论人口老龄化对我国社会保障制度的挑战

1、目前，世界人口呈现老龄化趋势，这使养老保险制度的改革成为一个世界性问题。人口老龄化导致为老年人提供经济社会保障的社会保障制度面临着越来越大的压力，威胁到老年人的生活，甚至威胁到下一代及第三代，因为这些人将直接或间接地承受越来越重的赡养负担。我国人口众多，老龄化进程快，而经济不够发达，生产力水平较低。如何建立适合中国国情的养老保险制度，使数亿计的老年人老有所养，并有利于调动广大中青年劳动者的积极性，是关系到国家长治久安、经济稳定增长的一件大事。一、我国人口老龄化趋势（一）人口老龄化的理论界定人口老龄化是指老年人口在总人口中的比重在不断上升，并达到一定水平时的人口结构状态。根据国际通行的标准，一个

2、国家或地区60岁和60岁以上的老年人口占总人口的10%以上，或者65岁和65岁以上的老年人口占总人口的7%以上的国家或地区，称为“老年型国家”或“老年型地区”，即人口老龄化国家。人口老龄化形成的原因主要是收入水平提高、医疗技术的进步导致平均寿命的提高，生育高峰期出生的一代人进入老年，再加上家庭规模变小，生育率下降等。人口老龄化的趋势几乎发生在所有发达国家和部分发展中国家。1（二）我国人口老龄化的特点中国是世界上人口最多的国家，也将是世界上老年人口最多的国家。我国第五次人口普查表明，2000年我国65岁以上老年人口已达到8811万人，占人口总数的6.96%，我们已经接近老龄化国家；2005年底全

3、国1%人口抽样显示，我国总人口数达到130756万人，其中65岁以上人口达到10055万人，占总人口数的7.7%。从数据可以推断，我国已经真正成为人口老龄化国家。从我国人口老龄化的现状和发展趋势看，我国人口老龄化呈现出以下五个方面的特征：1.我国老龄人口总量大由于我国人口基数大，加上改革开放，人民生活水平日益提高，医疗卫生条件得到明显改善，人口预期寿命日益延长，老年人口逐年增加，到目前已达到1.32亿，我国成为全世界老年人口最多的国家，占世界老年人总数的1/5，占亚洲老年人口的1/2。2.人口老龄化发展速度快我国人口年龄结构从成年型进入老年型仅用了18年左右的时间（19811999年），与发达

4、国家相比，速度十分惊人。法国完成这一过程用了115年，瑞士用了85年，美国用了60年，英国用了45年，最短的日本也用了25年。据人口学家估计，我国到2015年60岁以上人口将超过2亿，约占总人口的14%，到2025年，这个数字将增加到2.84亿，占总人口的19.3%，而到了2050年左右则有可能达到4.12亿，占总人口的27.43%，那时人口老龄化将进入“顶端老龄化”。3.我国人口“未富先老”对经济压力很大发达国家是在社会经济发展达到较高水平、基本完成现代化以后开始面临人口老龄化问题，因而具有为建立和维持老年社会保障和服务体系所需的相当雄厚的经济实力。当他们的65岁以上老龄人口达到7%时，人均

5、GNP一般在1万美元以上。如日本是在20世纪70年代初进入老龄化社会的，其经济发展水平已达到发达国家的标准。而中国的人口老龄化是在政府卓有成效的医疗保健和计划生育政策的作用下，在完成现代化之前、社会经济发展水平还很低的条件下实现的。我国进入老龄化国家时，人均GNP仅为800美元，发达国家的人口是先富后老，我国是未富先老。在经济不发达情况下到来的人口老龄化会明显增加经济的压力。4.老年人口区域分布不均衡在东部经济发达地区和大中城市，人口已经进入老龄化阶段。例如，上海市老年人口2000年已达238万，占总人口的18.5%，到2025年将达到最高峰468.8万，占总人口的32.7%；北京2000年老

6、年人口为188万，占总人口的14.6%，到2025年将会猛增到416万，老年人口的比例接近30%，大大超过现在发达国家人口老龄化的程度。在中西部地区，人口老龄化程度低于东部。另外，人口老龄化趋势，就静态而言，由于农村婴儿出生率高于城市，因此老龄化程度城市高于农村；但就动态而言，由于农村越来越多的青壮年携带子女流入城镇，因此城乡老龄化的程度正在接近，农村人口老龄化的问题也日益突出。根据2000年第五次人口普查的结果显示，我国8838万60岁以上老龄人口中，农村老龄人口为5944万，占67.3%。5.老龄人口高龄化趋势明显人口学中认定，6069岁为低龄老年人口，7079岁为中龄老年人口，80岁以上

