地方税体系建设的若干问题2015120444

1、王王 乔乔20152015年年1212月月 地方税体系建设的若干问题地方税体系建设的若干问题目录目录一、现代国家治理体系下地方税体系建设理论一、现代国家治理体系下地方税体系建设理论二、我国地方税现状及问题二、我国地方税现状及问题三、国外地方税建设经验分析与借鉴三、国外地方税建设经验分析与借鉴四、构建科学的地方税体系建议四、构建科学的地方税体系建议一、现代国家治理体系下地方税体系建设理论一、现代国家治理体系下地方税体系建设理论n国家治理体系，国家治理体系，就是规范社会权力运行和维护公共秩序就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，它包括规范行政行为、市场行为和社会的一系列制度和程序，

2、它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。n核心核心是理顺国家与社会、政府与市场、中央与地方、政治权是理顺国家与社会、政府与市场、中央与地方、政治权力与公民权利等关系。力与公民权利等关系。法治国家要求下的现代国家治理体系分层法治国家要求下的现代国家治理体系分层 市场市场执政党领导执政党领导人民当家作主人民当家作主依法治国依法治国顶层顶层核心核心系统系统协同互动协同互动政府政府社会社会中层中层传动传动系统系统市场经济完

3、善市场经济完善城乡发展协同城乡发展协同政府职能转变政府职能转变法治中国建设法治中国建设民主政治加强民主政治加强文化体制创新文化体制创新生态文明建设生态文明建设基层基层实施实施系统系统地方税和地方税体系内涵地方税和地方税体系内涵n地方税内涵分析地方税内涵分析 大口径：大口径：所有地方专享税收入所有地方专享税收入+ +共享税收共享税收 入归地方部分入归地方部分 中口径：中口径：收入、征收归地方的税种收入收入、征收归地方的税种收入 小口径：小口径：收入、征收、立法权归地方税种收入收入、征收、立法权归地方税种收入n我们认为，我们认为，地方税地方税（大口径）包括纯地方税（大口径）包括纯地方税（税款所有权

4、完全归属于地方政府）和中央与地税款所有权完全归属于地方政府）和中央与地方共享税。方共享税。地方税体系内涵地方税体系内涵地方税体系地方税体系地方税税权配置地方税收入地方税征管配置立法权执行权司法权共享税划分比例专享税税务机关地方税体系的发展和治理优势地方税体系的发展和治理优势n信息优势信息优势n地方信息优势指地方政府与中央政府相比，更贴近辖区居民，在了解和处理居民对地方公共品偏好差异方面处于最佳地位，具备提供辖区居民偏好公共品供给的有利条件。n因此，赋予地方政府一定的地方公共品供给调控权限，由更接近各自区域居民的各级地方政府提供地方公共品，并通过地方税体系进行资金筹集，能够更加有效率地提供地方公

5、共品，满足不同区域居民的公共品需求。地方税体系的发展和治理优势地方税体系的发展和治理优势n效率优势效率优势 n地方税体系能够促进地方财政收入效率。首先，地方税收入具有强制性、固定性特征，既能形成稳定的财政收入来源又能规范地方政府财政收入行为。n其次，设置和实施地方税体系，有利于明确地方财政的受托责任，加强地方纳税人对政府的监督，形成地方财政收入的稳定预期。地方税体系的发展和治理优势地方税体系的发展和治理优势n优化激励优势优化激励优势 n通过确立和培育地方税体系自身的主体税种，摆脱目前基本趋同的并与GDP高度关联的地方财力格局。地方税体系逐渐成熟，能够提供给地方政府持续的收入动机，使其能从产业结

6、构调整，发挥地方资源优势，促进经济和社会协调发展。我国政府间事权和支出责任划分框架我国政府间事权和支出责任划分框架 二、我国地方税体系现状及问题二、我国地方税体系现状及问题n地方税税权配置问题地方税税权配置问题1.1.税权的划分缺乏一个稳定的规则税权的划分缺乏一个稳定的规则 税权划分不规范,分权无规则可循,权威性差。2.2.地方税收立法权配置不当有违依法治国方略地方税收立法权配置不当有违依法治国方略 税收立法层次低 地方税收立法权的缺位 3.3.税收执法权过分集中，配置失衡税收执法权过分集中，配置失衡 4.4.地方税收司法保障体系不健全削弱税法的严肃性地方税收司法保障体系不健全削弱税法的严肃性

