附第10章__公共企业管理

1、第三篇第三篇 其他公共部门的管理其他公共部门的管理v公共企业、非营利组织是公共部门的重要组成部分，也是公共管理日益重视的研究对象。公共企业、非营利组织有什么特点？它们在经济社会生活中发挥什么作用？如何对它们进行管理？第六章第六章 公共企业管理公共企业管理v关键词关键词 公共企业 国有企业 民营化v摘摘 要要 了解公共企业的内涵及类型，能列举常见的公共企业名称；熟悉公共企业兴起的原因和演变过程；掌握公共企业的治理方式；理解公共企业的民营化趋势。第一节第一节 公共企业的内涵及类型公共企业的内涵及类型 一、公共企业的内涵一、公共企业的内涵v广义：由政府部门出资兴办的各类企业v狭义：由政府出资且100

2、%控股的企业v中义：政府部门有控股权的企业v综合定义：政府出资占一定比例并拥有控股权的企业。公共企业与国有企业、公众公司的区别公共企业与国有企业、公众公司的区别v国有企业：由政府部门100%控股的企业，即狭义上的公共企业。v将政府占控股权的企业称国有控股企业v将政府不占控股地位但出资的企业称国有参股企业 可见，国有企业一定是公共企业，而公共企业不一定都是国有企业。v公众公司：在资本市场上有公开交易的私人公司，即上市的私人企业。v公共企业的特征： 公共性、有偿性、盈利性、管制性公共企业政府100%控股非上市公司上市公司上市公众公司上市公司非上市公司政府有控股权非上市公司私人企业 二、公共企业的类

3、型二、公共企业的类型 按照其隶属的政府的行政层级分v中央型公共企业(共159家)、地方型公共企业 按照政府部门掌握的企业股权分v绝对控股型公共企业、控股型公共企业、参股型公共企业 按照公共企业分布的行业分v自然垄断性公共企业、竞争性公共企业、社会公益性公共企业 （一）自然垄断性公共企业 电力、自来水、煤气供应、电信等都是典型的自然垄断行业，又叫公用事业，其基本特征是生产函数呈规模报酬递增状态，即产品的边际成本很小。 1、技术特性及公共生产的必要性C0C1Q/4 Q/2QACC2C3自然垄断行业的独家生产abc在由企业垄断生产的情况下，追求垄断利润最大化的企业必然按照边际收益等于边际成本的均衡条

4、件来决定产品的数量，又根据需求者的边际效用来决定产品的价格，导致产品数量太少，价格过高，消费者剩余大幅度减少。解决方案1、价格管制2、政府部门对垄断行业进行公共生产 2、自然垄断的可维持性 价格 AC P* G P F P0 E D 0 Q0 Q Q* 产量 自然垄断的不可维持性自然垄断的不可维持性可持续性理可持续性理论为政府部论为政府部门何时介入门何时介入公共生产、公共生产、公共生产后公共生产后如何确定公如何确定公共企业的数共企业的数量等提供了量等提供了理论上的依理论上的依据。据。自然垄断的边界问题自然垄断的边界问题1、技术的进步和制度的重、技术的进步和制度的重新安排，会在很大程度新安排，会

5、在很大程度上改变自然垄断的边界，上改变自然垄断的边界，使得原来的自然垄断行使得原来的自然垄断行业变为寡头竞争市场和业变为寡头竞争市场和一般竞争市场。一般竞争市场。2、伴随着技术的进步和市、伴随着技术的进步和市场细分，市场范围也会场细分，市场范围也会发生较大的变化。发生较大的变化。中国电信改革之路 19991999年年2 2月，信息产业部开始决定对中国电信拆分重组，中国月，信息产业部开始决定对中国电信拆分重组，中国电信的寻呼、卫星和移动业务剥离出去，原中国电信拆分成新中电信的寻呼、卫星和移动业务剥离出去，原中国电信拆分成新中国电信、中国移动和中国卫星通信等个公司，寻呼业务并入联国电信、中国移动和

