审理农村土地承包纠纷案件的相关问题研究

1、审理农村土地承包纠纷案件的相关问题研究土地承包关系的稳定直接关系到广大农民的切身利益，也是构建社会主义和谐社会的重要因素之一。稳定的土地承包关系需要法律的长期保障，也需要司法的最终救济。为积极应对纷繁复杂的各类农村土地承包纠纷案件，本文通过分析农村土地承包纠纷的几种类型，结合以往受理和处理案件的审判经验，对此类案件的相关法律问题进行分析研究，并试提出一些可供操作的审判意见。2003年3月1日正式实施的中华人民共和国农村土地承包法以法律的形式肯定了农民的土地承包经营权，把农村土地承包政策上升为法律，规范了农村土地承包，为农村经济的发展提供了法律保障。但是该法的规定比较原则，不便具体操作。尤其在涉

2、及农村土地承包纠纷案件的审理中，在审判实践中多有分歧。针对这种情况，为确保农村土地承包纠纷的有效解决及审判的一致，充分发挥审判职能作用，维护农村社会稳定，促进农村经济发展，我院民一庭及时组织力量，组成专题课题组，对我院有关农村土地承包纠纷受理与处理情况进行充分调研,对其中争议较大的相关问题进行分析和研究，并结合相关法律、司法解释及以往的审判经验，提出了人民法院审理此类案件的思路。一、农村土地承包纠纷的类型   近两年，随着农村经济改革的不断深入，诉诸法院的涉及农村土地承包的纠纷案件与日俱增，案件类型也是日益复杂。从笔者所在法院近几年受理的案件统计，2003年受理涉及农村土地

3、承包的纠纷案件 起，2004年受理 起。农村土地承包纠纷，主要是合同纠纷和侵权纠纷，大致有以下几类： （1）确认是否享有土地承包经营权的纠纷。主要是因集体经济组织成员的出生、死亡、婚嫁、迁出迁入、参加工作、参军提干等人的变更引起的纠纷。（）没有取得承包地的，是否有土地承包经营权；（）在原地取得承包地后婚嫁到新地，在何处土地承包经营权；（）死亡后，土地承包经营权是否随承包地存在；（）取得承包地后，因升学、当兵提干、当工人当公务员、有固定工作，户口也迁出（离乡该离土但未离土），土地承包经营权是否随承包地存在；（）因经商办企业，人和户口已迁出（离乡未离土），土地承包经营权是否随承包地存在；（）自动放

4、弃承包地，进城经商务工办企业，但户口仍在原地（离土未离乡），土地承包经营权是否存在。（2）土地流转不规范导致的纠纷。由于国家“三农”优惠政策的出台，农村土地越来越俏。因以前农村土地流转手续不完备、不配套，土地流转行为不规范而引发的土地承包纠纷频频发生。一是转包转让型纠纷。如税改前，种田效益不高，一些农户将土地转让给他人承包，其税费也相应地由接受者承担。现在不仅土地税费大大减轻，而且种粮还可以拿到“两补”，原承包户纷纷要求被转让户退还其承包地，被转让户又不愿退，于是双方发生纠纷。 二是代耕代种型纠纷。以前不少农民弃田荒地，外出务工经商，又不承担村级和国家税费。村干部为不使税费落空，让其他农户代耕

5、代种，代耕代种农户又履行了税费义务，且税改时这些耕地面积又纳入了代耕代种农户的计税面积。现在原承包户回来了，找代耕户或村组集体要回自己的承包地，双方发生纠纷。（3）因土地被征用引发的纠纷。近年来，随着城市开发建设的加快城乡建设的迅猛发展，大量投资项目的上马，农村特别是城乡结合部的农村的土地越来越多地被征用，有时甚至是一个村或几个村的土地被征用。因征用土地引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势。在此主要是指承包地征用补偿费用分配纠纷，即被征用承包地的农民与农村集体经济组织就其取得的土地补偿费用的金额发生的纠纷。包括承包地被依法征收的承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，从承

6、包方手中分包或承租土地承包权的第三人请求获得青苗补偿费、地上附着物补偿费的。（4）因违反农业承包合同发生的纠纷。一是因发包方违约引发的纠纷。如在农业承包合同履行过程中，发包方或不履行合同，将农民的承包地随意收回；或以建设公益事业项目为名，随意占用农民已经承包的土地；或未经农民同意，随意调整农民的承包地，随意提高承包费；或随意缩短土地承包期等。二是因承包方违约引发的纠纷。包括在承包合同履行过程中，承包人拖欠承包费和承包人随意变更土地使用方式等。其中前者占此类纠纷的绝大多数，承包人有的是因为对发包方在履行合同义务方面有意见，有的是因为经营不善，交纳承包费有困难，有的是故意不交纳承包费。有的承包费经

