全省国税系统群众性课题调研第二课题组

1、全省国税系统群众性课题调研第二课题组课题成果交流会议材料之三以税源专业化管理提升征管效能的实践与思考吉安市国税局 宋敬辉 邱智辉税源专业化管理，就是根据纳税人的实际情况和征管规律，以税收风险管理为导向，以信息化为支撑，按照纳税人规模、行业、税种、风险等进行税源分类，明确管理职责，完善运行机制，优化征管资源配置，建立专业化人才队伍，达到优化服务、提高征管质量和效率的目的。当前，市场经济的快速发展，极大地增加了税源管理的复杂性、艰巨性、风险性，推进税源专业化管理势在必行。一、税源专业化管理的现状和问题自1994年税制改革以来，伴随着市场经济的不断发展，税源管理中的新情况新问题不断出现，国税部门紧跟

2、形势发展，历经数次税收征管改革，积极探索税源管理的机制支撑和有效方法。但从深层次看，当前的税源管理还停留在静态管理、事后管理上，前瞻性、针对性还远远不够。（一）体制机制未尽完善目前的税源专业化管理还处于起步阶段，如何具体落实对纳税人的税源监控、税收分析、纳税评估等风险应对工作，实行“团队化管理”，还需要建立健全相关体制机制来进行规范。（二）管理职能有待优化目前税收管理员固定管户制度存在“三个不对称”：信息不对称，无法全面掌握纳税人生产经营情况；人力不对称，税收管理员数量有限，而管户越来越多；能力不对称，税收管理事项日趋复杂，难以履行好职责。还有，就是“三个过大”：责任过大，什么都做，超出个人能

3、力，什么都做不好；权力过大，个人说了算，缺乏监督；风险过大，履职不到位，会受失职渎职公诉。税源管理各环节职能不够清晰，职责分工不够科学，一些复杂涉税事项管理层级太低，管理缺位问题比较明显，导致税源管理相对薄弱。（三）信息管税还需提升一方面内部信息缺乏科学的分类。金税工程与税收征管信息系统的推广应用，为税务机关采集纳税人的申报信息、财务信息、发票信息奠定了基础，但缺乏统一的信息分类标准，缺乏科学的信息加工方法，信息资源的价值没有得到充分应用；另一方面，尚未建立有效的社会信息共享机制，外部信息的采集渠道不畅，信息壁垒、信息孤岛的现象普遍存在，导致信息应用质量较差、效率较低。（四）风险管理亟待加强税

4、收风险管理是防范执法风险、提高税法遵从度的重要手段，也是税源专业化管理的一个重要目标。风险管理意识不强、应对风险能力较低，是制约和影响税源专业化管理的重要因素，主要表现在：税收风险意识淡薄、识别能力不高、应对能力不足。另外，管理质量评价体系不健全，难以正确评估税收风险管理绩效。（五）税收法律尚不健全从税源专业化管理的实践来看，税收征管法没有明确纳税评估的法律地位，包括纳税评估的程序，专业化评估机构的执法主体资格等。因此，按税源管理类别设置的专业化税源管理机构是否具有执法主体资格，税收执法权力的分配等都有待于法律予以明确。（六）干部素质仍需增强干部队伍的综合素质与税收专业化管理的要求还有一定的差

5、距。一是干部知识结构不合理，大中专院校毕业生比例偏少，财税专业的毕业生比例更低。二是干部年龄结构偏大，求知欲不强。从管理幅度看：“纵管不到底，横管不到边”；从管理员心态看：“疲于日常征管事务，乐于审核审批事项”；从客观现状看：年龄偏大，缺乏有效激励机制；征管资源配置失衡，年轻、高学历人员经层层选拔，大多集中到了上一级国税机关，从而削弱了直接从事税源管理的力量。 二、实施专业化管理的要求从吉安的税源管理实际出发，在深化税源专业化管理实践中应当注意以下几个问题：一要注重加快税收管理职能调整。要结合实际工作，认真梳理各类基础管理事项，尽量减少前置的无差别的形式要件审核要求，把确有必要的事前调查、核查

