论公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的区别与互动

1、 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 人力资源2006年第 6期 总第 252期65 论公共部门人力资源管理段华洽 摘 要 , 决定了其与企业人力资源管理在价值取向 、 。 但是 , 随着我国政府职能的转变以及市场经 , , 公共部门人力资源管理与企业人力资源管理的互动 , 。关键词 公共部门 ; 企业 ; 人力资源管理中图分类号 D52312, F272192 文献标识码 A 文章编号 1006-0863(2006 06-0065-04 一 、 公共部门与私营部门

2、的比较现代社会组织可以按照其价值导向 、 性质及 功能分为公共部门和私营部门 , 公共部门以公共 权力为基础 , 以谋取社会公共利益为己任 , 依法管 理社会公共事务 , 提供公共物品 , 维护公共秩序 , 组织社会价值的分配 ; 私营部门是产权明晰 、 以赢 利为目的的营利性组织 。狭义上 , 政府作为 “ 纯粹的 ” 公共部门 , 具有以 下基本特点 :第一 , 基本职能是管理社会公共事 务 ; 第二 , 公共管理基于公共权力的应用 ; 第三 , 掌 握和运用公共资源 , 包括国土 、 矿产 、 水源和财税 等重要资源 ; 第四 , 为社会提供公共物品 , 如治安 、 环境保护 , 公共物

3、品具有不可分割性 、 非排他性的 特点 ; 第五 , 政府行为的价值取向是公共利益 , 即把追求和维护公共利益作为自己的行为目标 。1竞争性企业作为“ 纯粹的 ” 非公共部门 , 主要 有以下特点 :第一 , 竞争性企业的资产 , 归企业所 有者所有 , 其产权和所有者权益非常明确 ; 第二 , 竞争性企业为社会所提供的产品 , 属于非公共物 品 , 具有可分割性和排他性 , 可以通过市场竞争确 定其价格 ; 第三 , 行为价值取向是利益最大化 。显然 , 公共部门与企业至少存在以下区别 :一 是在所占有的资源问题上 , 政府组织占有的是公 共资源 , 而作为 “ 纯粹的 ” 非公共部门的竞争

4、性企 业所占有的是一种产权明确的非公共资源 。 二是 在它们为社会所提供的产品和服务方面 , 政府组 织所提供的是一种公共产品和公共服务 , 而竞争 性的企业为社会提供的是一种私人化的产品 。 三 是在它们的行为价值取向上 , 政府组织必须以公 共利益作为其行为的价值取向 , 而企业则往往以 自身利润的最大化作为其行为的价值取向 。关于公共部门与私营企业的共同点 , 美国公 共行政学家古利克认为 , 政府 (公共行政 管理与 (私人 企业 (行政 管理尽管其目标和侧重点不 同 , 但它们二者都是同一门科学的组成部分 , 都是 要利用分工的方法对为了实现规定目标而工作的 人员进行分组 , 都是通

5、过计划来做出政策决定 , 都 要进行协调 、 指挥并负有责任 , 都要设法通过激励 和对人 、 物和时间的最佳利用来获得最好的工作 绩效 , 都必须在不断变化的环境中密切地关注公 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 人力资源66 2006年 6期 总第 252期共舆论和管理工作的连续性 , 都是将人力当作一 种财富 , 都要遵循人力资源的基本特征 , 充分发挥 人的主观能动性 , 以人为本 、 尊重知识 、 尊重人才 , 都要遵循人力资源的时效性原则 , 合理地开发

6、 、 使用人才 , 实现人才的个人价值 。 2从实践过程来 看 , 可以说 , 公共部门人力资源管理的发展 , 很大 程度上得益于企业人力资源管理成功实践的启 示 。二 、 公共部门人力资源管理与企业人力资源 管理的宏观比较一是公益与私益 、 公平与效率的价值层面 。 展目标 , 公共利益要求 , , 树立天 下为公 、 , 在处理社会利 益 、 , 以社会 公共利益为先 。相比之下 , 企业追求自身利益最大化 , 激励员 工合理的自利动机 , 通过等价交换原则来满足自 身的利益要求 。 尽管企业利益相对于员工而言是 集体利益 , 但与社会公共利益比较仍属私益范畴 , 所以 , 企业人力资源管

7、理是为企业实现私益服务 的 , 而企业创造适销对路 、 价廉物美的产品和服 务 , 满足社会需要 , 只是这种 “ 自利 ” 动机驱动下的 合理性结果 。公平与效率 , 是管理追求的两大目标 。企业 人力资源管理的基本倾向是 , 效率优先 , 兼顾公 平 。 与之相对 , 公共部门人力资源管理更加注重 实现公平 。 公共部门人力资源的公平价值取向表 现在 :使符合公共人力资源标准的各类人才不受 性别 、 种族等歧视 , 均能享有公平机会 , 通过公平 的录用渠道进入公共部门 。相对而言 , 企业追求 效率优先 , 可能忽视公平问题 , 例如企业在招聘过 程中歧视应聘者 , 根据效率标准进行绩效

