第十一章修改稿2政策过程

1、第十一章 政策过程第一节 政策分析的过程、框架 、步骤 第二节 政策问题界定的方法第一节 政策分析的过程、框架及步骤一、政策分析的基本因素二、政策分析的过程框架三、理性模型一、政策分析的基本因素 问题 目标 备选方案 模式 效果 标准 政治可行性 二、政策分析的过程框架奎德的模型。公共政策分析一书中认为，政策分析的过程与其他系统过程一样，可看作一个由初始阶段、持续阶段和终结阶段所组成的过程 ；政策分析过程中先做什么，后做什么依赖于被研究的问题及其脉络。分析过程一般包括如下五个逻辑上相联系的环节：规划、 搜索 、预测、 模拟和综合。琼斯的模型。他在公共政策分析导论一书中认为，政策分析过程包括下列

2、一些功能因素：感知 定义 、集合或累加、组织、代议、确定议程、规划、合法化、预算、执行、评估和调整或终结阶段。巴顿和沙维奇的模型。他们在政策分析和计划的基本方法一书中提到了一个包括六步的过程，即问题的界定、评估标准的确定 、备选方案的确认、备选 方案的评估、备选方案的比较和结果的评估。斯托基和扎克豪斯模型。政策分析入门一书中提出了一个五步的过程模型，即决定重要问题和追求目标、确定备选的行动过程、预测每个备选方案的结果、确定衡量备选方案成就的标准、表明偏好的行动选择。他们认为政策分析可能依从一步到另一步的顺序以渐进的方式进行，并且必须在各个步骤中循环反复，但在分析中，这些基本步骤是不可或缺的。

3、西蒙的模型。西蒙在管理决策新科学一书中对决策分析活动过程进行了分析，认为任何问题的解决都可以分成如下三个阶段：情报活动，寻找需要做出决策的环境因素；设计活动，探索、发展和分析可能的行动方案；抉择活动，从可行的方案中选择最佳的一个。 索伦森的模型。他对美国白宫的决策实际进行了分析研究，发现了如下一套分析步骤：查明事实，确立目标，界定问题，根据可能牵涉的细节及其变化，对可能的解决方案作详细的分析，列举每个解决方法可能产生的后果，推介并抉择最后方案，抉择后的沟通，执行上的准备。 城市研究所的模型。美国著名思想库之一，城市研究所提出了一种分析进程模型，它包括如下步骤：界定问题，确认相关目的；选择评估标

4、准；说明当事人群体；确认备选方案；估计每个备选方案的成本；决定每个备选方案的效果和提出相关有关的发现。 综合政策分析家们的观点，我们提出一个包括如下六步的政策分析过程：即问题界定、目标设定、备选方案搜寻、未来预测、方案比较、结果评估。三、政策分析的模式三、政策分析的模式（一）全面理性的模式：基于（一）全面理性的模式：基于“科学科学”的决策的决策程序： 1、 针对待解决的问题设定目标 2、 探索可以达到目标的所有策略，列举出来作为被选方案 3、 预测每个被选方案可能发生的结果，并测算概率 4、 选择最可能解决问题的方案。批评和质疑： 1、 在目标上很难达成共识 2、 信息处理量必然很大，过程步骤

5、不可能完成 3、 依赖于成本效益分析，但公共问题难以量化方法论涵义： 只局限在分析技术的层面上，通常只有技术辅助的作用。赫伯特西蒙的有限理性 基本思想是:人们信息加工的能力是有限的。因此,人们无法按照充分理性的模式去行为,即人们没有能力同时考虑所面临的所有选择,无法总是在决策中实现效率最大化。人们试图按照理性去行动,但是由于理性本身是有限的,人们只能在有限理性的范围内行为”(西蒙,1989 :46) ,因而人们进行选择的原则往往不是“最大化”,而是“满意”。 它的要点是：决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案。决策者在“满意”标准和有限理性之下，面

6、对一个简化了的决策，不必再去检视“所有的”可能备选方案。 （二）渐进决策模式：基于现状的模式（二）渐进决策模式：基于现状的模式步骤：1、 有限分析2、 混合分析3、 诊断分析4、 试错分析5、 高效分析批评：从方法论的意义上看，渐进决策模式被批评为短视和保守。过分强调现状的行为者策略，会使政策制定原地绕圈而没有方向感。方法论意义：在目标与手段的关系上，渐进决策强调手段的决定作用。（三）垃圾箱模式：基于时机的决策（三）垃圾箱模式：基于时机的决策March and Olsen (1979)提出过程包含三部分：1、 组织特征2、 四股潮流：方案流、问题流、人员流、时机流3、 政策时机批评：无法胜任指