6、、审批等控管措施转化为事后的风险控管事项，有选择地开展风险防控。把一些基础管理事项从管理员的基础管理职能中剥离出来。二要注重加强税源专业化管理能力建设。扩大与政府公共信息平台数据交换范围，推广使用国地税数据交换平台，拓展外部数据信息来源；把典型案例、数据模型、专业分析技术和工具等应用到各种专业分析、识别工作中，提高直接分析、识别的能力；针对大企业、重点行业等纳税人类别和特定事项分类，研究总结相应的税收风险应对技术、方法和手段，提高税源专业化管理水平；规范应对流程管理，探索采取项目化管理、“菜单式”应对等方法措施，不断提高税源专业化、区域化管理的综合管理能力。三要注重提升信息技术支撑作用。依托征

7、管系统、发票管理等平台，建立税源专业化管理模式分行业选择目录，纳税人分类管理目录，税源专业化管理机构设置目录以及专业人员、专业岗位配置目录，确保业务运行与技术支撑之间的相互匹配、无缝对接，及时发布征管运行报告，分析解决存在的问题，强化对税源的监控。四要注重完善税收监控预警体系。对内严格监控税务机关的内部管理行为，对外密切监控纳税人的纳税行为。通过稽核评税、纳税评估、调查研究、护税网络等多种途径对不规范的行为进行及时有效预警。特别是对重点税源、重点行业的管理要有预警方案，防止管理失误和不可预计的情况发生。要充分发挥信息化管理的效能，建立起税收监控和预警计算机网络、数据和软件系统，提高预警的准确性

8、和有效性。三、税源专业化管理的探索与实践面对新形势、新要求，吉安国税把税源专业化管理作为推进税收管理转型升级的主要抓手，结合吉安税源结构和征管现状，选择青原区局、泰和县局、安福县局进行以“优化征管资源配置，重置税收岗责体系，构建专业管理团队”为主要内容的税源专业化管理综合试点，积极探索构建科学有效的具有吉安特色的税源专业化管理新格局。（一）建立税源分级管理机制1、明确分级监控对象。从吉安税源管理的实际需求出发，在税源基础事务属地管理的前提下，将全市税源合理划分为“市局、县（市、区）局、县（市、区）局基层管理科（分局）”三级税源监控对象。2、组建专门机构。成立市、县两级税源监控分析团队，推动市、

9、县两级税源管理职能实体化。制订吉安市国税局税源监控分析工作制度，明确了税源监控分析工作横向联动制度、工作例会制度、信息发布制度、风险应对反馈制度。市级机关负责全市税源监控、税收分析、遵从风险管理，市局整合各业务部门相关预警指标，完善税源监控指标体系，开发税源监控平台，由税源监控分析团队在充分采集数据的基础上，定期开展税源监控分析，对异常情况统一下达税源风险应对任务，监督考核任务情况。3、探索重点税源依托跨层级、跨部门、跨地区的团队管理方式和较为复杂的特定业务管理职责上收，由专业岗位、专业机构实施管理的方式。如探索基层国际进出口税收管理中建立“法规负责、统一管理、部门协作、信息共享”的专业化管理

10、模式，减少管理层级，提升管理效能。（二）建立税源分类管理机制建立以“规模+行业”为基础，以“重点税源精细化，中小税源标准化、个体税源简约化”为重点内容的分类管理机制。1、科学划分税源。根据纳税人规模，将纳税人分为大企业、中小企业、个体工商户、特殊类企业等类别。根据地域经济发展水平、产业结构、行业分布、可以将纳税人细分为若干行业，进行专业化管理。遵循“管大、控中、规范小”的原则，有针对性地建立健全相应的管理制度，探索和把握管理规律，增强管理的实效性。一是大企业管理，侧重事前风险防范，促进自愿遵从。实施税务风险管理引导，帮助其在战略管理层建立健全税收风险内控机制。二是中小企业管理，实行按户管理与安