6、中国卫星通信等个公司，寻呼业务并入联通，同时，网通公司、吉通公司和铁通公司获得了电信运营许可通，同时，网通公司、吉通公司和铁通公司获得了电信运营许可证。中国电信、中国移动、中国联通、网通、吉通、铁通、中国证。中国电信、中国移动、中国联通、网通、吉通、铁通、中国卫星通信雄初立，也形成了电信市场分层竞争的基本格局。而卫星通信雄初立，也形成了电信市场分层竞争的基本格局。而且，更令业界感到振奋的是，在拆分的过程中引入了民间资本，且，更令业界感到振奋的是，在拆分的过程中引入了民间资本，在电信产业格局中改变了国家独资的局面。在业务形式上也取得在电信产业格局中改变了国家独资的局面。在业务形式上也取得了成绩，

7、在市话本地网上，电信、联通、铁通及广电都可涉猎。了成绩，在市话本地网上，电信、联通、铁通及广电都可涉猎。移动业务上出现了联通与移动双雄争锋的局面，宽带产品上则是移动业务上出现了联通与移动双雄争锋的局面，宽带产品上则是遍地开花，电信、吉通、网通、联通、铁通、长城宽带、广电都遍地开花，电信、吉通、网通、联通、铁通、长城宽带、广电都可参与。可参与。IPIP电话业务上同样有了电信、联通、吉通、网通。在网电话业务上同样有了电信、联通、吉通、网通。在网络接入上更是涌现出络接入上更是涌现出150150多家多家ISPISP。但是基本的竞争格局并不等于。但是基本的竞争格局并不等于真正的市场竞争，来自市场层面的统

8、计数据更多反映的是问题：真正的市场竞争，来自市场层面的统计数据更多反映的是问题：在固网业务上，中国电信集团几乎占有了在固网业务上，中国电信集团几乎占有了100100的市场份额，同时的市场份额，同时它还拥有它还拥有5050的的IPIP电话业务。电话业务。 中国电信改革之路 移动业务中，中国移动坐拥近八成的市场份额，不过在寻呼移动业务中，中国移动坐拥近八成的市场份额，不过在寻呼业务上联通取得了绝对霸主地位，它的市场份额达到过业务上联通取得了绝对霸主地位，它的市场份额达到过8787。而。而有线电视则仍旧是铁板一块。有线电视则仍旧是铁板一块。 20082008年年3 3月，新成立的工业和信息化部又将推

9、出新的电信业月，新成立的工业和信息化部又将推出新的电信业重组方案，即：中国联通的重组方案，即：中国联通的GSMGSM和和CDMACDMA网络被拆分，其中网络被拆分，其中CDMACDMA网网并入中国电信，网通与联通合并，中国移动与中国铁通合并。重并入中国电信，网通与联通合并，中国移动与中国铁通合并。重组之后的格局就是：新中国联通（网通组之后的格局就是：新中国联通（网通+ +联通联通GSMGSM，运营，运营WCDMAWCDMA网网络）、新中国移动（中移动络）、新中国移动（中移动+ +铁通，运营铁通，运营TD-CDMATD-CDMA网络）、新中国网络）、新中国电信（中国电信电信（中国电信+ +联通联

10、通CDMA+CDMA+卫通的地面部分，运营卫通的地面部分，运营CDMA2000CDMA2000）。）。 但这套方案并不被顶级电信经济专家认可，他们担心，三年但这套方案并不被顶级电信经济专家认可，他们担心，三年左右，新中国联通就有可能因竞争力太弱而被市场淘汰，最终回左右，新中国联通就有可能因竞争力太弱而被市场淘汰，最终回归到新中国移动和新中国电信双寡头垄断的局面。解决不了电信归到新中国移动和新中国电信双寡头垄断的局面。解决不了电信产业失衡和中国移动一家独大的问题，甚至会进一步加剧失衡局产业失衡和中国移动一家独大的问题，甚至会进一步加剧失衡局面。面。 （二）竞争性公共企业 主要是银行、保险、证券、