7、发包方同意减少，但由于没有书面证据，发包方负责人更换后不能得到继续认可。二、农村土地承包纠纷的审理情况由于中华人民共和国农村土地承包法已经实施，但是其规定比较原则，不便具体操作，给涉及农村土地承包纠纷案件的审理带来相当难度，加之此类纠纷的判决结果往往涉及多人利益的改变，如村民利益分配变化等，社会影响大，矛盾易激化，必须引起高度重视。1、农村土地承包纠纷的受理我国农村土地承包法第51、52条规定：“因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法

8、院起诉。对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。”可见，对此类纠纷的可诉性，法律已有明确规定。但对其应适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序处理，在审判实践中却多有分歧。为使问题具体化，现举例分析。1981年年初，原告周继裕、周新明、张再德、周庆丰、周慧（以下简称五原告）五原告从安乡县迁移至被告长沙市雨花区洞井镇高升村村民委员会（以下简称被告）处，被告分给其宅基地和自留地，1985年正式落户，五原告均是农业户口，被告分给其宅基地和自留地，由于被告第一轮土地承包经营已结束，被告承诺在第二轮承包时予以调整。期间，五原告按时缴纳了包括教育附加费等集体经济组织成

9、员应当缴纳的税费。2000年，被告按照中央的土地承包政策规定，承包期限30年不变，第二轮承包在第一轮承包的基础上续包。被告没有发包土地给原告，为此，五原告多次找被告要求承包土地，被告则以没有土地发包，五原告不是集体经济组织成员等理由拒绝，五原告遂于2004年10月13日诉至本院，请求裁决。本案是一起典型的因土地调整引发的诉讼，对该纠纷，是否能够作为民事案件受理，存在争议。一种观点认为，被告系群众自治组织，不是国家行政机关，不能成为行政诉讼的主体。且被告作出土地调整的处置方案，也是由村民大会讨论决定，其仅是代为行使村民的处理意见，并非依职权所作出的决定。因此与原告不存在管理者与被管理者的关系，属

10、平等民事主体，由此双方产生的纠纷应适用民事诉讼程序处理。另一种观点则认为，此类纠纷应适用行政诉讼程序，因为土地承包权的调整，不是由发包方或承包经营户自行决定得了的，也非完全意义上的合同当事人的意思自治而产生。其取得和变更，都具有行政调整的性质。2、农村土地承包纠纷的审理方式农村土地承包纠纷，总的来说，是围绕土地承包经营权发生的纠纷。但对于土地承包经营权的法律属性，学术届一直存在物权说和债权说两种争论，物权说认为我国“目前有两种权利可以归入创设的用益权之中，即以开发利用国有集体自然资源（森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、矿藏）为目的使用权和以耕作、牧畜、养殖为目的而承包国有、集体土地资源（土地

11、、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面）的承包经营权。因为这两类权利都符合用益权的特征，其内容与用益权基本相同”注释：房绍坤：用益物三论，载中国法学1996年第2期。 债权说认为“联产承包合同，属于债权关系，基于联产承包合同所取得的农地使用权（即目前的土地承包经营），属于债权性质”中国社会科学院法学研究所物权法研究课题组：制定中国物权法的基本思路，载法学研究1995年第3期。由此，在司法实践中，在农村土地承包纠纷案件的审理中同样存在物权保护和债权保护的两种争议。根据最高人民法院1986年关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见对“发包方任意毁约问题”作出的专门规定：“审理这类案件，应当依法维护

12、原合同的效力。承包人要求继续履行合同的，应予支持。发包方毁约给承包人造成的经济损失，应当予以赔偿。”即是赋予土地承包经营权的债权保护措施。而根据中华人民共和国土地承包法第五十三条“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。”这是关于侵权责任的规定，第五十四条规定的发包方若有侵害土地承包经营权的八种行为之一的应承担的六种民事责任，则完全是侵犯物权应承担的侵权责任；显然，土地承包法是将土地承包经营权作为一个绝对的权利即物权来保护的。因为上述法律规定的不一致，在审理上述第四种类型的土地承包纠纷案件中，究竟是追究发包方的违约赔偿责任还是侵权赔偿责任，难以取得共识。三、农村土地承包纠

