武汉大学行政法考研课件

1、第一节 行政法基本概念 一、行政法的涵义行政法就是规定公共行政管理活动，调整行政关系的法律规范的总称。（一）公共行政1行政的含义“私行政”即一般意义上的行政，是指一般社会组织对其内部事务的组织和管理。公共行政即行政法意义上的行政，是指国家行政主体对公共事务的组织和管理活动。2行政的本质从本质上看，行政是一种对公共利益的集合、维护和分配活动。3行政的特征行政作为国家行政主体集合、维护和分配公共利益的活动，具有如下不同于立法、司法的特征：（1）持续性。这使其与立法区别开来。立法主体履行其职能的形式是会议制，即以定期开会的方式履行其职能，而不必每天制定规则，闭会期间可视为立法活动的中止，因而立法具有

2、间断性。行政不同于立法，它作为公共利益的集合、维护和分配活动，是不能间断的。行政主体应持续存在，行政活动一刻也不能中止，只有行政职能的持续作用，才能维系整个国家机器的持续运转。（2）主动性。这使其与司法区别开来。司法机关只能以被动的方式按照“不告不理”的原则来履行其职能，如果社会上未发生利益冲突的各种案件或这些案件并未告到司法机关，则司法机关不能主动发挥作用。然而，行政机关总是要积极主动的执行法律，集合、维护和分配公共利益。（二）行政关系行政关系，就是行政主体在实施行政管理活动的过程中所发生的各种社会关系。从实质上来看，它是行政主体在集合、维护和分配公共利益的过程中与代表个人利益的相对一方当事

3、人之间所发生的一种公共利益与个人利益之间的关系。（三）行政法规范行政法规范即调整行政关系的一类法律规范。 二、行政法的渊源具体表现行政法规范的形式即行政法的渊源。“正式渊源”，是指“那些可以从体现于为权威法律文件的明确文本形式中得到的渊源”；“非正式渊源”，是指“那些具有法律意义的资料和值得考虑的材料，而这些资料和值得考虑的材料尚未在正式法律文件中得到权威性的或至少是明文的阐述与体现”。（一）正式渊源我国行政法的正式渊源主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章和法律解释等。此外还包括部分行政规范、国际条约等。1宪法宪法是国家的根本大法，具有最高法律地位和法律效力。宪法是所有部门法的根

4、本渊源，也是行政法的渊源。2法律法律的效力低于宪法，而高于行政法规、地方性法规和规章。法律也是各个部门法的渊源，其中规定行政管理活动，调整行政关系的法律规范则属我国行政法的渊源。3行政法规行政法规效力低于宪法和法律，但高于地方性法规和规章。行政法规是我国行政法最主要的渊源，而且大多数行政法规也属行政法的范畴。4地方性法规地方性法规中规定行政管理活动，调整行政关系的法律规范属我国行政法的渊源。地方性法规的效力低于宪法、法律和行政法规。5行政规章行政规章分为中央规章和地方规章两类。中央规章是指国务院各部、委和直属机构制定的规章，又称部门规章。地方性规章是有关地方人民政府制定的规章。6国际条约我国参

5、加和批准的国际条约或与其他国家签订的协定，如果其内容涉及我国公民的行政权益或国内行政管理，这些条约与协定同样是我国行政法的渊源，但声明保留的条款除外。7法律解释正式的法律解释是指“有权的国家机关对法律意义的阐明”，其中凡涉及对行政法规范的解释，也是行政法的正式渊源之一。（二）非正式渊源我国行政法的渊源不仅限于正式渊源，还应当包括法理、惯例和判例等非正式渊源。1法理和惯例经常为西方国家法院司法审查引用的行政法基本原则，均源于法理，并通过学说予以确定。惯例和习惯经过有权的国家机关以一定方式认可后便可上升为法，也具有了法律效力。2判例在以判例法为主要法源的英美法系国家，行政法原则主要是通过法官的判例

6、来确立。在大陆法系国家，虽以成文法为主要法源，但在行政法中法院的判例却起着重要作用。三、行政法的特点（一）形式上的特点相对于其他部门法而言，行政法在形式具有如下特点：1难以制定统一的法典在国内法中，行政法虽是一个独立的法律部门，但却难以制定一个统一法典。行政法之所以难以制定一部统一的法典，有以下三项原因：第一，行政法的调整范围广泛。第二，行政法规范的性质繁杂。第三，行政法规范的变化频繁。2形式广泛且数量众多行政法难以制定一部统一法典的结果之一，就是行政法的表现形式即法源多种多样。行政法难以制定一部统一法典的又一结果是，行政法表现为众多的单行法，其数量超过其他所有部门法总和。（二）内容上的特点相

7、对于其他部门法而言，行政法在内容上具有如下特点：1内容富于变动性行政法的稳定性相对的来说，没有其他部门法强，具有明显的易变性。当然这种多变性也不应当是朝令夕改，而应当具有相对的稳定性。2实体法规范与程序法规范并存在行政法领域中，程序法不仅限于行政诉讼法，还包括行政程序法，即行政主体实施行政行为的程序法规则，成为程序法特有的一类行为规范。在行政法领域，实体法规范与程序法规范通常是交织在一起，共存于一个法律文件之中，这也是行政法的一个重要特点。四、行政法的效力（一）行政法的空间效力行政法的空间效力，是指行政法在空间上的效力，行政法在哪些地域范围及其上空具有法律约束力的问题。（二）行政法的时间效力行