7、为高龄老年人口。我国高龄老年人口以每年5.4%的速度增长，高龄人口已从1990年的800万增长到2000年的1100万，到2020年将达到2780万。高龄人口丧偶和患病的几率高，高龄女性多于男性，高龄老人生活自理能力差。因此他们不仅需要经济上的供养，而且需要生活上的照料。2（三）我国人口老龄化的发展趋势。根据一些学者的研究结果，我国人口老龄化进程在未来时期将分为四个阶段，第一个阶段为人口老龄化加速期（19992010年），老年人口比重每年上升0.1%；第二个阶段为人口老龄化高速期（20102040年），老年人口比重每年将上升0.4%；第三个阶段为人口老龄化减速期（20402060年），老年人口

8、比重年均上升速度将回落到0.1%；第四个阶段为人口老龄化稳定期（2060年以后），老年人口比重基本停止上升，人口也达到基本稳定。二、人口老龄化对我国社会保障制度的挑战（一）当前我国对老龄人口的社会保障制度我国规定，有工资收入的职工，男职工年满60岁，女干部年满55岁，女工人年满50岁，连续工龄满10年的，都可享受退休待遇，领取养老金。对从事井下、高空、高温、特殊繁重体力劳动或其他有害身体健康的工作，男年满55岁，女年满45岁，连续工龄满10年的，也可退休。养老金数额依据本人原工资总额和工龄长短发放，最低可领到原工资总额的60%，最高可领到100%。企业职工的养老金来源于本单位（按工资总额的17

9、%提取），属国民收入的初次分配。国家机关事业单位的养老金则由国家财政开支，属国民收入的再分配。1994年，国务院通过制定农村五保供养工作条例，将农村中的鳏寡孤独人士由社区（乡镇或村）提供“五保”供给的政策进一步制度化、规范化。供养方式有集中供养和分散供养两种：集中供养是将鳏寡孤独人士请到社区办的敬老院中集体生活、统一照料；分散供养是由社区提供钱物，生活照料则由社区委托其亲友或邻居。负责为集中供养农村中的“三无对象”而设立的福利设施是社区敬老院。1997年7月16日，国务院颁布关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定（国发199726号），该文件统一了养老保险制度。（1）按职工工资的11%建

10、立养老保险个人账户，其中个人缴费最终上升到8%，企业缴费划入的部分最终降低到3%；（2）企业缴费（含划入个人账户部分）的费率以不得超过工资总额的20%为控制目标；（3）养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，基础养老金标准为职工退休时当地社会平均工资的20%，个人账户养老金标准为个人账户累计额除以退休职工平均余命月数（120）。（二）人口老龄化对我国相关社会保障制度的挑战1.家庭养老功能不断弱化人口老龄化引起家庭规模和家庭结构的变化，使家庭养老功能不断弱化。特别是在中国，传统的家庭养老是社会养老的主要补充形式，家庭养老对于保障老年人的生存发挥重要作用。而从实行独生子女政策以来，第一代独生

11、子女现已进入婚育年龄。一对夫妇在供养四位老人的同时，还要抚养一个孩子。而社会竞争的加剧让相当数量的子女在自身条件的限制和压力下，没有时间或者能力照顾老人。这种“四二一”家庭结构的出现说明传统的家庭养老模式负担过重，已经不适应社会发展的要求。人口老龄化引起家庭规模和家庭结构发生变化，家庭中老年人口比重上升，家庭总赡养比率上升，家庭养老的能力在下降。3另外，空巢家庭增多加剧了家庭养老的难度。在发达国家，空巢家庭十分普遍，老年人与子女同居的只占10%30%。我国尽管多数老年人生活在大家庭中，但是子女与父母分局的情况越来越多，资料表明，在大城市老人与子女分居或单身户占30%以上，从而增加了家庭养老的难