13、纷的审理要旨及法理分析1、土地承包权资格纠纷不属于土地承包权权属纠纷，不是民事案件受理范围，应作为行政诉讼受理。土地承包权资格纠纷，即当事人要求确认享有土地承包经营权的纠纷，作为民事案件审理势必面临尴尬局面，即此类案件作为确认之诉还是给付之诉？如果是给付之诉，如何执行？法院作出的判决及执行是否有司法权干涉行政权？从原告的诉讼请求来，其请求判令被告依法按同村村民的土地承包权分配原告责任田；一种意见认为：属于行为的执行，应依法执行。但据该村负责人表示，即使采取这些措施，可能也无法分配土地，因为被执行人现已没有机动土地。第二种意见认为：是一确认之诉，没有履行义务。申请执行人可另行向法院以被执行人提出

14、赔偿损失（折合成金线给付）之诉。但不管法院作出判决如何，要求被告依法按同村村民的土地承包权分配原告责任田与中华人民共和国农村土地承包法（以简称土地承包法）第九条，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯；和第十八条第一款（三）规定，承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意相冲突；此时，司法权构成对行政权的干涉。同时，我们应看到，此类纠纷，双方争执的焦点为原告是否是本村村民，究其实质，是原告要否定村委会以口头或行为作出对其不享有与本村其他有土地承包权的村民的同等待遇的决定，即否

15、定村委会作出的具体行政行为。而对于此实质性的行政行为，是不能通过民事诉讼程序和作出民事判决予以变更，也只能通过行政复议程序或者行政诉讼程序予以纠正，只能通过行政复议或者行政诉讼途径加以解决，同时行政诉讼途径解决，消除了作为民事诉讼解决的矛盾。2、土地承包经营权应作为物权给予司法保护。古今中外立法上，土地权利不仅是土地法律制度的核心内容，也是物权法的重要内容。建立土地法律制度的根本目的，是政府对土地资源的保护和有效利用及稳定社会经济、政治秩序。土地法律制度的调整对象，是土地的归属、利用、流转和管理等关系。土地承包经营权一方面反映的是对集体土地的经营，另一方面反映农户对土地利益的分配。罗马法认为，

16、他物权是积极地创设在他人之物上的权利。既然土地承包经营权涵有承包经营他人（集体）土地的权利和取得自己应得利益之内容，若以债权作为它的定位，由于债权具有相对性，无排除第三人的对世效力，假如在承包人的承包权益受第三人侵害时，如果发包人不以所有权人身份请求保护，则很难直接启动保护程序，亦很难保证承包经营权人的利益实现的。所以，要切实保证承包人对土地承包经营及其权益的排它干涉与支配，唯一的保证是必须认可土地承包经营权是物权中的他物权。此外，近年来农村土地承包经营权流转呈现出速度加快、区域扩大、参与主体多元化、流转形式多样化的态势，也无形中促进土地承包经营权摆脱债权保护的束缚，而向物权转化。至于现实生活

17、中承包合同的存在，并不能说明承包经营权就是债权，承包经营合同只能充当设立承包经营权的一种形式，“因为此处的承包，是创设物权的行为，或者说是物权变动中的原因行为”孙宪忠：确定我国物权种类以及内容的难点，法学研究2001年第1期。王利明：农村土地承包经营权的若干法律问题探讨，载中国人民大学学报2001年第6期参见梁彗星、陈华彬：物权法，法律出版社1997年版，第250页。因此，在审理涉及土地承包经营权的纠纷案件中，应区分情况适用合同法和物权调整。一是区分家庭承包和其他方式承包。对家庭承包的土地实行物权保护，土地承包经营权至少30年不变，承包期内除依法律规定外不得调整承包地，承包方不得收回承包地上地

18、承包经营权的内容如依法转让、转包入股互换等，要由物权法明确规定当事人不得通过合同加以改变。至于其他形式的承包，如通过招标、拍卖和协商等方式将集体土地发包给集体组织成员以外的其他人承包，或者对“四荒”等其他土地进行承包，等等，因为这种承包关系不涉及成员权的内容，承包人的主体资格也没有限制，对承包人的权利也不必要一定成为一种长期稳定的权利，当事人之间的权利义务关系应当由合同来调整。承包关系的内容和期限则完全由当事人自己确定当事人的权利义务、承包期和承包费等均由合同确定。当然如果当事人愿意使其承包经营权成为长期稳定的物权，当事人也可以通过登记的方式设定物权。如果当事人不愿意设定物权的，则只发生债的效力。二是区分承包关系和转包关系。如前所述土地承包关系至少保持30年不变，且应当保持相对的稳定性。因此，承包关系应当物