8、政法的时间效力，是指行政法在什么样的时间范围内有效，即从何时生效、至何时失效的问题，以及行政法是否具有溯及既往的效力问题。（三）行政法对人的效力行政法对人的效力，是指行政法对行政主体、行政相对人和行政第三人都具有法律效力。五、行政法的历史（一）外国行政法的产生与发展从历史发展可以看出，西方两大法系行政法存在着多方面的区别：第一，在法律体系上，大陆法系有严格的公法和私法之分，行政法属于公法，而且有一套专门的行政法规则，构成一个独立的法律体系，其内容广泛，既包括行政组织法和行政活动法，也包括对行政权力监督的法。而在英美法系，公法、私法之间没有严格的区分，行政法不构成一个独立的法律体系，其行政法的内

9、容以控制行政权力为核心，侧重于司法审查和行政程序。第二，在司法体制上，大陆法系国家在普通法院之外设有独立的、自成体系的专门行政法院，审理行政案件。而在英美法系国家，并不存在独立的行政法院，所有的案件都由普通法院管辖。第三，在法律适用上，大陆法系国家以适用行政法规则为原则，适用一般法律规则为补充和例外。而在英美法系，则以适用普通法为原则，以适用专门的行政法规则为补充。第二节 行政法律关系一、行政法律关系的概念（一）行政法律关系的界定3关于本书的界定行政法律关系，是指行政法规范在对行政权力行使中产生或引发的各种社会关系加以调整之后所形成的一种行政法上的权利义务关系。（二）行政法律关系与行政关系的区

10、别一般认为行政法律关系与行政关系的区别主要表现在它们的性质和范围等方面。1关于性质的区别就其与行政关系的区别而言，行政法律关系因为受到行政法规范调整又增加了一层“思想意志关系”的属性，即具有国家意志性，它是社会内容与法的形式、主观和客观的统一。且行政法律关系所体现的国家意志与它所反映的个人意志也是统一的。2关于范围的区别从两者的范围上看，一般认为，行政法律关系与行政关系在内容和范围上基本一致，但行政法并不对所有行政关系作出规定或调整，只调整其主要部分。其次，从发展眼光审视，随着现代行政的发展，民主与法制的进步，即使是原来不受行政法规范调整的部分行政关系，也必将会越来越多的被逐步纳入到行政法规范

11、调整的范围，从而成为行政法律关系。3其他方面的区别除性质和范围的不同外，行政法律关系与行政法关系之间的区别还表现在如下两个方面：（1）与行政法的关系不同。行政关系是行政法的调整对象，而行政法律关系则是指行政法调整的结果。（2）时间先后的不同。行政法律关系作为事实关系先于行政法律关系而存在，没有行政关系就没有行政法律关系，后者是对前者的反映。二、行政法律关系的要素同一切法律关系一样，行政法律关系也是由主体、客体和内容三个方面的要素所构成。（一）行政法律关系的主体行政法律关系的主体亦即行政法律关系中享有权利并承担义务的人或组织。1行政主体行政主体，是指具有行政权能，并能以自己的名义运用行政权力，独

12、立承担相应法律效果的社会组织。2行政相对人行政相对人，是指行政法律关系中处于被管理地位的当事人，即与行政主体相对应的，受行政权力作用或行政行为约束的另一方主体。内部行政相对人即与行政主体具有隶属关系，代表行政主体执行公务的公务员。外部行政相对人是指与行政主体具有一般行政管理关系而不具有隶属关系的自然人、法人和其他组织。3行政第三人行政第三人是指与已作出的行政行为有间接利害关系，受行政权间接作用或约束的、行政法律关系中潜在的或暗示的公民、法人或者其他组织。行政第三人与行政相对人之间的区别是显而易见的。首先，从实质特征上看，行政第三人与行政行为有间接利害关系。即与行政行为的结果有利害关系，同时受行

13、政权的间接作用或行政行为的间接约束；而行政相对人与行政行为有直接的利害关系，受行政权的直接作用或行政行为的直接约束。其次，从形式特征看，行政第三人是暗示的或潜在的行政法律关系主体，不能从行政决定书上直接看出来，而行政相对人是明显的行政法律关系主体，从行政决定书上可直接找到。（二）行政法律关系的客体行政法律关系的客体是指行政法主体的权利义务所指向的标的或对象，亦即联系主体之间权利义务的媒介。行政法律关系的客体通常又称“权利客体”，而任何权利都指向一定的利益。因而其客体实质就是一种利益。（三）行政法律关系的内容行政法律关系的内容是指行政法律关系主体所享有的权利和承担的义务。行政主体的权利和义务，通

14、常又被称为“职权”和“职责”。行政主体的权利即它的职权主要有行政立法权、行政决定权、行政命令权、行政强制权、行政制裁权、行政司法权等。行政主体的义务即它的职责主要包括正确适用法律、依法行使职权、遵守法定程序等。行政相对人的权利与义务，即公民、法人和其他组织在行政法上的权利和义务。具体而言，行政相对人的权利可概括为如下三方面：1行政参与权行政参与权是指行政相对人可以依照法律规定，通过各种途径参与国家行政管理活动的权利。具体包括：（1）直接参与管理权。（2）了解权。（3）听证权。（4）行政监督权。（5）行政协助权。2行政受益权行政受益权是指行政相对人可以依据法律规定从行政主体或通过行政主体的管理活