7、导政策制定的功能。过于夸张方法论涵义：将政策分析嵌入了制度分析与组织分析之中运用了“质的研究” ，以垃圾桶比喻决策制定。 决策制定过程中并没有理性因素的存在。 决策过程是一项非常模糊不清、且无法预知的过程。 这一过程不是有意识、有目的地寻找方法以达成目的之过程。 （四）混合扫描决策模式（四）混合扫描决策模式 1976年哥伦比亚大学社会学教授A.埃泽奥尼(Amitai Etzioni)提出的，试图将全面理性决策和渐进主义模式的优点结合起来，埃泽奥尼宣称混合扫描理论把理性决策和渐进决策两方面都考虑到了，在一些场合，全面理性模式是合适的；而在另一些场合，渐进模式是合适的。一言以蔽之，混合扫描理论是渐

8、进主义和理性主义相结合的产物。 目的是通过结合理性模式与渐进模式，以弥补其不足 四、政策分析的程序四、政策分析的程序1、 问题构建（定义）：提供有关政策问题相关条件的知识。2、 预报（预测）：提供各种有关各种可选方案未来可能产生结果的信息，包括作为或不作为。3、 建议（规定）：将对结果的收益和成本进行分析，从而产生与政策相关的知识，在政策采纳阶段为政策制定者提供帮助。4、 监控（描述）：对先前采纳的政策的执行结果进行监督和控制，产生一些与政策相关的知识，在政策执行阶段为政策制定者提供帮助。5、 评估则是设法发现预想和实际执行情况之间的差异，由此提供政策的相关知识，在政策制定过程的评估阶段为政策

9、制定者提供帮助。 图形： 返回 第二节 政策问题界定的方法一、政策问题界定的概念二、政策问题的性质三、政策问题界定的过程一、政策问题界定 所谓政策问题界定或问题构造，就是用来产生关于政策问题性质及其潜在解决办法的政策分析程序及方法。政策问题的界定是政策分析过程的第一步，如果政策分析伊始没有正确的构造问题，随后的为问题寻求解决的方法就无从谈起。但在现实生活中，我们常常是解决了错误的问题，而不是为正确的问题找到了错误的方法。如春运 。所谓的第三类错误二、政策问题的性质动态性关联性主观性三、政策问题界定的过程 思考问题勾勒问题的边界寻求事实依据列举目的和目标明确政策范围显示潜在的损益重视审视问题的表

10、述政策问题界定的方法边界分析（就是划定研究对象的边界，找出与其他事物严格区别的本质及其属性，使之与外界相对隔离，在边界内组成一个统一体。为了实现边界分析，一般要通过饱和抽样、诱导问题、边界估计三 个阶段来完成）分类分析 缩摄法 层次分析头脑风暴法多面透视分析假设分析 论证图示 问题文件法构建政策问题的方法 要 素 问 题 的 结 构结构优良结构适度结构不良决策者一位或数位一位或数位许多备选方案有限有限无限效用（价值）一致一致冲突结果确定性或风险不确定未知概率可计算不可计算不可计算马萨理论试图找出影响公共政策的因素（以计划生育制度为例）马萨模式（马斯梅涅/萨巴迪耶模式） -判断政策实施的标准是政

11、策的实际的结果是否符合政策的目标 -绝大多数的政策是自上而下（top-down)1 问题本身的难易程度 技术难度 涉及对象行为的多样性 涉及对象在总人口中的比例 要求行为改变的程度 2、政策条文对实施的影响能力 明确和连贯的目标 运用适当的简单理论 启动期的财政支持 各级执行机构内部的相互间的协调 执行机构内部的政策规定 招聘政策执行人员 外界的正式干预3、影响实施的非政策因素 社会经济因素和科技发展程度 公众支持 选民和利益集团的态度和影响能力 高层的重视 政策执行人员的决心和能力 一、问题本身的难易程度 1)技术难度：由于我国实行户籍制度，人口增长容易察觉。计划生育的技术难点关键于在宣传教

12、育工作。 (4) 2)涉及行为的多样性：80年代以前的人口增长率超过22，大多数家庭都是多子女。 （1） 3)涉及对象在总人口中的比例：政策影响全国每个人。特别是中国80的人口在农村，农村人口普追希望多子女。 (0) 4)要求行为改变的程度：虽然此前人们已开始使用各种计划生育手段，但一般家庭都是多子女。农村普遍存在重男轻女的观念。认为男子能传宗接代、赡养老人并更适于从事体力劳动。计划生育政策势必从根本上改变人们的行为。 (1) 第一项的平均得分为15，说明政策实施难度很大。二、政策条文对实施的影响 1)明确和连贯的目标： 政策中明确要求“一个家庭只生个孩子“，此外还提出到2000年将全国人口控

13、制在12亿以内。 (5) 2)运用适当的简单理论：在宣传中强调计划生育政策的执行直接关系到国家的兴盛。 （4）3)启动期的财政支持：虽然中央制定了目标，但执行的重担落在基层。城市中的国营企业需要自掏腰包支付独生子女家庭职工的带薪产假和其它优惠待遇；公社也需依靠集体福利基金。 (1) 4)各级执行机构内部和相互间的协调：计划生育办公室升级为国家计划生育委员会。国家医药局负责制定企业生产医药产品的计划。 （4）5)执行机构内部的决策规定：没有明确规定决策是否需要简单多数通过还是2/3多数通过。 (0)6)招聘政策执行人员：各级政府部门都设立计生办等一套班子。 (5) 7)外界的正式干预：没有明确的

