规划公共政策和实施的困境

1、于立(Li YU)规划，公共政策与实施的困境规划，公共政策与实施的困境于立英国卡迪夫大学什么是公共政策什么是公共政策于立(Li YU)政府参与的各种领域，包括国防，福利，经济规划和政策，防火，住宅，交通，土地利用规划和环境。 但政府的参与可能选择采取/或不采取具体的措施公共政策需要解决的问题，必须被认为是“公共”的性质，或者说是政府的或社会的规则公共政策的四阶段分类公共政策的四阶段分类于立(Li YU)Lowi (1972) 的研究提出了四种类型的政策：分配政策，一般普惠所有的人 组织政策，一般涉及“游戏规则”，例如选举法 调控政策，是为了规定某些行为准则，例如公共政策等 再分配政策， 是将某

2、一群体的利益重新划分到另外一个群体的政策 然而，需要注意的是构建公共政策的制度框架的建设和实施受到本地区实际情况的影响， 并不一定受到更高层面政策的影响。公共政策的行为定义公共政策的行为定义 Goldsmith（1980, 23）对公共政策提出了一个定义，他认为 “按某种方式确保一项特定结局的事物，并通过文件说明如何实现某一结果，阐述所需要采取的行为。” 于立(Li YU)公共政策与复杂性公共政策与复杂性 Public Policy and Complexity 公共政策的问题极其复杂性并有高度的关联性。 现实世界的每个政策问题都基本上与其他的问题有关联。对于规划师而言，这点非常重要，因为解决

3、某一个问题，需要考虑与其相关联的其他政策问题。考虑任何一个规划问题的解决必须考虑其他若干个相关的规划问题 这些问题无疑在某种程度上是相互关联的 解决一个问题的政策需要有解决其他进一步解决其他问题的政策相支撑和配合 非常少有（如果确实存在的话）的问题可能单独解决。出台任何一项政策都可能形成其他方向的问题和解决相关问题的政策措施。 于立(Li YU) 因此公共政策的制定者在一个非常复杂的世界中必须要面对各种相互关联的问题。一个特定领域的问题可能会影响，或造成其他领域问题的产生。因此需要强调对以下两点的理解:1. 政策目标与政策结果存在差距;2. 政策目标在实施的过程中可能被曲解、走形。 在现实世界

4、中，政策的实施会出现预期结果与意外结果 于立(Li YU)公共政策与复杂性公共政策与复杂性分析公共政策的实施结果分析公共政策的实施结果 谈到公共政策的预期结果，有必要分析政策实施后可能出现的实际结果。我们应当知晓： 什么是预期的结果？ 什么是意外的结果？ 预期的结果实现了多少？ 意外的结果对实现预期的结果产生了哪些阻扰的因素？ 于立(Li YU)“纠结问题纠结问题”：公共政策的特点：公共政策的特点 相关联性 每个问题都与其他的问题有很强的关联性。有时这些关联性甚至形成循环链接。提出解决某一个具体问题的政策机会成本/或副作用经常受到这一特定问题的外溢规模的影响， 例如,权变(偶然)因素 复制性

5、鉴于形成“纠结问题”的若干的因素和相互的关联性，需要关注、干预和分析某些具体的问题，以及可能采取行动和政策的途径 不确定性 “纠结问题”存在于动态的和不确定的环境中。因此承担风险，应急规划和灵活性就成为规划和公共政策制定的要素 于立(Li YU) 含糊性 对于“纠结问题”，没有唯一的正确解释，或单一的解决办法。个人的价值观决定了看待问题/以及解决问题的办法 每个人之间，或各个利益集团之间不可避免地在争夺资源、解决“纠结”的公共政策上存在利益的矛盾。 不同利益矛盾的互动和相互影响决定了政策和方法的制定。 社会限制 受到市场影响的社会、机构、技术和政治制约因素，及相关能力影响了解决“纠结”的公共政

6、策问题方式的选择，也因此影响了政策解决问题的效果。 于立(Li YU)“纠结问题纠结问题”：公共政策的特点：公共政策的特点发展的不确定性发展的不确定性 不确定性来自吸引多少的投资， 什么类型的投资以及多长的时间； 不确定性来自不同的经济增长率，以及相应的土地的开发； 不确定性来自为了安置投资，需要安排多少的基础设施和土地； 不确定性来自政策的变化，或行政结构的变化； 不确定性来自未来人口的预测； 不确定性来自区域发展的不平衡； 其他公共政策及其实施公共政策及其实施 规划的作用是为社会带来“预期的变化”。而这种变化无法在自由市场经济的环境下实施。 因此成功地实施实现变革的政策和建议显然是公共政策

7、执行过程中最为重要的内容。于立(Li YU)政策的失败政策的失败 Hogwood and Gunn(1984)认为有必要区分实施的失败（或没有实施）与不成功的实施之间的区别(Hogwood and Gunn , 1984 p197) 。于立(Li YU)没有实施没有实施 “没有实施”意味着由于用于实施政策的资源不足，或希望实施的政策或建议在价值表现上存在问题，或无法进行有效的协调，或无法跨越障碍等一些无法掌控和仅能少量掌控的因素，最终造成政策无法落实。. 于立(Li YU)不成功的实施不成功的实施 不成功实施的形成可能是由于政策实施的环不成功实施的形成可能是由于政策实施的环境或外部条件不适宜，