15、动获得利益。具体包括：（1）就业权。（2）享受社会福利的权利。（3）获得许可、奖励、免税等其他利益的权利。（4）接受义务教育的权利。3行政保护权行政保护权是指当行政相对人的合法权利受到侵犯时有权获得行政法上的保护。行政保护权包括两项内容：（1）当行政相对人的权利受到其他公民或组织侵犯时，有权请求行政机关予以保护。（2）行政相对人的权利受到违法或不当行政行为的侵犯时，有权申请行政复议或提起行政诉讼，且在权益受到行政行为的侵害造成损失时，有获得赔偿或补偿的权利。行政相对人的义务总的来说主要有：遵守行政法规范；服从行政管理；执行行政决定等。三、行政法律关系的分类（一） 内部行政法律关系和外部行政法律

16、关系根据行政权力的作用范围不同，可以将行政法律关系分为内部行政法律关系和外部行政法律关系。1内部行政法律关系内部行政法律关系，是指行政权力作用于行政系统之内而在行政主体和内部行政相对人之间形成的行政法律关系。2外部行政法律关系外部行政法律关系，是指行政权力作用于行政系统之外而在行政主体与外部相对人之间形成的行政法律关系。内部行政法律关系与外部行政法律关系之间的区别是明显的。内部行政法律关系反映的是国家的自身管理，主体双方都属于行政系统，且具有行政隶属关系；外部行政法律关系则体现是国家对社会的管理，主体双方中一方为行政主体，另一方则为社会上的自然人、法人和其他组织，双方之间并不具有行政隶属关系。

17、同时，内外行政法律关系在发生纠纷时也有着不同的处理途径和方法。在内部行政法律关系中，行政主体拥有解决内部行政法律关系纠纷的排他性权力，即内部行政法律关系引起的纠纷一般由行政系统内部解决而不诉诸司法机关。而在外部行政法律关系中，不仅行政主体一方当事人依法拥有解决行政法律关系纠纷案件的裁判权力，而且相对人也可依法诉诸司法机关以行政诉讼的方式予以处理。（二）行政实体法律关系与行政程序法律关系1行政实体法律关系因行政权力的行使受到行政实体法规范的调整而在行政主体与行政相对人之间所形成的实体上的权利义务关系，就是行政实体法律关系。2行政程序法律关系行政权力的行使受到行政程序法规范的调整，因此而在行政主体

18、与行政相对人之间形成的程序上的权利义务关系，称为行政程序法律关系。（三）原生行政法律关系与派生行政法律1原生行政法律关系原生行政法律，是指因行政权力行使而直接形成的行政法律关系。2派生行政法律关系派生行政法律关系，是指因行政权力行使而引发的行政法律关系。（四）单一行政法律关系与复合行政法律关系复合行政法律关系中主要存在着以下几种不同的复合关系：1主体的复合2内容的复合3主体与内容的交叉复合（五）关于行政法上之特别权力关系一般权力关系，亦称一般统治关系或概括的统治关系，是指自然人以国民或居民的身份服从国家或公共团体的一般统治权，由此而形成的一种一般的或概括的统治关系。特别权力关系，亦称特别服从关

19、系或特别法律关系，是指国家非依据一般统治权，而系由于特别的法律原因所建立起来的一般特别权利义务关系。四、行政法律关系的特征行政法律关系在主体与内容上具有一系列不同于其他类型法律关系的特征。（一）行政法律关系主体上的特征与其他类型的法律关系相比，行政法律关系在主体上具有如下特征：1主体的恒定性与不可转化性行政法律关系总是行政主体同行政相对人之间形成的法律关系，关系双方中必有一方主体是行政主体，不以行政主体为一方当事人的法律关系不可能是行政法律关系。同时，在行政法律关系主体双方中，作为行政权力享有者和行使者的行政主体，与作为行政权力作用对象的行政相对人之间是不能相互转化或互换位置的。2主体资格的受

20、限制性在行政法律关系中，无论是行政主体还是行政相对人都要受到一定资格和条件的限制。3主体地位的不对等性一方面，在现代民主法治国家，行政法律关系的这种“不对等性”是被建立在民主制基础上，规范在法制框架之中，以双方都是平等的人格主体、双方对法律的平等遵守和适用为前提的。另一方面，行政法律关系主体双方互有权利义务，不允许存在一方只行使权利而另一方只履行义务的情况。只不过，主体双方虽对应的相互既享有权利又履行义务，但各自权利义务的质量却不对等。其具体表现是：（1）主体双方各自权利义务的性质不完全相同。行政主体行使的是国家行政职权，履行的是行政职责，而行政相对人行使和履行的是普通的权利与义务。（2）主体

21、双方各自权利义务的数量不能相等，且一方所具有的权利义务是另一方不可能具有的。这种“不对等性”的存在，主要是因为，在行政法律关系中，行政主体作为公共利益的代表，以国家的名义参与法律关系，且其活动是为了实现公共利益，因此，法律往往要赋予其与行政相对人不同性质和数量的权利义务。同时，由于在行政关系中，行政主体居于优势地位而行政相对人属于弱者，因而为了保证双方的真正平等，法律在分配或确定行政主体的权力时也应为其设定与其权力相称的义务；为了保护处于弱者地位的行政相对人，法律应赋予其更多的且为行政主体所不具有的权利，其中主要表现为程序上的权利和救济权利。行政法律关系中的这种“不对等性”，实际上是为了实现双