12、度。2.老年人医疗费用负担严重老年人口同非老年人口相比，在生理上会出现一些与年龄相关的特征。随着年龄的不断增长，生理机能日趋衰退，抵抗力不断降低，健康状况下降。老年人疾病多，病情往往比较严重，需要消耗更多的资源。随着人口老龄化的加剧，他们对医疗保险的需求将会急剧增加。2000年全国参加基本医疗保险的离退休人员为924万人，2001年为1815万人，2004年增加到3359万人，当年医疗保险基金支出达到862亿元，比2003年上涨31.6%。人口老龄化必然加大医疗保险费用的开支，增加社会保障的负担。由于我国目前离退休人员医疗费用实行国家与单位共同负担，因此，在离退休人员高速增长的情况下，人口老龄

13、化对整个医疗费用的承受能力提出了严峻挑战。43.养老基金严重不足老龄人口的增长会改变人口的抚养比，被抚养人口的增加将加重劳动人口的负担。伴随人口老龄化而产生的劳动力年龄结构的老化，也必将影响到劳动生产率的提高。人口老龄化导致用于老年人的养老费用大量增加，给政府带来沉重的负担。为了解决新中国成立以来城镇职工养老保障存在的矛盾与困难，我国实行了“社会统筹与个人账户相结合”的部分积累制度。但是，这种“老人老办法、新人新措施”的养老金制度在实际运行过程中必然产生“空账”问题，2000年我国养老金“空账”还仅仅为360多亿元，到了2005年底，“空账”已经达到8000亿元。世界银行的一项研究报告预测,如

14、不改变现收现付模式,中国的养老金支出与工资总额的比例到2030 年时,将上升到48%，远远超过国际公认为20-25%的警戒线,届时将出现养老金支付危机,因为这种代际转移负担的基金筹集模式,把退休一代人的养老金负担压在了下一代职工的身上,必将影响下一代人的生产积极性,极大地制约经济发展,也严重地影响社会稳定。54.社会福利机构需求增加人口老龄化，家庭人口结构发生变化，老人希望由社会福利机构集中收养的愿望日趋强烈。据我国民政部公布的一项调查表明：我国目前有国家举办的社会福利机构3700家，床位数87万多张，收养了66万多人。两者合计共有公办福利机构4万多家，床位数109万多张，收养了83万多人。这

15、与我国数以亿计的福利服务对象（老年人口1.3亿多，还有数百万的孤残儿童和“三无”残疾人）相比，集中收养的床位数只占0.7%，而集中收养人数占0.6%，与发达国家一般集中收养人数占5%7%的比例相差甚远。三、应对人口老龄化挑战的社会保障制度改革对策面对人口老龄化，许多国家在社会保障方面主要是养老保险制度方面做出了反应，主要对策是对养老保险制度进行调整和改革。可行的应对措施包括以下几个方面：（一）完善社会养老保险体系解决人口老龄化问题一个重要的方面, 就是解决好迅速增加、数量庞大的老年人口的老有所养问题。当今社会,社会养老已成为主要方式,因此必须进一步完善我国的社会养老保险体系。1.建立多层次的养

16、老保险模式，完善城镇养老保险制度从发达国家的经验来看，单一的由政府拨款的老年社会保障模式在迅速到来的人口老龄化面前，已经面临越来越多的风险，因而解决人口老龄化问题需要建立多层次的养老保险模式，完善社会养老保险制度。我国城镇职工的养老保险可以由“公共养老金+强制性储蓄积累”的二元养老保险模式逐步过渡到“公共养老保险+强制性储蓄积累（独立的个人账户）+自愿性补充养老保险”的三元模式。其中，基本养老保险是核心，由国家立法，全国统一强制实施，是对职工基本生活的保障；第二层次是由用人单位依据自己的经济情况自主决定量力举办的企业补充养老保险，以体现不同用人单位在经济效益、养老保障等方面的差别，并促进在劳动

17、力市场上形成积极的竞争机制，第二层次的养老保险对第一层次的国家基本养老保险具有补充作用，是多层次养老保险体系的重要组成部分；第三层次是职工个人储蓄性养老保险，个人根据经济能力和不同需求自愿实施，在国家政策设计上给予适当引导，在储蓄利率上给予相应的优惠。个人账户和补充养老保险则在不同层次上满足人们对收入的需求，并分担基本养老保险的社会风险。如果补充养老金体系得以完善，我国基本养老金的保障水平还有一定的下调余地，领取养老金的年龄和工作年限也有一定的上调空间，都可以有效地缓解人口老龄化对基本养老金的压力，并能够适当积累起一定的基金，促进经济发展。62.扩大养老保险覆盖范围，建立并完善农村养老保险制度