14、规定。 (0) 第二项分值的平均为27，政策条文本身给予实施一定的灵活性三、影响实施的非政策因素 1)社会经济因素和科技发展程度：在过去的17年里，我国的社会和经济条件发生了巨大的变化。但是计划生育政策自始至终受到高度重视。各地在执行过程中八仙过海，但都需“达标”。不过，80年代以后出现的人口流动给政策的实施带来一定的因难。 (2) 2)公众支持：虽然大多数人都认识到人口增长的危害，但当政策影响到个人利益时，人们往往存在抵触情绪认为自己一个孩子不至于影响全局。传统的“多子多福”、 “男尊女卑”、“儿子能传宗接代的观念特别在农村根深蒂固。 (1) 3)选民和利益集团的态度和影响能力：选民意识在我

15、国政治中的作用不象在西方那样明显。城市人口一般能执行计划生育政策，而在农村则遇到阻力。 （1.5） 4)高层的重视：中央领导人虽然在改革的些问题上存在分歧，但在计划生育上有广泛的共识。（5） 5)政策执行人员的决心和能力：政策执行部门因为缺少经费，一些允许奖励无法兑现。一些基层工作人员不愿采取强制措施，四处树敌 (2) 非法规因素的分值为2.3。 综合三项得分，计划生育政策的预期成果为2.17 构建政策问题的方法方法 目 标 程 序知识来源评价标准边界分析估计元问题的边界饱和抽样、启发问题、积累知识系统限定范围内的正确性类别分析澄清概念概念的逻辑划分与分类个别分析人员逻辑一致性层级分析明确可能

16、的、可行的及合理的理由原因的逻辑划分与分类个别分析人员逻辑一致性综摄法确认问题间的相似点建立个人的、直接的、象征性的、幻想的类比个别分析人员活集体比较的合理性头脑风暴产生想法、目标、战略产生想法和评价集体一致性多角度分析产生洞察力综合运用技术、组织和个人的观点集体洞察力的改进假设分析冲突性假设的创造合成明确利益相关人集体冲突论证图形化假设评估合理性和重要性的评估排序并制图集体最佳的合理和重要性三、预测政策未来的方法1、三种预测形式：推测、预言和猜测2、目标与方案目的、目标与方案的来源有如下几种：（1、权威（2、洞察力（3、方法（4、科学理论（5、动机（6、类似事件（7、类推（8、伦理体系 预测

17、政策未来的方法 三种预测方法方 法根 据 适 当 的 技 术结果外 推预测趋 势 外推传统的时间序列分析、线性趋势估计、幂的加权、数据变换预言理 论预测理论理论图形化、因果模型、回归分析、点和区间估计、相关性分析推断判 断预测有 见 地的判断常规德尔菲（Delphi）、交叉影响分析、政策德尔菲、可行性评价猜想二、政策方案制定的方法1、 方案搜寻的方法2、 方案比较的方法四、政策监测的方法监测是用来提供公共政策的原因和结果的信息的政策分析程序。监测在政策分析中至少有四个主要作用：1、 监察2、 审计3、 核算4、 解释 政策监测的方法 政策监测的方式 监测方式 控制类型 所需信息类型 社会系统核

18、算 定量 任何可获得的/最新的信息 社会实验 直接控制和定量 最新信息 社会审计 定量和/或定性 最新信息 综合实例研究 定量和/或定性 可获得的信息 政策监测的方式五、政策效果评估作用：1、提供关于政策效果是否真实可靠的信息。2、有助于作为目标选择的基础的价值取向的阐明和评判。3、有助于其它政策方法的应用。 政策效果评估 三种评价方式方 式 目 标 假 设 主 要 形 式伪评价采用描述性方法来获取关于政策运行结果方面可靠而有效的信息价值尺度是不证自明的或不容置疑的社会实验、社会系统核算、社会审计、综合实例研究正式评价采用描述性方法来获取关于政策运行结果方面可靠而有效的信息。这些运行结果已经被正式宣布为政策计划目标被正式宣布的政策制定者和管理人员的目标是对价值的恰当衡量发展评价、实验评价、回顾性过程评价、回顾性结果评价决策理论评价采用描述性方法来获取关于政策运行结果方面可靠而有效的信息。这些运行结果已经被多个“利益相关者”明确地估价过利益相关者潜在的也是正是宣布的目标是对价值的恰当衡量评价力估计、多 重 效 用 分 析返回纽约市供水网扩建工程的系统分析 一、构建的政策问题 20世纪60年代末，美国纽约市负责全市供水的供水委员会花费了几十万美元拟定了一个