22、方在法律上的实质平等而对双方权利义务进行的不对等分配，是一种“平等下的不对等。”（二）行政法律关系内容上的特征与其他类型的法律关系相比，行政法律关系在内容具有如下特征：1内容的法定性与不可分割性行政法律关系在内容上的一个首要特点就是，主体之间不能相互约定权利、义务，也不能自由选择权利义务，而是由行政法规范规定它们的权利、义务，即内容的法定性。同时，行政法律关系的内容还具有不可分割性，即行政法律关系主体的权利义务往往相互渗透、交叉重叠，很难截然分开，从一个侧面看是权利，从另一个侧面看又是义务。2内容处分的有限性由于行政法律关系内容上的法定性与不可分割性，决定着其内容处分的有限性，也就是说，行政法

23、律关系主体不能自由处分其权利义务。3纠纷处理的特殊性行政法律关系内容处分的有限性，进一步决定了行政法律关系引起的权利义务纠纷即行政纠纷在处理上的特殊性，这具体表现为行政纠纷处理上的不可调解性。此外，行政纠纷的处理还具有行政性，即往往首先要由行政主体按行政程序予以先行解决，行政主体作为纠纷的一方当事人，具有解决纠纷的权力。五、行政法律关系的变动（二）行政法律事实1行政法律事实的涵义行政法律事实是指行政法规范所规定的，能够引起行政法律关系的产生、变更和消灭的具体条件和事实根据。第三节 行政法基本原则一、行政法基本原则概述（二）行政法基本原则的确立行政法治原则即行政必须受到法的控制，是现代法治国家之

24、“法与行政的关系”的集中反映，是行政法总的基本原则。（三）行政法基本原则的功能1法律整合功能2行为准则功能3司法适用功能二、行政法定原则行政法定，即“法无明文规定不得任意行政”，具体包括职权法定原则、法律优先原则与法律保留原则等内容。（一）职权法定原则职权法定，就是指任何行政权力的来源与作用都必须具有明确的法定依据，否则越权无效，要受到法律追究，承担法律责任。（二）法律优先原则法律优先原则体现在法律与行政立法上的关系上，即法律优先于行政立法，其基本涵义是指法律对于行政立法即行政法规和规章的优越地位。法律优先原则又可具体导出“根据”原则和“不相抵触”两个子原则。第一，“根据原则”。该原则是指行政

25、立法应服从法律位阶的要求，以上位法作为行政立法的根据。第二，“不相抵触”原则，是指在法律位阶的层级结构中，下位阶的法律不得与上位阶的法律相冲突，凡有冲突应以上位阶的法律为准绳。（三）法律保留原则法律保留的基本含义是：特定范围之内的行政事项专属于立法者规范，行政非有法律授权不得为之。具体说来，法律保留是指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则只能由法律规定，或者必须在法律有明确授权的情况下，才能由行政机关作出规定。三、行政均衡原则行政均衡原则，就是要求行政主体在选择作出何种内容的行政行为时得权衡各种利益关系，以实现其实体内容的均衡合理，体现法的实质正义。具体而言，行政均衡，即行政主体在实施行

26、政裁量时得全面权衡各种利益关系以作出最佳的选择判断。它全面涵盖着均衡各种利益关系的准则，可具体导出平等对待、禁止过度和信赖保护三项子原则。（一）平等对待原则。“平等对待原则”，是作为宪法原则的“平等原则”在行政法中的具体化，是行政主体针对多个相对人实施行政行为时所应遵循的原则，具体包括以下三种情形：一是同等情况同等对待，要求行政主体在同时面对多个相对人时应当一视同仁，反对歧视；在先后面对多个相对人时应当前后一致，反对反复无常。二是不同情况区别对待，要求行政主体在实施行政行为时应当认真区别各相对人的具体情况。三是比例对待，要求行政主体应当按不同情况的比重来设定相对人的权利义务。概括这三种情况，可

27、以从中具体导出禁止恣意原则和行政自我约束原则。第一，禁止恣意原则，是指行政机关的任何措施都必须有合理的、充分的实质理由，与其所要处理的事实状态之间保持适度的关系。第二，行政自我约拘束原则，系指行政机关在作出行政裁量决定时，若无正当理由，应受行政惯例或者行政先例的拘束，对于相同或同一性质的事件，作出相同的处理。“行政惯例”或“行政先例”，是指“关于行政上同一或具有同一性的事项，经过长期的、一般的继续的或反复的施行，则即可认为已成为行政上措施的通例”。（二）禁止过度原则禁止过度原则，亦可称行政适度原则，系为比例原则演化而来，即要求行政主体在限制个人利益的手段与实现公共利益的目的之间进行权衡，以选择

28、一种既为实现公共利益所绝对必要，也为相对人利益限制或损害最少的手段，具体包括必要性原则和合比例性原则两部分。第一，必要性原则，又称最少侵害原则、不可替代原则，或最温和方式原则，是指行政权的行使应尽可能使相对人的损害保持在最小的范围内。第二，合比例性原则，又称为相称性原则，是指行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所追求的行政目的的价值，两者之间必须合比例或相称。（三）信赖保护原则信赖保护原则是诚信原则在行政法中的运用，是指当行政相对人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤消或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。信赖保护原则的适用必须具备如下条件：