11、行业类别管理相结合的办法，积极探索行业管理办法，加大小规模企业核定征收和督导力度，降低小规模企业零负低税额申报率。三是个体工商户管理，做好信息采集、典型调查、定额测算工作，实现税负核定“公平、公开、公正”，对零散税收，推行委托代征，实现社会化管理。四是特殊类型企业的监管，研究总分机构、网上交易、关联交易、恶意税收筹划等特定纳税人群体的风险发生规律，推出行之有效的管理办法。五是加强所得税管理，按照企业所得税分类分层管理办法，以分类管理突出重点、分行业管理特殊规律、分项管理化解风险、分层次管理提高效能为目的，根据纳税人不同类别，实施相应管理办法，增强针对性和有效性。2、合理调整职责。一是做实办税大

12、厅。在对税源进行科学分类的基础上，按基础性管理和专业化管理要求进行职能调整，合理界定好征收服务、税源管理、税务稽查职责。将户籍管理、申报征收、发票管理、税种日常管理、定额管理、欠税管理、催报催缴、档案管理、宣传辅导以及其他日常管理，划为依申请的日常管理和依职权的日常管理，两类管理事项前移到办税服务厅。二是做专税源管理，税源管理科和纳税评估科均从事以纳税评估为主的税源监控和风险应对工作。三是做强税务稽查。科学界定税务稽查与纳税评估的职责，规范评估案源移送和稽查结果反馈制度，建立评估与稽查的良性互动机制。3、组建专业团队。优化税源管理科、纳税评估科、农村分局结构，将管理力量向重点税源、重点行业倾斜

13、；调整税收管理员职责，推行团队式作业。税收管理员从固定管户向分类管事转变，由各事统管向团队化协作式管理转变，根据行业特点组建专业评估团队，实行主、辅评制度，打破税收管理员一对一管户模式，从主观随意性选案向基于税收风险识别排序的落实应对任务转变；组建专业化管理团队，按“行业+规模”、兼顾特定业务对纳税人进行分类管理，实施团队式的风险识别和应对。自7月1日起，三个综合试点单位按新的税源管理模式运行，共调整干部职工73人，比例达到28.1%，组建了16个专业管理团队，调整后征管一线人员比例达到71%。（三）建立行业税收管理模式在科学分类基础上，选择对吉安经济发展具有较大影响的税源支柱行业、管理相对薄

14、弱的行业、管理难点行业进行专业化管理，完善行业风险预警指标，构建行业评估模型，制定行业管理办法。1、科学测定，预警管理加强矿业税收管理。一是对矿产品行业销售收入的确定，实行生产产量和销售单价预警管理。对纳税人生产产量或销售单价低于预警线的，按预警线进行申报，高于预警线的按实际数进行申报。生产产量预警方法：利用行业标准，根据电力、炸药耗用数量，确定企业产量；价格预警方法：以当期矿产品生产企业开具发票注明的销售平均单价作为预警计税价格，如当期无开票收入或当期开票价明显偏低又无正当理由可按该企业上期开票平均单价或该行业平均单价作为预警计税价格。二是努力营造“政府统一领导，部门主动配合，社会力量积极参

15、与”的矿业税收护税协税体系，在条件成熟情况下，以信息技术为支撑，推行矿产品税（费）征收管理系统。2、严格抵扣，以电（产）控税（1）加强水泥行业、混凝土制造行业税收管理。一是对水泥生产企业研究制定以电控产、以票控销的管理办法，即利用水泥行业生产水泥综合电耗限额的国家强制性标准，核查水泥生产企业，通过产量的核定，评估企业的销量的真实性。利用网络、市场等信息，加强企业产品价格的监控。加强运费发票进项税金抵扣的控管，防止企业虚构运输业务抵扣进项税金。二是对混凝土制造企业，根据国家行业单位产量耗电标准和不同标号混凝土单位产量耗用水泥的标准，制定税收管理办法。三是建立行业纳税评估模型，根据能耗（电）、能耗

16、（煤）、原材料投入产出比，建立水泥行业纳税评估模型；根据混凝土生产过程中使用的水泥、黄砂、石子、水、添加剂等都有比较固定的配比且无库存产品这一特点，对财务核算健全的企业采取原材料耗用测算法，对财务核算不健全的采用能耗测算法，建立混凝土行业纳税评估模型。（2）加强农林产品加工税收管理。重点解决销售申报以初级产品进项抵扣不实的问题，建立农产品收购企业投入产出比预警制度、税负率预警制度，实现“以购控耗、以耗定产、以产控税”。3、合理分类，四级管理加强电子行业税收管理。针对吉安电子信息产业劳动密集型企业多的特点，实行四级分类管理,A类企业：即总部车间型企业，专门在外地的总公司加工产品、或专门为某特定企