7、 n地方税收入及分配问题：地方税收入及分配问题：1.1.地方政府事权、财权匹配不合理，难以规范政府间责地方政府事权、财权匹配不合理，难以规范政府间责权关系权关系 2.2.地方税主体税种缺失，制约地方政府财政汲取能力地方税主体税种缺失，制约地方政府财政汲取能力3.3.地方税收入规模偏小，影响地方政府的治理能力与行地方税收入规模偏小，影响地方政府的治理能力与行为规范为规范 4.4.转移支付制度不完善，加剧区域间发展失衡转移支付制度不完善，加剧区域间发展失衡 地方财政税收收入与地方财政支出对比地方财政税收收入与地方财政支出对比 地方税税收收入占地方财政收入比重地方税税收收入占地方财政收入比重 n地方

8、税征管配置及运行问题地方税征管配置及运行问题 1.1.国税、地税交叉管理有碍政府行为的规范国税、地税交叉管理有碍政府行为的规范 一是从税款征收权来看，国税局与地税局的征管权限一是从税款征收权来看，国税局与地税局的征管权限交叉交叉 二是征税权与管理权、检查权、复议权脱节二是征税权与管理权、检查权、复议权脱节2.2.各自为政征管系统阻碍了涉税信息共享机制，降低了各自为政征管系统阻碍了涉税信息共享机制，降低了行政能力行政能力3.3.“营改增营改增”增加了地税部门征管难度，导致税收流失增加了地税部门征管难度，导致税收流失各国事权划分基本格局：各国事权划分基本格局：中央中央( (联邦联邦) )政府：政府

9、：涉及国家主权、安全、市场统一和全国经济稳定的在全国范围内受益的重大事权划归。地方政府：地方政府：大量的、具体的、属于地区性受益的公共服务则由承担，其中，上级地方政府(如州或省)主要负责本级行政事务及下级地方政府无力承担或需在下级地方政府之间进行协调的事务，而下级地方政府则负责除以上事权以外的所有其他事务。 在界定各级地方政府事权的基础上，划分税种，明确财权，为地方政府实现其社会责任提供财力支持。各级地方政府财力构成呈现出多元化特征，除了税收收入外，还包括各项规费收入，中央政府的转移支付等。三、国外地方税建设经验分析与借鉴三、国外地方税建设经验分析与借鉴n各级政府的事权、责任的界定与划分的做法

10、各级政府的事权、责任的界定与划分的做法n原则：原则：受益范围原则、提高效率原则、事权与财权相统一的受益范围原则、提高效率原则、事权与财权相统一的原则原则n特点：特点：（1 1）美国联邦政府享有专有权、禁止权和共有权这三）美国联邦政府享有专有权、禁止权和共有权这三项事权；（项事权；（2 2）联邦、州、地方三级政府都有为公共事务、公民）联邦、州、地方三级政府都有为公共事务、公民教育、社会管理和福利尽职尽责的权力。教育、社会管理和福利尽职尽责的权力。n做法：做法：联邦、州和地方政府都有自己相对独立的立法、执法和联邦、州和地方政府都有自己相对独立的立法、执法和司法部门。在联邦宪法规定的范围内，联邦、州

11、和地方三级会司法部门。在联邦宪法规定的范围内，联邦、州和地方三级会议都有权确定自己的税收制度。美国形成了统一的联邦税收制议都有权确定自己的税收制度。美国形成了统一的联邦税收制度和有差别的州及地方税收制度并存的格局。度和有差别的州及地方税收制度并存的格局。n美国地方税建设及税权划分美国地方税建设及税权划分n美国政府间的转移支付或者拨款按照使用条件不同而分类不同，分为有条件拨款和无条件拨款，在美国，绝大部分转移支付为有条件拨款。20世纪90年代,有条件的拨款占美国联邦政府间转移支付的90%以上,其中约2/3拨给州政府,其余部分拨给地方政府。联邦政府的拨款主要用于四个方面:卫生、社会保障、教育和住宅