29、第一，存在信赖基础。即行政行为生效且此生效事实被相对人获知，相对人如不知有该行政行为的存在，即无信赖感可言。若无信赖感，也就无从适用信赖保护原则。第二，具备信赖行为。信赖行为亦称信赖表现，是指相对人基于对行政行为的信赖而采取的具体行为。信赖原则的适用，必须是相对人已采取了信赖行为，且信赖行为具有不可逆转性。第三，信赖值得保护。即值得保护的信赖须是“正当的信赖”。对违法的授益性行政行为而言，行政相对人的实际信赖是否值得保护，关键是考察该受益人对行政行为的违法性有无可归责性，及其有无利用该违法性的不良企图。四、行政正当原则行政正当原则源自英国的自然公正原则和美国的正当法律程序原则，其基本涵义在于行

30、政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准，具体包括避免偏私、行政参与和行政公开三项具体要求。（一）避免偏私原则避免偏私原则，是指行政主体在行政程序过程中应在参与者各方之间保持一种超然和不偏不倚的态度和地位，不得受各种利益或偏私的影响。具体而言，行政程序中的“避免偏私”原则具有如下要求：第一，没有利益牵连。第二，没有个人偏见。（二）行政参与原则行政参与原则，是指受行政权力运行结果影响的利益关系人有权参与行政权力的运行过程，表达自己的意见，并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用。（三）行政公开原则行政公开原则，是指行政主体在行使行政权力的过程中，应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对

31、人和社会公众公开，以使其知悉并有效参与和监督行政权力的运行。第四节 行政法理论基础一、行政法理论基础诸说（三）平衡论平衡论最基本的观点就是“行政权与公民权在总体上是平衡的”，既不能过分强调“保权”，而忽视了对行政权的控制以保护公民权益，也不能过分强调“控权”而忽视对行政权运行的合法保障。（五）公共利益本位论该论从利益关系分析的角度出发，认为法的基础是利益关系，行政法的基础是一定层次的公共利益与个人利益关系，公共利益是矛盾的主要方面，居于支配地位，个人利益是矛盾是次要方面，居于受支配地位。公共利益本位论说明，行政法对公共利益与个人利益之间冲突的消除，是通过个人利益服从公共利益的方式来实现的。行政

32、法的理论基础应该是公共利益本位论。二、行政法理论基础范畴的科学界定（二）行政法理论基础范畴的科学界定行政法的“理论基础”属于行政法的“基础理论”之一，但又不能简单的与之等同。“基础理论”有多个，除了最基本或普遍性的基础理论即行政法的“理论基础”之外，还有反映行政法的产生与发展、本质与特征、内容与形式、地位与功能、目标与宗旨等方面的“一般性基础理论”。但行政法的最基础理论或理论基础只有一个，否则就无所谓“最基础”的理论；而且，其他的基础理论都是建筑在这一理论基础之上的，以这一理论基础为基点和归宿，整个行政法学理论理论体系的大厦也应是建立在这一“理论基础”之上的，否则也不能称之为“最基本”的理论。

33、行政法理论基础是指能够揭示行政法所赖以存在的基础，并用以全面解释各种行政法现象以及指导行政法学研究和行政法制建设的最基本理论。三、行政法理论基础的重构（一）行政法的基础理论应当是公共利益本位论首先，该论科学地揭示了行政法的基础。其次，该论能够全面而又合理的解释行政法诸现象。最后，公共利益本位论能够合理的确定行政法学的体系。此外，公共利益本位论还能正确指导行政法制建设。第一节 行政主体之一般原理 一、行政主体的概念 （一）行政主体的涵义行政主体，是指具有行政权能，并能以自己名义运用行政权力，独立承担相应法律效果的社会组织。从这一定义可以看出，要取得行政主体资格必须具备如下要件： 1社会组织只有组

34、织才能成为行政主体，任何个体或者个人，即使是国家公务员，都不能成为行政主体。只有人类社会里由个人组成的社会组织，才有能力管理行政事务，实现国家行政职能，才能被法律赋予行政权，代表国家实施行政行为而成为行政主体。2行政权能行政权能就是享有行政权力的能力或资格。行政权力是指国家所赋予的，运用国家强制力对公共利益进行维护和分配的权力。只有具有行政权能的社会组织，才能成为行政主体。3自己名义 “自己名义”，即具有独立的法律人格。判断某一组织是否具有行政主体资格，不仅要看其是否具有行政权能，而且要看其是否能够以自己的名义行使行政权力。 4法律效果 任何行政主体，都必须是依法有能力承担实施行政行为所产生的

35、行政法律效果的社会组织，否则也不能成为行政主体。 （二）行政主体与相关范畴的界限1行政主体与行政法主体两者虽然只有一字之差，但不能等同。行政法主体即行政法律关系主体，是行政法律关系中权利的享有者和义务的承担者，包括行政主体和行政相对人双方当事人，有时还有行政第三人。因此，行政主体只是行政法主体的一种，即行政法律关系中的一方当事人。行政主体必定是行政法主体，但行政法主体不一定是行政主体，因为它还包括行政相对人。2行政主体与行政机关行政机关是最普遍、最重要的一种行政主体，因而两者之间有密切的联系。但不能将两者等同起来：第一，行政机关并非唯一的行政主体。行政主体除了行政机关之外，还包括被授权组织。也