8、考核 , 实 行 “ 末位淘汰 ” , 但是分流安置却不够稳妥 。 当然 , 公共部门和企业之间这种公平 、 效率的价值差异 也是相对的 , 只不过公共部门更强调前者 , 而企业 更强调后者 。二是公权与私权 、 公法与私法的法律视角 。 所谓公权 , 是指直接用来谋求和维护公共利益 , 组 织公共活动的权力 。主要法律依据是行政法 , 公务人员的职权 , 是法定的 , 或者经过依法授权获得 的 。 公共部门的人力资源管理 , 主要是依靠公权 的管理 , 是以行政法 (公务员法 、 法官法 、 检察官 法 、 人民警察法等 为基本依据的 。 行政法律关系 的双方具有不对等性 , 公务人员须无条

9、件认同宪 法 、 , 即 使与公共部门协商有关事项 定 , 。 , 带有公 。公权与私权 、 公法与私法的差别 , 也反映公共 部门人力资源与企业人力资源在法律身份上的差 别 , 企业人力资源的法律身份相对较易识别 , 公共 部门人力资源的法律身份特别是公务员较为复 杂 。 传统的观点认为公务员 (包括经授权的其他 执行公务人员 的法律身份有两种 :普通公民和公 务员 , 当其执行公务时 , 体现公务员身份 , 而当其 做出个人行为时 , 体现公民身份 , 这也体现了公务 员身份的双重性 。 然而 , 当公务员执行公务 、 实施 行政行为与行政相对人发生法律关系时 , 根据行 政法学理论 ,

10、公务员实际上行使的是行政机关的 权力 , 反映的是行政机关 行政主体 (由公务员 代表 的法律身份 。 所以 , 从法律规定和实际情况 分析 , 公务员应具有三重法律身份 , 即普通公民 、 公务员和行政主体代表 。 3而一般情况下 , 企业人 力资源的身份则无外乎普通公民和企业员工两种 身份 。公共部门人力资源管理的公法性 , 表现在其 义务权利 、 任职资格 、 任职管理 、 薪酬待遇 、 离职退 休 、 权益保障等各个环节 , 都有严格详细的法律规 定 , 这样 , 可以统一公共部门人力资源管理的基本 规则 , 保证公共人力资源的职业素质和绩效 , 降低 公共部门人力资源的管理 (谈判

11、成本 。与之相 比 , 企业与其员工订立的劳动合同 , 是双方基于平 等民事主体关系协商的结果 , 在合同履行和劳动 人事管理上更多带有私法性的特点 , 有关招聘 、 任 职 、 考核 、 薪酬福利 、 离职等管理程序大多受双方 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 人力资源2006年第 6期 总第 252期67 约定条款的约束 , 除非法律上有特别规定 , 只要符 合民事法律原则 , 一般从其约定 。三是数量与质量的属性特征 。 企业人力资源 数量占了社会人力资源总

12、量的绝大多数 , 但在质 量上 , 公共部门人力资源的素质要求相对更高 。公共部门人力资源与企业人力资源一样 , 必 须具备胜任职位的基本知识 、 能力和技能 ; 但公共 部门人力资源更强调政治思想素质和公共伦理道 德 。 我国公务员制度实行党管干部的原则 , 从德 、 能 、 勤 、 绩 、 廉等方面考察和要求公务员 , 有着鲜明 的政治标准和公共伦理标准 。尽管西方公共人力 资源管理中有 “ 政治中立 ” 的原则 , 将公务人员排除在政治之外 , 行者 , 。 , “ 如果说后 治性和严重的自由裁量权 , 那么就必须承认伦理关怀的重要性 。 ” 4公共伦理是公共人力资源所需 坚持的职业道德

13、操守 , 强调谋求公共利益的社会 责任心和事业进取心 。 企业人力资源管理也是要 求德才兼备的 , 但是 , 公共部门活动影响社会生活 的深度 、 广度 , 远较企业更甚 , 所以 , 公共部门对于 人力资源的素质要求 , 比企业更高 。四是组织与行为的视角 。从组织战略和结构 层面上看 , 公共部门的战略目标是谋求公共利益 , 企业的战略目标是赢得市场竞争优势 。 公共部门 组织与职能具有法定性 , 因此在组织结构体制上 有更强的刚性 , 主要采用科层制的组织结构 ; 相对 说来 , 企业对于市场竞争环境有很强的能动性和 适应性 , 在组织结构和机制上有更强的自主性 , 组 织结构更富于弹性

14、 。基于战略与结构的差别 , 公 共部门的组织文化一般强调奉献意识 、 服从和纪 律 , 企业组织文化则强调创新 、 竞争和个性发展 。 然而 , 伴随着公共部门的组织变革 , 公共部门的组 织结构也出现扁平化趋势 , 电子政务的广泛运用 使部分公共组织也表现出虚拟化的特征 , 注重公 共组织人力资源的个人权利伸张 , 倡导内部竞争 的组织文化 , 增强人力资源管理的民主性等等 ; 而 企业也开始学习公共部门人力资源的纪律监督机 制 。 总之 , 在组织行为层面 , 公共部门和企业人力 资源表现出越来越多的相似性 。三 、 公共部门人力资源管理与企业人力资源 管理的微观比较由于公共部门人力资源

