预料的开支某些临时发生的难以预料的开支而设置的专而设置的专项基金。在预算执行过程中，发生国家预算编制时没有预料到的国民项基金。在预算执行过程中，发生国家预算编制时没有预料到的国民经济重大变化和较大的自然灾害等情况时，所需经费可以动用预备费。经济重大变化和较大的自然灾害等情况时，所需经费可以动用预备费。中

40、央预备费的动用，需经国务院批准；地方预务费的动用，需经同级中央预备费的动用，需经国务院批准；地方预务费的动用，需经同级人民政府批准。人民政府批准。四、政府预算的监督终结n政府预算的监督，主要是指对政府预算的复查和审计决算，这是整个政府预算工作程序的最后一个环节。复查，是为了编制出反映预算年度内预算执行情况的决算报告；对决算报告的审计，是监督政府预算中的资金是否按照通过的法案分配使用。n其作用是检查，从中发现实际收支数是否符合预算指标，有无违规等情况。n政府预算监督的程序是：由各执行机关在年度终了时编制编制并提出年度收支情况报告；审计机关审核后，提出审查报告；该审查报告经批准后即宣告正式决算成立

41、，结束该年度的预算程序（审批和成立审批和成立）。n中国：q决算按国家的政权结构和行政区域划分：一级政权一级预算q中央一级由财政部根据中央各部门决算草案汇总编制中央决算草案，经国务院审定后由国务院提请全国人大常委会审批q县级以上由本级政府（财政机关）提请本级人代会常委会审批政府预算的一般程序政府预算的一般程序5.4 政府预算管理体制n财政体制与政府预算管理体制财政体制与政府预算管理体制q在市场经济国家，通常把财政体制这部分称为政府间财政关系或财政联邦主义。有广义和狭义之分。狭义的财政体制就是指政府预算管理体制。q政府预算管理体制指规定中央与地方，以及地方各级政府之间在划分财政收支范围和预算管理权

42、限划分上的一项根本制度。他的核心问题是各级政府间的收支划分。n一、有关各级财政收支划分的若干原则一、有关各级财政收支划分的若干原则n巴斯特布尔三原则q受益原则受益原则q行动原则（行动上必须统一的，中央支出，如南水北调）行动原则（行动上必须统一的，中央支出，如南水北调）q技术原则（规模大，高技术，三峡）技术原则（规模大，高技术，三峡）n我国政府收支划分三原则q统筹兼顾，全面安排统筹兼顾，全面安排n国情特别国情特别n兼顾中央与地方，经济发展与社会进步兼顾中央与地方，经济发展与社会进步q财权与事权统一财权与事权统一n保证中央与地方履行各自职能保证中央与地方履行各自职能n一级政权一级事权一级政权一级事

43、权q权责相连，收支挂钩权责相连，收支挂钩n多收多支，少收少支多收多支，少收少支n二、影响政府预算收支划分的三因素二、影响政府预算收支划分的三因素n（1）国家结构q有单一制与联邦制两种n联邦制下地方政府自治权大，而单一制则较小n（2）国体差异q国家阶级性质差异n社会主义国家政府既是政权行使者又是生产资料公有制代表者，其权力集中度比资本主义国家要大n（3）效率比较q中央和地方政府职能不同n中央应在收入分配，经济稳定方面起作用，而地方应在资源合理配置方面起作用n职能不同，导致应集中的资源不同n例如，涉及到宏观调控的增值税就应由中央安排n三、政府收支划分的形式三、政府收支划分的形式q中央与地方财政之间

44、的关系主要涉及税权的七项内容，包括：税法制定权、委任立法权、税收课征权、税法解释权、税款享用权、税款支配权、税法提案权q在综合实施这七项权利的过程中，各国政府基本采用分税制和政府间转移支付两种方式。NoImagen1、分税制、分税制q基本做法是通过划分税种或税率来确定各级政府的基本做法是通过划分税种或税率来确定各级政府的预算收入，并且相应形成中央税制和地方税制，分预算收入，并且相应形成中央税制和地方税制，分设国税局和地税局两套机构分别征管。设国税局和地税局两套机构分别征管。q主要内容主要内容n中央与地方的事权和支出划分中央与地方的事权和支出划分q中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转

45、所需经费，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须的支出，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出。以及由中央直接管理的事业发展支出。 n中央与地方的收入划分（见收入界定与划分）中央与地方的收入划分（见收入界定与划分）q按税种划分中央税、地方税、中央与地方共享税按税种划分中央税、地方税、中央与地方共享税n分设中央与地方两套税务机构分设中央与地方两套税务机构 n中央财政对地方税收返还数额的确定中央财政对地方税收返还数额的确定n2、各级政府间的转移支付、各级政府间的转移支付q上级政

46、府将一部分财政收入以一定形式拨付给下级上级政府将一部分财政收入以一定形式拨付给下级政府使用，以达到该级财政预算收支平衡政府使用，以达到该级财政预算收支平衡q具体形式：具体形式：n定额补助：确定一个固定的数额补助定额补助：确定一个固定的数额补助n专项补助：根据特定用途拨给地方的专项资金，如灾害补助，不包专项补助：根据特定用途拨给地方的专项资金，如灾害补助，不包括在地方正常支出范围内括在地方正常支出范围内n按成补助：对某项支出，中央按一定份额给予补助，如对某项地方按成补助：对某项支出，中央按一定份额给予补助，如对某项地方工程的投资补助工程的投资补助q意义：意义：n有利于平衡区域经济发展，帮助地方政