36、就是说行政机关以外的其他组织在得到法律、法规授权的情况下，也能成为行政主体。所以行政主体的范围要大于行政机关的范围。第二，行政机关并不始终是行政主体。行政机关只有在行使行政权，管理行政事务时才是行政主体，而在其他场合并不是行政主体。当它以被管理者的身份出现时，它是行政相对人。当行政机关从事民事活动时，其身份是机关法人，即民事主体。3行政主体与公务人员行政主体与公务人员之间既具有不可分割的联系，又是性质各异的两个不同概念。第一，行政主体与公务人员之间具有不可分割的联系。首先，行政主体作为一种组织，是一种抽象的法律人格，并不能自行实施具体的行政活动，而需要其内部组成分子即公务人员来完成。其次，公务

37、人员也不能离开行政主体而独立存在。第二，行政主体与公务人员又是性质各异的两个不同概念。尽管行政主体的行政活动是由公务人员具体实施的，但它并不能以自己的名义，而只能以所在行政主体的名义实施；它也并不承担实施行政行为所产生的法律效果，而是由其所在行政主体承担法律效果。因此，公务人员并不是行政主体，而是行政主体的一个构成部分，隶属于行政主体。同时，在行政主体作为国家的组成部分，与公务人员的关系上，公务人员是行政相对人即内部相对人，也不是行政主体。（三）行政主体的分类依据不同的标准，可以对行政主体作不同的分类。1中央行政主体与地方行政主体这是根据行政主体的职权范围不同而进行的分类。凡是职权范围及于全国

38、的行政主体，称为中央行政主体。凡是职权范围只及于某一地区的行政主体，称为地方行政主体。2地域行政主体和公务行政主体这是根据行政主体实施行政针对的对象不同而进行的分类。凡对管辖区域范围的一切人和事全面实施行政权的行政主体，称地域行政主体。凡只能针对某项行政事务实施行政权的行政主体，称为公务行政主体。3派出性行政主体和非派出性行政主体这是根据行政主体的组成是否由另一行政主体派设为标准而进行的分类。凡行政主体的组织是由另一行政主体派设的行政主体，称派出性行政主体。凡行政主体的组织不是由另一行政主体派设的行政主体，称非派出性行政主体。4内部行政主体和外部行政主体这是根据行政主体实施行政权的范围不同而进

39、行的分类。凡依法对行政组织内部实施管理或领导的行政主体是内部行政主体。凡依法对社会公共事务实施管理的行政主体是外部行政主体。5职权行政主体和授权行政主体这是根据行政权的获取方式不同而进行的分类。凡行政职权随组织的成立而自然取得，无需经其他组织授予的行政主体，称职权行政主体，包括各级各类行政机关。凡行政职权并不因组织的成立而获得，而来自于有权机关授予的行政主体，称为授权行政主体，包括法律、法规、规章授权的各种其他组织。二、行政主体的资格（一）行政主体资格取得2授权行政主体资格的取得（1）授权的对象必须是具有管理公共事务职能的社会组织。（2）授权的依据必须是行政法规范的明确规定。（3）授权的内容必

40、须符合法定的权限要求。（二）行政主体资格的转移和丧失1行政主体资格的转移行政主体资格的转移，是指享有行政主体资格的组织因一定的法律事实而将原有的行政主体资格依法转移给其他行政主体的情况。2行政主体资格的丧失行政主体资格的丧失，是指因一定的法律事实而使已具有行政主体资格的组织失去其行政主体资格的情况。三、行政主体的范围（一）职权行政主体的范围1中央行政机关中央行政机关是指活动范围及管辖事项涉及全国的行政机关，它领导全国和各地方的行政工作，是一国行政体系的核心。它又包括：（1）国务院。（2）国务院组成部门。（3）国务院直属机关。（4）国务院部委管理的国家局。2地方行政机关地方行政机关是指活动范围及

41、管辖事项仅限于国家一定地域范围内的行政机关。（1）地方各级人民政府。（2）地方各级人民政府的职能部门。（3）地方人民政府的派出机关。派出机关是指县级以上地方人民政府因工作需要，经有权机关批准而在一定区域内设立的，承担该区域内各项行政事务的国家行政机关。 派出机关目前主要有三类：省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准而设立的区公所；市辖区、不设区的市的人民政府经上一级政府人民批准设立的街道办事处。此外，目前县级以上地方各级人民政府在经济技术开发区所设立的管理委员会，也属于派出机关。 派出机关并不是一级政府，但却依法行使着一定区域内所有行政

42、事务的组织和管理权，并能以自己名义作出行政行为和对行为后果承担法律责任，因而它们都是行政主体。（二）授权行政主体的范围1行政机构行政机构是指国家行政机关因行政管理的需要而设置的，具体处理和承办各项行政事务的内部组织、派出组织、临时组织。（1）内部机构。（2）派出机构。它是指政府职能部门根据工作的需要而在一定区域设置的，代表该职能部门管理某项行政事务的派出工作机构。派出机构与派出机关尽管都属于行政机关的派设性组织，但在我国有严格区别：首先，它们的设立机关是不同的。派出机关是由各级人民政府设置的；派出机构则是由各级人民政府的职能部门设置的。其次，它们的职能范围是不同的。派出机关的职能是多方面的或综

43、合的，相当于一级政府；派出机构则只限于管理某项专门的行政事务。再次，它们的法律地位也是不同的。派出机关在法律上能以自己的名义行使行政权，是职权行政主体，且是地域行政主体；派出机构则只能成为授权行政主体，且只能是公务性行政主体。（3）临时机构。它是指国家行政机关设立的、协助其处理某项临时性行政工作的组织。2企业单位（1）公用企业。（2）金融企业。（3）专业公司。又称行政性公司，是指以公司的构成要件而成立，主要从事经济活动，同时又承担某一方面行政职能的组织。3事业单位（1）教学科研单位。（2）技术单位。4社会团体5其他组织（三）关于受委托组织受委托组织是基于行政委托而行使行政权的社会组织。受委托组