15、管理的公益性和公法 性 , 在人力资源管理的具体职能 、 方法 、 技术方面 , 二者有着相当明显的差异 。在人力资源获取环节上 , 平原则 , 程序化 、 法制化 (, 而企 规定“ 公 , 采取公开考试 、 严格考 察 、 择优录取的办法 。 ” 公共部门比企业 更注重在人员招募中贯彻公平原则 , 例如科学命 制公务员笔面试试题 、 严格规定考录程序 , 保护社 会弱势群体平等参与竞争 。此外 , 公共部门的人 力资源的招募计划必须经过上一层次组织的许 可 , 因为公共部门有严格的编制 , 招募正式的工作 人员必需符合编制 ; 同时 , 新录用的人力资源涉及 公共部门人力成本的增加 , 还

16、必须纳入政府预算 管理 。 相比较而言 , 企业根据发展需要 , 制定人力 资源计划 , 经过发布招聘信息 、 进行招聘测试 , 录 用符合职位要求的人员即可 , 与公共部门相比 , 更 加注重效率和成本原则 。在任职管理方面 , 企业一般采用聘任制 , 但公 共部门人力资源的任职方式更复杂 。我国 公务 员法 规定了选任 、 委任 、 聘任三种方式 , 并规定了 严格的任职程序和任职回避 。 从职位调配管理的 角度看 , 还包括挂职 、 抽调 、 调任 、 考任等形式 , 其 中聘任制是首次采用 。在考核环节上 , 对公务人员的考核内容比企 业员工的更为全面 。 企业往往注重对员工工作实 绩

17、的考核 , 但是 , 由于公共部门人员承担更多的社 会责任 , 所以需要更加全面的考核指标 , 公务员 法 将公务员的考核确定为德 、 能 、 勤 、 绩 、 廉五个 方面 。 在绩效评估的技术上 , 由于公共部门的产 出具有不同于私人部门产出的特点 :其一 , 除了少 部分直接向社会提供服务的公共部门 , 大多数公 共部门如政府的产出是间接促进公共利益的 , 难 以直接 、 准确地度量公共部门产出 ; 其二 , 公共部 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 人力资源

18、68 2006年 6期 总第 252期门产出的社会效益难以量化计算 , 不可以货币价 值度量 ; 其三 , 公共部门的绩效往往是各个组织 、 乃至各个岗位相互支持协作的结果 , 要界定某个 部门 、 人员的绩效也不够明晰 , 所以 , 界定公共工 作人员的工作绩效比企业员工绩效评估更困难 。 “ 某种程度而言 , 公共部门的绩效评估是一种 寻 找技术的过程 ” 。 5所以 , 一方面 , 公共部门发展 其特有的绩效指标 (例如公民满意度 ; 另一方面 , 借鉴企业人力资源绩效评估的技术方法 , 解决绩 效评估难题 。在薪酬激励上 , 公共人力资源管理更加注重 精神荣誉激励 , 荣誉等精神激励

19、, 性特征 , , 、 薪 酬水平 、 。 企业的薪酬福利 , 除了在最低工资标准 、 加班工 资 、 法定社会保险等方面有法律规定外 , 可以根据 劳动力市场的供求关系 、 企业的经营效益 、 人员绩 效 、 当地的物价和生活水平以及劳资谈判来进行 薪酬福利决策 , 特别是对于不同的人员采取灵活 的 、 有针对性的薪酬激励措施 , 强化绩效薪酬的激 励作用 , 相比之下 , 企业的精神激励作用要弱于公 共部门 , 而薪酬福利制度的弹性与激励效果一般 高于公共部门 。四 、 公共部门人力资源管理与企业人力资源 管理的互动分析公共部门人力资源管理与企业人力资源 管理的异同 , 可以提高人力资源管

20、理在公共部门 和私营部门的有效性 , 避免人力资源管理的基本 理论和具体措施在两个部门中间的简单化应用 。 自 20世纪 80年代中期以来 , 西方国家的公 共部门经历了新公共管理运动 , 主张以弹性的 、 以 市场为基础的组织形式取代传统僵化的 、 等级制 的官僚制组织形式 , 这场行政改革运动打破了公 共部门与私营部门之间的樊篱 , 搭起了政府向企 业学习的桥梁 。 公共部门确立了人力资源管理的 理念 , 并从企业人力资源管理的发展中汲取了有 益成分 , 形成了公共部门人力资源管理与企业人 力资源管理的有效互动 。在人力资源管理的理念上 , 公共部门同企业一样都高度重视人力资源对于其组织发展的价 值 。 其一 , 人力资源管理成为公共组织和私营部 门获取竞争优势的工具 。其二 , 受人本主义和人 力资本理论影响 , 公