12、。n美国各级地方政府的转移支付的做法美国各级地方政府的转移支付的做法各级政府的事权、责任的界定与划分的做法各级政府的事权、责任的界定与划分的做法n划分原则：划分原则：优化市町村原则，明确行政职责原则优化市町村原则，明确行政职责原则n特点：特点：（1 1）各级政府间支出责任有严格规定。各级政府间支出责任有严格规定。（2 2）各级政各级政府间关系的法制化和规范化。府间关系的法制化和规范化。n做法：做法：日本现行财政体制存在三级财政：中央政府为第一级，日本现行财政体制存在三级财政：中央政府为第一级，4747个都道府县为第二级，个都道府县为第二级，32533253个市町村为第三级，各级政府都个市町村为

13、第三级，各级政府都有独立的财政预算。近年来，日本实行了财政立法权集中、执有独立的财政预算。近年来，日本实行了财政立法权集中、执法权分散；财政收入集中、支出使用分散的模式，形成了独具法权分散；财政收入集中、支出使用分散的模式，形成了独具特色的中央和地方政府间的财政关系结构。特色的中央和地方政府间的财政关系结构。n日本地方税建设及税权划分日本地方税建设及税权划分n日本的财政转移支付体系主要是不指定用途、不附加条件的中日本的财政转移支付体系主要是不指定用途、不附加条件的中央政府对地方的转移支付（日本称作地方缴付税），其主要目央政府对地方的转移支付（日本称作地方缴付税），其主要目的是力求财力平衡，即平

14、衡各地财力，保证地方各级政府履行的是力求财力平衡，即平衡各地财力，保证地方各级政府履行职能、提供行政服务。职能、提供行政服务。n日本中央政府向地方政府进行转移支付主要是为了解决日本的日本中央政府向地方政府进行转移支付主要是为了解决日本的纵向财政失衡，其在日本财政运行体系及日本社会经济生活中纵向财政失衡，其在日本财政运行体系及日本社会经济生活中有着非常重要的作用有着非常重要的作用。主要有三种类型：地方交付税（是一种主要有三种类型：地方交付税（是一种拨款而不是一种税收）、地方让与税和国库支出金。地方交付拨款而不是一种税收）、地方让与税和国库支出金。地方交付税和国库支出金在所有的转移支付中是最重要的

15、，从中央向地税和国库支出金在所有的转移支付中是最重要的，从中央向地方的转移支付中所占的比例达到了方的转移支付中所占的比例达到了90%90%左右。左右。日本各级地方政府的转移支付的做法n各级政府的事权、责任的界定与划分的做法各级政府的事权、责任的界定与划分的做法n现状：现状：俄罗斯尚在经济改革和经济关系调整中俄罗斯尚在经济改革和经济关系调整中, , 在中央与地在中央与地方政府间的关系方面还存在诸多问题和矛盾。俄现行财政体制方政府间的关系方面还存在诸多问题和矛盾。俄现行财政体制存在两个方面的不利影响：一是不能促使地方政府负责任地管存在两个方面的不利影响：一是不能促使地方政府负责任地管理本级财政和事

16、务理本级财政和事务, ,二是不利于处理中央财政与地方财政以及各二是不利于处理中央财政与地方财政以及各级政府之间的权利划分。级政府之间的权利划分。n预算法典只对联邦主体和地方政府增加财政支出做了限制的规预算法典只对联邦主体和地方政府增加财政支出做了限制的规定。特别强调各联邦主体和地方政府无权在一个财政年度内做定。特别强调各联邦主体和地方政府无权在一个财政年度内做出增加财政支出或减少其他财政级次财政收入的决定。俄联邦出增加财政支出或减少其他财政级次财政收入的决定。俄联邦规定地区财政和地方财政要承担大部分没有拨款来源作保证的规定地区财政和地方财政要承担大部分没有拨款来源作保证的各种义务各种义务, ,