8、境或外部条件不适宜， 因此政策无法实现其因此政策无法实现其预计的成果。预计的成果。 不成功实施的原因包括：不成功实施的原因包括： 不佳的执行，不佳的执行， 在推行政策过程中效率低下在推行政策过程中效率低下 不好的政策，不好的政策， 可能由于缺乏信息，不健全的可能由于缺乏信息，不健全的因素或不现实的设想，政策的制定存在问题因素或不现实的设想，政策的制定存在问题 运气不佳，运气不佳， 由于外部条件恶劣，由于外部条件恶劣， 非人为错误非人为错误造成政策的失败造成政策的失败 于立(Li YU)规划及其实施的框架规划及其实施的框架 决策的层级制度： 高等级层面的政策制约下一等级的决策；这个制度的建设时为

9、了实现国家社会经济发展目标；通过具体的物质形态的规划和资源的调配，实现不同部门之间政策制定和执行过程的协调。但是这个框架的具体设计取决特定的环境和需求。于立(Li YU)层级一：国家层面的目标与政策层级一：国家层面的目标与政策 在规划层级的顶层，政府应当明确如何将社会经济的变革通过政策的制定和实施过程得以执行。 另外，更为具体的各部门的目标和政策需要通过经济，收入，住宅和社会福利等问题进行表述。 这些政策与城乡发展的相互关系需要在这个层面得到确定，并通过资源的调配执行各部门的政策和区域发展的政策于立(Li YU)层级二：区域战略层级二：区域战略 在这一层级，即，区域的层级。战略政策的制定需要将

10、国家相关各部门的政策和区域发展目标落实到本区域具体的重点地区。这个层面的战略需要包明确本区域社会经济发展各领域的政策内容。由于受到上一层面较为整体性政策的制约和本区域权变(偶然)因素的影响，战略的制定需要包括更为广泛的内容，能够将投资与物质形态的发展结合起来，并综合考虑在资源条件允许的前提下如何有效推行政策和发展的方案。于立(Li YU) 因此区域战略包含两个重要的内容。 一个是建立本区域的社会经济战略，并将战略政策以空间形态进行表述。 社会经济战略要素包括就业，产业发展，住宅，交通和教育。但这些要素受到中央政府政策的影响。同时这些要素还受到本区域、本地区政策的影响。在政策制定和实施的过程中，

11、不可避免地会有利益的冲突，因此需要协商，妥协， 讨价还价，以及权力的运作；还需要采用技术手段进行政策实施的可行性分析。 第二个内容是空间战略，通过空间战略将社会经济发展政策以物质形态表述出来，明确增加就业和人口、需要改善基础设施的发展中心。于立(Li YU)层级二：区域战略层级二：区域战略层级三：地方空间的内涵层级三：地方空间的内涵 区域战略本身无法保证所制定的社会经济或空间政策能够得以实现。因此需要通过一系列具有较明确目标的、同时又是相对较短期的发展规划和项目和来实现区域战略的目标。这就是规划（或公共政策）层级的第三级。这一层级可以是次区域层级。在这一层级将上一层级整体的土地利用方案和总的政

12、策目标具体化到地区一级的规划中。这一层级的规划不一定必须全范围覆盖。其主要功能是引导开发商和协调政府与市场在开发和复兴领域的资金投入。因此这一层级的规划应当是实施性的，针对不远的将来具有开发(或改造)压力的地区。规划强调实施，因此所需的资源和时间段必须明确。这一层级的规划在时间预计上必然要短于上一层级、区域战略的时间要求。最长预测为未来10年。同样的，这一层级的规划和政策受到上一层级政策的制约，也受到本地区权变(偶然)因素的影响。于立(Li YU)层级四：层级四： 资源分配资源分配 对英国和世界其他地区的调研发现战略政策(公共政策)实施失败的主要原因是未能获得实施战略政策相应的资源，因此有必要

13、重视这一问题。一个解决的办法是在需要周期性资金投入的经济/产业发展，住宅，交通和其他基础设施建设过程中，引入不同部门一系列的、滚动式的公共投资项目。这些项目可以按年度制定，编制短期的支付计划，例如未来5年的支付计划。当然这些项目受到更高层级整体政策和资源配置的制约，特别是区域政策的影响。但鉴于未来潜在政策和行动，以及不确定因素的影响，解决资源问题的方式必须在这一层级的政策和规划制定时找到解决的办法。于立(Li YU)层级五：层级五： 实施实施 资源配置之后，就进入实施阶段。在这个阶段，层级一至四的发展政策和建议将通过协调政府与市场在建成环境中的投资，转入实际的开发建设。在这个阶段很重要的一点是

14、需要仔细地制定资源配置和协调的方案和计划。在项目的初期阶段就应当开始监控开发建设项目进展和支出状况，避免出现背离方案和计划的现象出现，同时避免“支出不到位”或“超支”的现象的产生。于立(Li YU)公共政策的公共政策的“完美实施完美实施”模型模型 针对公共政策或规划政策和方案在实施中可能出现的的问题，Hogwood和Gunn (1984)提出了政策实施程序模型，这是一种相对的“完美实施”的理念。应当注意的问题是“完美实施”在现实中基本上是不存在的、是不可能实现的。因此他们所提出的模型仅是一种分析性的概念方式，而不是所追求的最终的实施目标，所以不能作为规范性的模型。但是对于评估规划的方法的建立，具有很高的参考意义。于立(Li YU)10条条“完美实施完美实施”的前提条件的前提条件1. 实施过程中实施机构的外部条件将不会产生