18、我国目前的二元化经济与社会结构决定了社会保障体系的二元化，在农村实行与城镇不同的社会保障办法。当前我国农村养老保障的主要方式仍然是家庭保障，只是在少数地区建立了个人账户积累式的养老保险。2003年年底，全国有1870个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取养老金。相对于总数达9亿的农村人口来说，农村养老保障的覆盖面实在还是很小。随着生育率的进一步下降，以及农村青年人口的大量外流，未来农村人口老龄化速度有可能超过城市。因此，农村养老问题将更加迫切，农村养老保险的建立和完善也更加迫切。首先，要进一步扩大农村社会养老的覆盖面，不应仅限

19、于发达地区，在养老能力更弱、且具有更大风险性的经济落后地区也应该尽快展开。其次，农村养老保险应该像城镇一样采取一定的强制性，在保险模式逐渐成熟之后，养老保险应该逐步转为强制性，保费可以以税收方式、按年纯收入的一定比例缴纳。第三，国家应该扶持农村社会养老保险的发展，如保证养老保险基金的保值增值、制定有利于农村养老保险事业发展的税收政策、承担农村养老经验的事业经费等等。73.加快社会养老保险立法，依法保障劳动者合法权益企业为员工足额缴纳养老保险金应成为劳动合同必载条款。在我国现阶段，有的企业对员工缴纳养老保险金存在抵触情绪，大多劳动者也尚未意识到企业为自己养老提供保障的必要性。因此，国家必须通过严

20、格的制约机制及强制手段保证资金的多渠道筹集。建议在劳动法中新增一条劳动合同必载条款即企业必须及时、足额地为员工缴纳该员工在岗期间企业应付的养老保险金，使企业缴纳职工养老金有充分的法律依据，形成职工对企业的制约机制，在法律上真正明确“谁用工，谁付薪，谁养老”的权利义务关系。农村社会保险宜采用单独立法。鉴于我国农村社会保险的特殊情况如养老保险就不能与城镇养老保险立法相一致，在相当长的时期内，“自我储蓄型”、“家庭养老型”为主的模式仍然存在，所以只宜采用先行单独立法。农村的社会保险立法主要应将重点放在养老保险与继续完善“五保户”的保险制度方面。8（二）提高平均退休年龄我国目前法定的退休年龄是男职工年

21、满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁。这个规定是当时全国人口平均寿命只有50岁左右的情况下制定的。目前我国人均寿命已经达到72岁左右，寿命延长但是退休年龄却不变就容易加剧养老保险基金收支的不平衡，使我国的社会保险改革更加艰难。国际货币基金组织认为，应对全球老龄化最好的办法是推迟退休年龄，通过提高退休年龄来控制退休人口的增长。德国专家建议，在2011年至2035年将退休年龄从65岁推迟到67岁，并提高养老保险的保费，以此来解决养老金筹措不足的问题。提高平均退休年龄的方法主要有以下几种：1.提高申领养老金的年龄标准，延长养老保险金的投保年限或工龄提高申领养老保险金的年龄标准，可以鼓励

22、或迫使工人延长在岗时间，从而降低对养老保险制度的总体需求，扩大劳动力供给。提高这个标准可以直接修改年龄标准，也可以延长缴纳保险金的期限，或者变更领取养老金的总年限。为了进一步提高这一措施的效果，还可以利用保险精算制定出不同年龄退休的具体方案。但是，只有在就业机会充足、允许老年工人延长在岗时间的情况下，提高养老保险金申领年龄标准的做法才能起到降低经济负担的作用。如果就业条件不允许，这种做法只能将经济负担转嫁到失业及其他社会保障项目中，或者加剧老年人的贫困。在法国和意大利，领取全额养老金的工龄年限和养老保险缴费期限都提高了。意大利还同时对1996年以前进入养老保险制度的雇员规定了最低养老金领取年龄