17、这成为造成各级地方财政收支长期不平衡的根本原因这成为造成各级地方财政收支长期不平衡的根本原因, ,也是政府间财政关系改革的最大障碍。也是政府间财政关系改革的最大障碍。n俄罗斯地方税建设及税权划分俄罗斯地方税建设及税权划分n俄罗斯各级政府的主要收益由税收、非税收入和政府间转移支俄罗斯各级政府的主要收益由税收、非税收入和政府间转移支付三部分组成。其中，最主要的收入来源就是税收。该体系有付三部分组成。其中，最主要的收入来源就是税收。该体系有两个鲜明的特色：一是税收收入的分享是自下而上逐级进行的两个鲜明的特色：一是税收收入的分享是自下而上逐级进行的。二是政府间财政关系并不是一个真正的体系，而是一个不透

18、。二是政府间财政关系并不是一个真正的体系，而是一个不透明的、通过谈判进行讨价还价而达成的一种相互妥协的方案。明的、通过谈判进行讨价还价而达成的一种相互妥协的方案。n由于各级政府，尤其是中央政府与地方政府之间的财政职能和由于各级政府，尤其是中央政府与地方政府之间的财政职能和财政支出界定不清或不具体，造成中央政府可能将其支出突然财政支出界定不清或不具体，造成中央政府可能将其支出突然进行重新分配，形成对地方政府的进行重新分配，形成对地方政府的“摊派摊派”现象，这也混淆了现象，这也混淆了中央与地方各级政府的支出责任。中央与地方各级政府的支出责任。1.1.均等化转移支付均等化转移支付n主要是为了消除地区

19、间由于财政能力和需求不同所造成的差异。n特征（1）由于政治上讨价还价对公式结果的影响，联邦中央在对待各级预算之间税收收入分配时并不能做到完全一致，使该方法的透明度和客观性受到了削弱；（2）转移支付拨款不足；（3）俄罗斯继承了前苏联的补助体系的弥补缺口法，但是征收收入的积极性受到了这种方法和每年的调整的影响。（4）地区财政基金的分配方法和确定拨给各地区在一个财政年度的总额、地区财政援助基金中地区总额的确定与财政部相应的计算没联系。2.2.其他转移支付其他转移支付n主要包括补助和互助结算转移支付，这类转移支付主要是指在预算实施的过程中制定大但是没有编入预算和不透明的拨款。俄政府对互助结算转移支付和

20、其他特别的转移支付方式的依赖程度仍然很高。互助结算转移支付是非均等化转移支付的主要方式，在全部转移支付额中的占比达到了的四分之一，俄罗斯各级地方政府的转移支付的做法n各级政府的事权、责任的界定与划分的做法各级政府的事权、责任的界定与划分的做法n根据宪法，印度联邦政府、邦政府及地方三级政府间的财政关系，根据宪法，印度联邦政府、邦政府及地方三级政府间的财政关系，在在“多民族、多宗教、多政党、地方独立倾向明显多民族、多宗教、多政党、地方独立倾向明显”的国家状态下的国家状态下，联邦政府承担绝大多数的职责，包括国防、原子能、货币、外汇，联邦政府承担绝大多数的职责，包括国防、原子能、货币、外汇等方面等方面

21、; ;邦政府主要负责法律与秩序、地方行政管理、公共卫生等邦政府主要负责法律与秩序、地方行政管理、公共卫生等项目；而森林、经济计划、教育、社会立法等领域的事物则是联邦项目；而森林、经济计划、教育、社会立法等领域的事物则是联邦与各邦共同负责。与各邦共同负责。n印度财政收入分为三部分，即中央政府收入、地方财政收入和共同印度财政收入分为三部分，即中央政府收入、地方财政收入和共同分享的财政收入。中央政府收入包括税收收入、非税收入、资本收分享的财政收入。中央政府收入包括税收收入、非税收入、资本收入和补贴等。邦政府收入包括收收入、非税收入、资本收入、上级入和补贴等。邦政府收入包括收收入、非税收入、资本收入、

22、上级政府的补贴等，其中税收和补贴为主要来源，二者约占总收入的政府的补贴等，其中税收和补贴为主要来源，二者约占总收入的80%90%80%90%。联邦政府收入由。联邦政府收入由9797项组成，包括以下中央政府的税收收项组成，包括以下中央政府的税收收入来源。入来源。n印度地方税建设及税权划分印度地方税建设及税权划分n印度转移支付的渠道主要有三条：财政委员会安排的税收返还印度转移支付的渠道主要有三条：财政委员会安排的税收返还和补助；计划委员会安排的补助和贷款；中央各部部门的转移和补助；计划委员会安排的补助和贷款；中央各部部门的转移支付和中央各部对某些项目的资助。支付和中央各部对某些项目的资助。n由于印