44、织与行政被授权组织在行政法上的主体地位是完全不同的，不能将它们相混淆。第一，两者的权力来源不同。受委托组织的权力来源于行政机关的委托，被授权组织的权力直接来自于法律、法规的明文授权规定。第二，两者的权力性质不同。受委托组织基于委托而取得的行政权是不能独立行使的，它必须以委托机关的名义行使，被授权组织的所获得的权力却可以独立行使，能够以自己名义运用自己所拥有的行政权力。第三，两者的法律地位不同。受委托组织实施行政权所产生的法律效果归原委托机关；而被授权组织行使行政权力产生的法律效果归属于自己。因此，受委托组织不具有独立的主体资格，不是行政主体；而被授权组织在法律上则具有独立的地位，属于行政主体。

45、行政委托的条件的和规则包括：第一，委托必须有法定依据，即行政机关必须在法律、法规或者规章规定可以委托的条件下，才能委托。没有法定委托依据，行政机关只能作些临时性委托，即一次性执行完毕的行政委托。第二，委托必须在法定权限内，即行政机关只能在自己的职权范围内进行委托，超越权限的委托的当然无效。第三，必须履行书面委托手续。在书面委托手续中，明确委托的范围、权限、期限及相应的要求。第四，必须对委托组织的行为加强监督。这是委托机关的职责，决不允许一托了事，撒手不管。四、行政主体的地位（一）行政职权1行政职权的含义与特征行政职权就是行政权力的具体配置和转化形式，是行政权力的具体法律表现形式。除了具有权力的

46、一般属性，行政职权还具有以下特征：（1）公益性。（2）优益性。为了有效的维护公共利益，法律往往要赋予行政主体有效行使职权的保障条件，包括职务上的优先效力和物质上的受益效力。行政主体在行使职权时依法享有优先权和受益权，往往统称行政优益权。行政优先权，是指法律为保障行政主体有效的行使行政职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件，即行政职权与其他社会组织及公民个人的权利在同一领域或范围相遇时，具有优先行使与实现的效力。先行处置权，是指行政主体在紧急条件下，可不受程序规定的制约，先行处置。社会协助权，是指行政主体从事紧急公务时依法有权获得有关组织和个人的协助。行政受益权，是指国家为保证行政主体有效行使行

47、政职权而向它提供各种物质保障条件。（3）支配性。（4）不可处分性。不可自由处分性主要表现为两个方面：第一，不得随意转移。第二，不得随意放弃或抛弃。（二）行政职责行政职责是指行政主体在行使职权时必须承担的法定义务。行政职责的来源主要包括：（1）法律规范明确规定的职责。（2）行政行为设定的职责。这里的行政行为：既包括制定规范性文件的抽象行政行为，也包括作出行政处理决定的具体行政行为；既包括上级行政主体作出的行政行为，也包括行政主体自身作出的行政行为；既包括单方行政行为，也包括双方行政行为。这些行政行为都可以为行政主体及其工作人员设定某种具体的职责。（3）先行行为引起的后续责任。这里的先行行为既可能

48、是行政行为，也能是事实行为。行政责任也称行政法律责任，属于法律责任的一种，是指行政法主体违反行政法规范或者不履行行政法义务所应承担的否定性法律后果，其责任主体包括行政主体、行政相对人和行政第三人。（三）行政权限行政权限是指法律规定的行政主体行使职权时不能超越的范围或界限。换言之，行政权限就是行政职权的限度。行政主体超越该限度行使职权，便构成行政越权，所作行为违法。1行政权限的划分纵向行政权限即“级别管辖权”，是指有隶属关系的上下级行政主体间处理某一行政事务上的权限划分。横向行政权限，是指无隶属关系的行政主体之间行政权限分工。“事务管辖权”，是指从从事不同公务或行政事务的行政主体之间的权限分工。

49、“地域管辖权”，是指具有相同公务性质、但地域不同的行政主体之间的权限分工。2行政权限的裁定行政权限的裁定指经有关行政主体的裁定来确定行政主体的权限。（1）移送管辖权。它是指无行政管辖权的行政主体把已受理的事务移送给有管辖权的行政主体管辖，从而确定由后者行使管辖权。（2）指定管辖权。它是指当管辖权发生争议时，由上级行政主体以决定的方式指出争议双方中的一方行政主体行使管辖权。行政委托是指行政主体依法将自己的全部或部分职权，委托给符合法定条件的其他行政主体、组织或个人行使的法律行为。行政委托与行政指定管辖的区别：第一，两个行政主体之间是否有合意不同。行政指定管辖依据的是一种层级指挥权，上级行政主体指

50、定下级行政主体管辖某项事务，不必征得下级行政主体同意。而行政委托是一种双方合意行为，必须经双方同意才能成立。第二，上级行政主体是否转让了职权的行使权不同。在行政委托中，委托人委托的是自己的职权，导致了职权的行使权的转移。而受指定管辖主体本身拥有此种职权或是通过指定取得另一同级行政主体的职权，不是上级行政主体的职权。第三，上级行政主体实施行为的方式不同。行政委托是一种双方合意行为，双方对委托的范围、时限等都应有约定，且大多采用的是“委托函”的形式。而指定管辖依据的是层级指挥权，因而在形式上大多采用的是“决定”、“命令”等形式。（3）移转管辖权。它是指由上级行政主体决定或同意，把管辖权由下级行政主