11、信托、投资公司等金融企业 1、金融行业的经济特性v负债经营。自有资金相对较少，相当一部分资金来自客户存款或保证金。v外部性问题。当金融企业的正常运行出现困难时，会使得客户的利益受损；而客户此时要求取款则会加重金融企业的经营困难，甚至引发金融危机。v信息不对称问题。金融产品及其衍生品很少具有使用价值，主要是价值增值潜力，但普通公众对金融产品的真正价值判断是不准确的，需具备一定的专业知识。 2、金融行业是否必须要由政府进行公共生产？银行停止收取银行停止收取ATMATM和存折境内跨行查询费和存折境内跨行查询费 针对当前市场反映，经与会员银行协商同意，2007年4月6日中国银行业协会要求各会员银行于本

12、月20日之前，开始停止向持卡人收取人民币银行卡境内ATM跨行查询费用。具体停止日期由各行根据各自系统调整所需时间自行决定。ATM跨行查询业务涉及到发卡行、收单行和银联，银行开展此项业务，为持卡人提供便捷服务的背后，确实存在占用ATM系统资源，影响各银行加大ATM设备投入积极性的问题。对银行卡跨行查询收取一定的费用，是商业银行根据经营成本变化采取的一种市场化经营方式，与目前的价格法和商业银行服务管理暂行办法并无抵触。银行停止收取银行停止收取ATMATM和存折境内跨行查询费和存折境内跨行查询费 近期，根据市场反映，经过中国银行业协会协调，各家商业银行从“以客户为中心”的角度出发，考虑到当前还有相当

13、多的中低收入群体，为减轻持卡人负担，服务社会大众，表示愿意承担相应的社会责任和义务，同意免费向持卡人提供人民币银行卡境内ATM跨行查询服务。至于持卡人查询涉及的各银行ATM投入成本问题，由各银行之间按市场原则自行协商解决。2007年10月，各银行有取消了存折用户跨行存取款的收费，进一步降低了储户的存取款成本。 各商业银行均表示，随着经济的持续发展和银行业改革的深化，商业银行将不断根据客户需求，开发更丰富的金融产品，提供更高质量的银行服务，以实际行动回报社会和广大金融消费者。 （三）社会公益性公共企业 主要有航空运输、铁路运输、水路运输、城市公交、邮政、环保等行业。 1、政府生产的必要性v前期需

14、要巨额的资金投入，投资回报期很长，初期经营很难有稳定的投资回报甚至可能发生亏损，很难吸引私人资本的投资，只能由政府介入生产。 2、新变化：私人部门介入增加。航空运输价格改革 2008年上半年，国家发改委会同新成立的交通运输部，出台了国内航空运输价格改革方案，“禁折令”将停止实行，政府将对国内机票价格实行政府指导价管理。 中国民航局局长杨元元在京透露，票价改革的主要内容为：对国内航空运价实行政府指导价，价格主管部门由核定航线具体票价的直接管理改为对航空运输基准价和浮动幅度的间接管理。国家计委将会同中国民航总局，依据航空运输的社会平均成本，市场供求状况，社会承受能力，确定国内航空客货运输基准价和浮

15、动幅度。 航空运输企业在政府规定的幅度内，建立多级票价体系，根据运输淡旺季、购票时限、人数、特定消费群体、航班时刻、机型等因素实行差别票价，报民航总局、国家计委备案，并提前对外公布后执行。v请思考航空运输价格改革中政府的作用。第二节第二节 公共企业的兴起及演变公共企业的兴起及演变 一、早期阶段：获得稳定的财政收入来源或保护弱小的民族工业 1、政府谋求垄断的、稳定的财政收入来源，如盐铁专卖、烟草行等。 2、英美国家的工业革命迫使很多国家采取政府出资兴办企业或扶持商办企业来追赶工业发达的先进国家。 二、矫正市场失灵及没收侵略者资产v发达国家：矫正市场失灵v发展中国家：没收外国资本而形成的公共企业，