47、府建设事关全国的重大项目，有利于平衡区域经济发展，帮助地方政府建设事关全国的重大项目，有利于加强中央对地方政府的控制力有利于加强中央对地方政府的控制力中国：分级分税预算管理体制 n是实行市场经济国家普遍采取的一种预算管理是实行市场经济国家普遍采取的一种预算管理体制，我国在体制，我国在1995年调整后的分级包干制已经年调整后的分级包干制已经吸收分级分税体制中的分税因素，吸收分级分税体制中的分税因素，1994年实行年实行的的“分税制分税制”改革，则从我国的实际出发，借改革，则从我国的实际出发，借鉴市场经济国家的分级预算体制，初步形成具鉴市场经济国家的分级预算体制，初步形成具有中国特色的分级分税预算

48、管理体制。有中国特色的分级分税预算管理体制。 n综观我国的实践，可归纳为以下几个要点：综观我国的实践，可归纳为以下几个要点：n1 1一级政权一级预算主体，各级预算相对独一级政权一级预算主体，各级预算相对独立自求平衡立自求平衡q分级预算体制也就是多级预算体制，即所谓的财政分级预算体制也就是多级预算体制，即所谓的财政联邦主义，国会只审批中央预算，地方预算由地方联邦主义，国会只审批中央预算，地方预算由地方立法机构审批。各级地方预算经常收入由本级税收，立法机构审批。各级地方预算经常收入由本级税收，本级服务收入和中央补助组成，以上收入不满足需本级服务收入和中央补助组成，以上收入不满足需要时，允许发行地方

49、债券或向银行借款，自求平衡。要时，允许发行地方债券或向银行借款，自求平衡。 n2 2在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分政在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分政府职责府职责( (事权事权) )范围，在此基础上划分各级预算职责范围，在此基础上划分各级预算职责( (财权财权) )范围范围n中央与地方事权和支出的划分中央与地方事权和支出的划分q中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须的支出，以及由中央直接管理的事业发展

50、支出。具体包括：国的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。q地方财政主

51、要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。支出以及其他支出。n3 3收入划分实行分税制收入

52、划分实行分税制q根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方收入。方收入。n具有稳定宏观经济功能的税种、与国际贸易和实现国际具有稳定宏观经济功能的税种、与国际贸易和实现国际收支平衡有关的税种、以调节收入水平为目的的税种划收支平衡有关的税种、以调节收入水平为目的的税种划归中央；归中央；n将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；税；n对于那些税源分散、税基较小、区域性特征明显、主要对于那些税源分散、税基较小、区域性特征明显、主要是为提供区域性公共产品而开征的，适合地方征管的税是为提供区域性

53、公共产品而开征的，适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。n中国政府收入具体划分如下：中国政府收入具体划分如下：n中央固定收入中央固定收入q关税，海关代征消费税和增值税、消费税，中央企业所得税，地方银行关税，海关代征消费税和增值税、消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上

54、交利润等。外贸企业出口退税，除一九九三年地方已税），中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除一九九三年地方已经负担的经负担的20%部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。由中央财政负担。n地方固定收入地方固定收入q营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行 金融企金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定业

55、所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的税（简称农业特产税），耕地占税，农牧业税，对农业特产收入征收的税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，用税，契税，遗产和赠予税， 土地增值税，国有土地有偿使用收入等。土地增值税，国有土地有偿使用收入等。n中央与地方共享税中央与地方共享税中央与地

56、方共享税是由国家税务总局负责征收管理，收入由中中央与地方共享税是由国家税务总局负责征收管理，收入由中央与地方共同分享的税种。央与地方共同分享的税种。q增值税增值税（不含进口环节由海关代征的部分）（不含进口环节由海关代征的部分） 中央政府分享中央政府分享75%75%，地方政府分享，地方政府分享25%25%。q企业所得税企业所得税 铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分中央与地方政府按分中央与地方政府按60%60%与与40%40%的比例分享。的比例分享。q个人所得税个人所得税 个人所得税是中央地方共享税。个人所得税

57、是中央地方共享税。20032003年开始，中央年开始，中央60%60%；地方；地方40%40%。q印花税印花税 证券交易印花税收入的证券交易印花税收入的94%94%归中央政府，其余归中央政府，其余6%6%和其他印花税收入归和其他印花税收入归地方政府。地方政府。q资源税资源税 海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。q城市维护建设税城市维护建设税 铁道部、各银行总行、各保险公司集中缴纳的部分归中央政府，其余铁道部、各银行总行、各保险公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。部分归地方政府。n4 4预算调节制度，即所谓转移支付制度预算调节制度，即所谓转移支付制度是一个国家的各级政府之间在既定的职责，支出责任和是一个国家的各级政府之间在既定的职责，支出责任和税收划分基础上，财政资金的相互转移，有纵向调节税收划分基础上，财政资金的相互转移，有纵向调节和横向调节两种形式：和横向调节两种形式：n纵向调节的典型做法是补助金制度。中央从全地征收纵向调节的典型做法是补助金制度。中央从全地征收国税，同时对每个地方给以补助，实行双向调节。补国税，同时对每个地方给以补助，实行双向调节。补助金分为无条件补助，有条件补助和专项补助。助金分为无条件补助，有条件补助和专项补助。 q无