51、体移送给上级行政主体或由上级行政主体移送给下级行政主体。第二节 行政机关组织法一、行政组织与行政组织法（一）行政组织国家行政组织是指依法设立并行使行政职权的国家组织，包括行政机关和行政机构。（二）行政组织法行政组织法，就是规范行政组织的法。就其具体内容而言，大致有三个部分，行政组织的设立及其职权职责、行政组织的规模大小及其人员和经费设备、行政组织的组成人员。二、行政机关组织法的概念行政机关组织组织法是行政组织法的一种，是指规定行政机关的性质与地位、设置与权限、相互关系、及其基本工作制度和法律责任的法律规范的总称。三、行政机关组织法的基本内容从应然状态看，行政机关组织法应包括以下基本内容：（一）

52、行政机关的性质与地位（二）行政机关的设置及权限（三）行政机关之间的关系1纵向关系行政机关之间的纵向关系，是指在行政组织系统中基于隶属性所形成的上下级之间的关系。领导关系，即上下极行政机关之间的命令与服从关系。指导关系，即上下级行政机关之间的一种业务或业务上的指导与监督关系。2横向关系行政机关之间的横向关系，指无隶属关系的行政机关之间的关系。这种关系又分三种情况：一种权限划分关系。第二种是公务协助关系，又称职务上的协助，是指对于某一事务无管辖权的行政机关，基于有管辖权行政机关的请求，依法运用职权予以协助。第三种是监督制约关系。（四）基本工作制度与法律责任（五）其他事项第三节 行政机关编制法一、编

53、制与行政机关编制（一）编制1行政编制凡是使用行政经费，且经费随人员的增加而增加的编制统称为行政编制。（二）行政机关编制行政机关编制是国家机关编制的重要组成部分，是指国家行政机关内部机构的设置、人员的配备及与之相适应的行政经费核定问题的总称。二、行政机关编制法的作用行政机关编制法是指有关行政机关编制及其管理方面的法律规范的总称。行政机关编制法对于有效的控制行政机关编制，保障行政机关编制管理的科学化，提高行政效率等都具有重要的作用。（一）控制行政机关编制行政机关编制法正是以其特有的规范性、具体性、明确性和约束性，起到有效的调控行政机关编制的作用的。（二）保障行政机关编制管理的科学化行政机关编制法可

54、以在科学论证的基础上，以立法的形式具体规定行政机构的设置、人员的编制以及编制管理的权限、程序等，用法律手段控制机构设置和人员编制，防止结构和人员的盲目膨胀，以保障行政机关编制管理的科学化，并排除人为的非理性因素的干预。（三）提高行政效率行政机关编制法将行政组织的整体规模控制在适度的范围内，使行政机关、机构的整体设置符合管理的规律，这无疑就会使行政机构整体发挥最大的效能。三、行政机关编制法的主要内容从应然状态看，完备的行政机关编制法应包括下列主要事项：（一）行政机关内部机构的设置（二）人员配备与经费核定（三）行政编制管理机关及其权限（四）违反行政编制管理的法律责任第四节 公务员法 一、公务员与公

55、务员法（一）公务员公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。（二）公务员法1国家公务员法的概念狭义的公务员法，特制具有专门、完整法律形式的公务员法典；广义的公务员法，则是指有关国家公务员管理活动的法律规范的总称。与国家公务员暂行条例相比，公务员法作出了较大的修改和发展。其一，调整了公务员的范围。公务员法将公务员的范围扩大到各级各类国家机关，以及中国共产党和各民主党派机关、政协机关的工作人员。其二，创新了公务员的分类制度。公务员法针对公务员管理中遇到的突出问题，重新设计了“职务分类制度”，规定按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行

56、政执法类等类别，并且规定国务院可以根据实际需要在条件成熟的时候建立新的职务类别。其三，进一步完善了其他系列公务员管理机制。公务员法将国家公务员暂行条例实施后十多年进一步推行干部人事管理制度改革中的一些新经验吸收了进来，包括竞争上岗、公开选拔、职位聘任及领导干部任职公示制、任职试用期制等。三、公务员的职位分类人事分类制度大体可分为品位分类和职位分类两种。前者是以为人对象进行的分类，其主要依据是公务员个人所具备的条件和身份；后者是以职位为对象进行的分类，其分类的主要依据是职位的工作性质、难易程度、责任大小和所需的资格条件。（一）划分职位类别职位，是指组织分配给每一个工作人员的具有职务和责任内容的工

57、作岗位。1综合管理类职位综合管理类职位是指机关中履行综合公共管理职责、负责机关内部日常工作等的职位。2专业技术类职位专业技术类职位是指机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。3行政执法类职位行政执法类职位是指政府部门中直接履行监管、处罚、强制、稽查等执法责任的职位。（二）设置职务序列职务是指一定职位上的职衔和责任。（三）确定级别 级别就是公务员一定职务层次所对应的级别。四、公务员的管理机制（一）公务员的更新机制1公务员的录用公务员的录用，是指依法定程序和方法，将符合一定条件的人员吸收为公务员，担任某种职位的制度。2公务员的任免公务员的任免，是指依法定程序，任命或者免除公务员担任某一职务，包括任职和免职两个方面。3公务员的培训和交流公务员的培训，是指机关根据形势和任务的需要，对公务