16、具有被动色彩。 三、推行全面的计划经济v以苏联模式为主，影响了东欧、中国、朝鲜、越南等社会主义国家和英国、法国等资本主义国家，目的是推行全面的计划经济，控制国民经济命脉。 四、维持自然垄断的公共生产和稳定社会经济v挽救即将倒闭的私人企业，安置下岗工人再就业等。 五、保护弱势群体 v如电力行业，控制农村电力价格；为解决外部性问题而直接控制企业。凯雷收购徐工尘埃落定 2005年10月25日，中国最大的工程机械制造企业徐州工程机械集团有限公司与著名的国际投资机构凯雷投资集团签署协议，在交易完成后凯雷将获得徐工集团目前全资拥有的子公司徐工集团工程机械有限公司85%的股权，作价3.75亿美元现金（30亿

17、人民币），徐工集团将保留徐工机械15%的股权。 凯雷投资集团是一家全球私人股权投资机构，主要从事企业并购、房地产和债券等领域的投资，徐工集团是我国最大的工程机械制造企业，其全资子公司徐工机械注册资本12.53亿元，2004年实现销售收入65.9亿元。为把“徐工”这一民族品牌打造成国际知名品牌，在改制过程中既要完善公司治理结构，引进先进的管理理念、技术和人才，全面提升产品质量、技术含量和性能，也要保持1万3千多名职工队伍和经营管理团队的基本稳定，并有利于解决历史遗留问题，从而实现企业优势再造，使徐工跻身世界工程机械知名企业行列，提高我国工程机械行业的整体水平，并带动省、市经济发展。第三节第三节

18、公共企业的治理公共企业的治理 一、公共企业的内部治理结构一、公共企业的内部治理结构v委托代理人理论（双重委托代理关系） 公众政府部门公共企业 1、政府部门对公共企业的监管力度不够v政府官员不作为v政府官员心有余而力不足 2、公共企业委托者的目标多元化v公众：社会福利最大化v政府部门：缓解就业压力、减轻政府负担、收购兼并破产企业等。v公共企业：利润最大化 3、公共企业的激励机制不完善v不认同经营者能力与公共企业业绩之间的相关性v不兑现已有的奖励承诺v缺乏有效的激励制度 4、公众难以有效监督公共企业 v公众的利益分散、相互冲突v政府官员追求自身利益v公众对政府官员监督、制约的手段有限小知识：国有资

19、产公开流失形式v公开流失是指看得见、摸得着的国有资产流失。如“59岁现象”，类似云南红塔集团的储时健、深圳市能源集团的劳德容等企业管理者，在自己即将退出权力舞台之际，利用对企业的实质控制权，把国有资产公开转化为个人收入；有的企业管理者利用金蝉脱壳的形式，以实行股份制改革为名，把优质的国有资产剥离出来，成立股份制公司，由自己直接掌握，而把劣质资产和冗员、债务、亏损业务等留在母公司；有的则在外资购并国有资产中，低价出售国有资产；也有的利用MBO（管理者收购）的形式，管理者以低于正常价格买下国有资产；还有的在国有资产转让和出售过程中，暗箱操作、低估漏估国有资产，低价转让国有资产，使国有资产大量流入个