17、业提供产品（加工劳务），与客户构成关联关系，对此类企业，实行查账征收，规范核算，利润率预警管理，要求其销售价格不低于独立企业的平均销售价格，无独立企业销售价格的成本利润率预警值不低于10%；B类企业：指没有特定客户、年加工劳务收入超过50万元或虽达不到50万元但认定为一般纳税人的受委托加工企业，对此类企业，主要采取查账征收、工资费率预警管理，当申报税款高于或等于预警值，按企业申报数征收，当低于预警值时由税源管理部门根据评估分析结果调整；C类企业：指以自行采购原材料、自行生产、自行销售为主，受托加工为主的企业，对此类企业，实行查账征收，税负预警值管理；D类企业:A、B、C类以外的企业，此类企业，

18、财务制度健全的参照A、B、C类管理，财务制度不健全的按照成本+费用+合理利润的方式，核定征收增值税。4、加强引导，扶优治劣加强再生资源行业税收管理。坚持区别对待的原则，一手抓整治，一手抓帮扶，对再生资源行业的“两头在外”贸易、虚开虚抵、骗逃税款等违法行为要坚决打击；而对正常的生产经营行为，要予以支持，要鼓励企业延长产业链，如将以阳极铜加工为主延伸至电解铜，并继续延伸至电线电缆、铜铸件等下游产品，再生纸加工企业延伸至包装箱、包装盒等，提高产品增值能力。具体管理措施：一是按照企业的生产工艺、流程及产品品种，制定切实可行的耗电测定办法，测定单位产品的耗电数量，确保测定数据的真实准确，测定结果由税企双

19、方签字盖章确认，作为税收管理的依据。二是利用耗电测试的数据，以测定的单位产品耗电量和供电部门提供的用电量，测算企业产量。三是对产量超过或低于测算产量20%的企业，立即进行评估或稽查，并加强增值税专用发票管理。5、夯实基础，规范管理（1）加强超市税收管理。一是加强超市销售收入的控管，要求企业将会计制度、会计处理办法、特别是会计核算软件报税务机关备案。同时，积极推行税控收款装置。二是加强超市中租赁户的管理，对超市中的租赁户原则上要求单独办证、单独缴税。三是加强进店费、赞助费、海报费、摊位费等其他业务收入的控管，按照税收政策的要求划清增值税、营业税的缴纳范围，同时，加强上述收入的企业所得税管理。（2

20、）加强金银首饰零售行业税收管理。利用财务核算比较健全的企业申报金银首饰消费税数据，结合从业人员、营业面积、经营位置、注册资金等情况，测算全市所有金银首饰零售企业申报销售收入（核定销售收入）是否异常，对明显偏低的纳税人应进行重点核查。6、协调沟通，信息管税加强批发商和品牌代理商税收管理。一是加强基础信息的采集，主要采集行业、投资总额、经营地段、经营面积、仓储面积、年租金、经营方式、经营品牌、进货渠道等信息。二是建立联合工作机制或定期联系制度，加强与地税、工商、质监、街道、市场主办方及相关单位的协调配合，扩大涉税数据采集渠道，及时掌握纳税人的生产经营信息和其他相关信息。三是推行建账管理，对经营规模较大的批发户和品牌代理户要求其建立账务，实行查账征收。四是强化定额管理，根据掌握的各种涉税信息，采取多种办法核定其销售收入。五是对部分刷卡消费比例较高的纳税户，寻求取得POS机刷卡信息，核查申报销售收入的真实性。7、采集第三方信息，构建协税网络（1）加强建材发票查验的税收管理。一是取得当地政府和地税部门的支持，重点解决建筑施工单位不索取建材发票导致建材生产（销售）企业逃税的问题，实现对建筑安装发票的查验管理。二是抓好项目登记、跟踪工作，及时掌握重点项目的建设进程。（2）加强河道采