23、，对1996年以后进入养老保险制度的被保险人采取弹性退休年龄。其他一些国家用密切保险费积累和养老金之间的联系方法来提高平均退休年龄。这种方法往往采取精算折合形式，或采取养老金岁退休年限而增长的形式。提高申领养老金年龄一般都是逐步进行的，以避免对接近退休年龄的老职工造成不利影响，同时也给较年轻的职工一些时间来调整它们的期望值。因此，采取这种方法所期望的财政节省会越来越客观。另一种向提高平均退休年龄平稳过渡的方法是向受到影响的人群提供特别福利，新西兰就采取了这一做法，政府向在退休年龄变化中受到不利影响的人群提供“过度退休津贴”，以帮助他们平稳过渡。92.提倡推迟退休和部分退休，鼓励工人延长职业生涯

24、十多年来，发达国家的一个较为普遍的现象是，老年职工提前使用退休金、失业津贴、病残津贴的现象在攀升。当削减社会保障需求的改革一开始，许多政府首先从降低这些津贴和福利着手，其目的是鼓励职工延长他们的职业生涯。允许并鼓励工人超过标准退休年龄以后仍然留在工作岗位（推迟退休）的做法，是提高平均退休年龄的又一项战略举措。这一措施既提高了养老保险的保费缴纳水平，又降低了对福利金的即时需求。从这两方面来看，都是对养老保险制度负担的减轻。允许工人在退休后从事非全日制工作（部分退休），可以达到同样的效果。养老金计划本身可以发挥鼓励推迟退休或逐步过渡性退休的作用。其方法如下：（1）减少阻止工人退休后赚取额外收入的负

25、面激励因素。（2）将参照退休前工资水平计算养老金的规定，修订为参照多年就业的平均工资水平计算养老金数额。（3）达到退休年龄以后缴纳的保险金，要在养老金领取水平中得到体现。（4）允许达到退休年龄继续工作的工人领取部分养老金，鼓励逐步退休。（三）进一步明确家庭养老的主体地位，培育和发展社区养老服务我国正处于养老模式的转型时期，政府、社会、家庭和个人都将在未来的养老体系中发挥重要的作用，但是家庭养老在我国仍然具有不可替代的地位。我国“十五”计划的纲要也首次明确提出，重视人口老龄化趋势，鼓励家庭养老，在实践中家庭养老也是多数老年人最为认可的方式。老人与子女同住是家庭养老的一种理想形式，但不是唯一的形式

26、。“分而不离”是另一种日趋流行的家庭养老模式，即老少两代人独立居住，但保持经常来往，并提供必要的支持和帮助。同时，针对人口老龄化特别是人口高龄化的情况，需要进一步完善社会化养老服务体系，培育和发展社区养老服务，扶助有条件的老年人在社区内居家养老。社区养老服务首先是向社区内的老年人提供基本的生活保障、健康保障和日常生活服务，解决他们平时日常生活起居方面的困难，同时发展老年人的社区交往、文化娱乐、心理治疗、法律、咨询服务，条件具备的地方，可开展老年护理服务，兴建退休人员公寓等等。将社区养老和居家养老有机地结合起来，这应该是我国城市地区未来养老政策的方向。10结 论未来我国老年人口规模大,人口老龄化

27、发展速度快,能否在保持国民经济健康、持续、快速发展前提下，平稳渡过人口老龄化高峰，对我国社会经济将是一个严峻的挑战。因此，从现在开始，就要立足于国情，抓紧完善养老、医疗等社会保障制度，建立具有中国特色的老年保障体系，以应对人口老龄化高峰的到来。注 释 冯必扬，严翅君：现代社会保障研究M.人民出版社.2003年版，第307页 张琪：社会保障概论M.中国劳动社会保障出版社.2007年版，第17页 夏淑梅，罗遐：社会保障概论M.安徽大学出版社.2005年版，第299页劳动和社会保障事业发展统计公报N.（1997-2003），劳动和社会保障部网站.2005年 曹信邦：社会保障学M.科学出版社.2007年版.第350页 曹信邦：社会保障学M.科学出版社.2007年版，第350页 夏淑梅，罗遐：社会保障概论M.，安徽大学出版社.2005年版，第301页劳动和社会保障事业发展统计公报N.（1997-2003），劳动和社会保障部网站，2005年 曹信邦：社会保障学M.科学出版社.2007年版，第353页 张琪：社会保障概论M.中国劳动社会保障出版社.2007年版，第20页参考文献1 冯必扬，严翅君.现代社会保障研究M.北