20、人腰包。据初步估计，国有资产转让过程中，采用公开拍卖形式出售的国有资产价格一般比资产评估机构的评估价格高出10%左右，而采用私下交易方式出售国有资产的价格一般比评估价格低30%左右。 二、公共企业的外部环境二、公共企业的外部环境 1、政府部门如何把握对公共企业的干预程度 2、政府部门对公共企业的剩余索取权和剩余控制权 3、政府部门对公共企业的偏袒 （1）政府部门实施行业的进入管制 （2）政府部门利用自己的影响使公共企业获得融资上的优先权 （3）政府部门对公共企业的税收优惠陕西靖边副县长等50余名政府官员兼职国企 靖边县是全国著名的能源大县，蕴藏着丰富的石油、天然气等资源。从2003年开始，依照

21、中央整顿陕北石油开采秩序的具体要求，靖边县有偿回收了千余口私人投资油井的“ 经营权、管理权、收益权”，同年9月组建了靖边县最大的国有企业延长油矿管理局靖边石油钻采公司。据了解，该公司拥有近600口油井、28个采油队和1300多台抽油机，年产值近10亿元。公司成立时，县里决定由主管文教卫的副县长高忠诚担任该公司的经理。 2004年初，中央纪委和中组部联合下发了关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知，要求对全国县处级以上党政领导干部兼任企业职务和企业负责人兼任县处级以上党政领导职务进行清理，但该县至今如故。据了解，除了副县长兼任公司经理外，该县一名纪检委副书记还担任了该公司的副经理，目前，共有

22、50余名党政机关和事业单位的干部在该企业兼职。据了解，这50多人既是机关事业单位的领导干部，又是企业的领导和员工，一方面在县财政上领取工资，同时还按月在钻采公司拿“津贴”。第四节第四节 公共企业的前景：民营化趋势公共企业的前景：民营化趋势 一、民营化（一、民营化（privatizationprivatization）的含义）的含义v将公共企业的财产所有权由公共部门通过股权的方式转给私人部门，从而实现控制权的转移。 二、民营化的目标二、民营化的目标v提高整体效率v实现社会公平 三、民营化应注意的问题三、民营化应注意的问题 1、公共企业民营化也有经营失败的风险 2、评价公共企业与民营企业的相对绩效

23、要着眼于整体，从全局的角度比较研究 3、民营化的效应在短期内难以表现出来 4、要坚定民营化的决心 5、政府部门应制定民营化的战略规划 四、民营化的方式四、民营化的方式 1、出售公共资产（拍卖、招标等） 2、放松管制 3、开放国家垄断企业并引入更多的竞争 4、合同转包 5、由私人部门提供服务 6、减少补贴或引入使用者付费机制严介和之路是国企民营化还是民企国有化？ 2005年对中国企业来说是多事之秋，从科龙电器前董事长顾雏军，到酒鬼酒原董事长刘虹；从健力宝原控制人张海，到三九集团原董事长赵新先。一个个中国企业界曾经叱诧风云的人物，如今纷纷落马。而05年的争议人物严介和也因BT创富之路，遭到了各方的

24、质疑，被推到了舆论的风头浪尖。 严介和的BT (Build-Transfer)模式，即先建设后移交，指承建方以全部垫资的方式来建设所承建的项目，项目验收完成后转交给项目业主，由项目业主通过分期付款的方式偿还项目费用。 BT模式本身就是一把双韧剑。严介和BT之路为中国民营企业开辟了一条新的道路，尤其是在应对政府购买行为时，当面对地方企业垄断优势时，常常望洋兴叹的民营企业，似乎是找到了一把充分发挥其灵活性的利器。然而中国民营企业是否能够用好这把利器，其中仍隐藏着很大风险和不可预测性。严介和之路是国企民营化还是民企国有化？v严介和收购国有企业行为也是其被众多媒体关注的焦点，通过输入资金、人才、管理经验及企业文化等盘活国有企业的方式，似乎又一个“休克鱼”神话诞生了。然而事实远非理想中那样简单，这种方式仍是以关停并转许多没有行业前景的企业为代价的，而这同样需要大量的资金为后盾，这也将消耗收购方很大一部分利润。另外，地方政府不能盘活的企业，到了民营企业家手里，如奇迹般的活了起