23、度还属于发展中国家，无论是中央还是各邦可掌握的财由于印度还属于发展中国家，无论是中央还是各邦可掌握的财力都还是比较有限，所以财政转移支付的力度也受到了相应的力都还是比较有限，所以财政转移支付的力度也受到了相应的影响。总体来讲，印度的财政转移支付有这么三个特点：影响。总体来讲，印度的财政转移支付有这么三个特点：(1)(1)总总额逐年增加，力度越来越大，转移支付在国家财政生活中的作额逐年增加，力度越来越大，转移支付在国家财政生活中的作用越来越明显。用越来越明显。(2)(2)联邦政府对邦政府的转移支付，占中央财政联邦政府对邦政府的转移支付，占中央财政收入总额比重稳定在收入总额比重稳定在40%40%左

24、右，对邦税收返还占中央税收总额的左右，对邦税收返还占中央税收总额的比重在比重在25%25%左右。左右。(3)(3)邦政府对中央政府的依赖性由于转移支付邦政府对中央政府的依赖性由于转移支付的实施而逐步增强。的实施而逐步增强。n印度各级地方政府的转移支付的做法印度各级地方政府的转移支付的做法n各国在界定各级政府事权中均以法律为依据各国在界定各级政府事权中均以法律为依据n各国各级政府均有相对稳定的本级财力，保障其政府各国各级政府均有相对稳定的本级财力，保障其政府职能的实现职能的实现n各国各级政府间的财力结构呈现出不同的特征各国各级政府间的财力结构呈现出不同的特征n各国转移支付的方式各不相同，发达国家

25、相对稳定，各国转移支付的方式各不相同，发达国家相对稳定，金砖国家仍处于变动之中，但动态及调整成为常态金砖国家仍处于变动之中，但动态及调整成为常态n各国地方税制度对我国的借鉴意义各国地方税制度对我国的借鉴意义四、构建科学的地方税体系建议四、构建科学的地方税体系建议n原则原则1.1.加快转变政府职能、促进现代国家治理体系构建原则加快转变政府职能、促进现代国家治理体系构建原则2.2.财权与事权相匹配、支出与责任相适应原则财权与事权相匹配、支出与责任相适应原则3.3. 宏观税负稳定、中央财力相对集中原则宏观税负稳定、中央财力相对集中原则4.4. 有利于税制结构优化，调动两个积极性原则有利于税制结构优化

26、，调动两个积极性原则5.5.执行整体设计、稳步推进原则执行整体设计、稳步推进原则模模 式式 n税权划分模式：税权划分模式：立法权、停征权归中央，赋予地方一定的调整权和解释权。“税权集中于中央，地方税权为辅，中央、地方分级分税管理”基本原则 n税收收入划分模式税收收入划分模式 近期以共享税为主，逐步培养地方主体税种；长期以成熟的地方主体税种为主，共享税为辅。通过逐步扩大地方专税收入占比，形成大共享税分成与地方税收入占比大体相当的格局。 规范的税权划分规范的税权划分 n税收立法权的划分税收立法权的划分n中央税的立法权、解释权、征收权归属中央；中央税的立法权、解释权、征收权归属中央；n共享税的立法权

27、、解释权也归属中央，但征收权根据共享税的立法权、解释权也归属中央，但征收权根据共享的方式不同，分为中央专属或中央、地方分征；共享的方式不同，分为中央专属或中央、地方分征；n地方税的立法权仍归中央，但征收权归地方，而税收地方税的立法权仍归中央，但征收权归地方，而税收的解释权、调整权等根据具体情况采用的解释权、调整权等根据具体情况采用3 3种方式：种方式： 1.对国民经济影响较大且税基流动性较大的地方税种, 其开征、停征、税目的增减、税率浮动幅度的确定、减税、免税和加税的权力都应由中央掌握, 地方拥有在中央规定的税率浮动幅度内确定本地区适用税率的权力。2.对税基较固定、区域性特征比较明显的地方税种

28、, 基本的税收法规由中央负责制定，具体的实施办法、税目、税率的调整等内容在中央规定的统一幅度和范围内授予省级人大一定的税政调整权，对于它们的税收减免以及征收管理等权限在中央限定的条件下可由省级人大自行决定。3.对于零星分布、征收成本较高的地方税种和具有特定用途的地方税种, 其开征、停征权由中央掌握,税收政策的制定权则全部划归省级政府，由各地结合本地实际情况灵活确定税率和减免税等，中央不规定统一的幅度和范围, 但其征收方案须报中央备案。n税收执法权的划分税收执法权的划分 一是厘清国、地税机构的执法权限。 二是建立联合办税制度n税收司法权的划分税收司法权的划分 将分散到中央和地方各个部门中对税收刑

29、事案件的管辖以及相关的侦查拘留、逮捕、预审等一系列司法权进行整合，自上而下逐级建立联席会议制度。 在条件成熟的情况下, 按照经济区域设置,以中央垂直领导为主, 建立专门税收司法组织。建立税务普察机构、税务检察机构、税务审判机构三者的衔接和配套的税收司法保障体系。税收收入划分方案的选择税收收入划分方案的选择 n地方税规模合理比重地方税规模合理比重 n理论上限：地方税收入地方财政支出n理论下限：地方税收入必要支出（选择支出其他财政收入）（1）地方税收入/税收总额的合理比重：50%左右（2）地方税收入/地方财政收入的合理比重：恢 复到85%以上 （3）地方税收入/GDP的合理比重：10%左右 200

30、2200220122012年我国地方税状况年我国地方税状况 n共享税划分标准的确立共享税划分标准的确立1.增值税的划分：6:4， 静态分析，地方收入减少5496.70亿元， 动态分析，地方减少收入约7500亿元 2.企业所得税的划分标准：5：5 地方收入增加1892.9亿元 3.个人所得税的划分标准：5：5 地方收入增加582.51亿元 合计减少5025亿元 地方主体税种建设的选择地方主体税种建设的选择n原则原则 受益原则，非流动性、收入稳定原则，透明原则受益原则，非流动性、收入稳定原则，透明原则 n地方主体税种具备的地方主体税种具备的条件条件： 1.1.税基较宽税基较宽, , 税源丰富，且具

31、有增长潜力，对增加地方税收规税源丰富，且具有增长潜力，对增加地方税收规模影响较大；模影响较大； 2.2.在收入和地区产业结构方面具有较强的调节性；在收入和地区产业结构方面具有较强的调节性； 3.3.在税收制度方面严密规范，透明度高，便于征管在税收制度方面严密规范，透明度高，便于征管n路径：路径：应分阶段、动态地确定地方主体税种。按照中央、省应分阶段、动态地确定地方主体税种。按照中央、省、县市三级财政的思路，首先需解决省一级的地方税主体税种、县市三级财政的思路，首先需解决省一级的地方税主体税种问题问题, ,而后再考虑市县级财政的地方税主体税种的选择，而非一而后再考虑市县级财政的地方税主体税种的选

32、择，而非一次性将各级财政的主体税种全部确定完。次性将各级财政的主体税种全部确定完。 n省级地方主体税种的选择省级地方主体税种的选择消费税的改造消费税的改造 n车辆购置税并入消费税车辆购置税并入消费税 烟草消费税归中央税烟草消费税归中央税 中央地方共享税中央地方共享税 其余归地方其余归地方n征收环节前移至零售环节征收环节前移至零售环节 n调整征收范围调整征收范围n省级政府增加收入：约省级政府增加收入：约7000 7000 亿元亿元n县市地方主体税种的打造县市地方主体税种的打造保有环节房地产税的建设保有环节房地产税的建设 n路径：路径： 短期内改造现有的房产税；长期内，将房产税与耕地占用税、短期内改造现有的房产税；长期内，将房产税与耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税及相关税费合并打造成新的房地城镇土地使用税、土地增值税及相关税费合并打造成新的房地产税。产税。n短期内房产税的改革方案设想短期内房产税的改革方案设想1.1.房产税的征收范围房产税的征收范围 理论上包括增量和存量理论上包括增量和存量2.2.房产税的