完善城镇化发展体制机制打开新型城镇化发展空间上

1、完善城镇化发展体制机制打开新型城镇化发展空间（上）主讲人：刘勇国务院发展研究中心研究员大家好，我这一讲的题訂是完善城镇化发展体制机制，打开新型城市化发展 空间。推进城市化是新一届中央领导集体治国方略中提出来的三大任务之一，国 家新型城市化规划遵循三中全会和中央城市化工作会议精神，按照问题导向、系 统论述、体制创新的逻辑，全面提出了中国特色城镇化的发展战略，基本思路和 重要内容，构建了未来我国城市化发展的路径、主要LI标、战略任务。三中全会对未来我国全面深化改革做出了部署。如何在推进新型城市化发展 过程中间落实这些体制机制的改革，对此国家新型城市化规划明确提出了要求。 要求就是要加强制度顶层设计

2、，弊重市场规律，统筹推进人口管理、土地管理、 财税金融管理、城镇住房行政管理、生态环境建设等六大领域和其中的关键环节 的体制机制改革。为了形成一种有利于推进新型城市化健康发展的制度环境，在规划中还专章 设专篇要求强化规划的落实。从规划提出来落实体制机制的基本思路，我们可以 看出有两点值得我们关注。首先笫一点是强调了新型城市化发展的体制机制的顶层设计，主要涉及到改 革开放的一些深层次的要素改革，比如人口、土地、财政、税收的改革，这都涉 及到生产要素的改革。第二个值得注意的就是推进新型城市化的体制机制改革， 要尊重市场的规律。这就涉及到如何正确处理政府和市场的关系。其中包括新型 城市化山谁来做，是

3、主要山市场来做还是主要山政府来做。也包括政府和市场各 做什么，如何做，当然也包括为谁做的一些基本问题。本篇讲座主要圉绕着刚才所说的，关于新型城市化推进的人口管理、土地管 理、财税金融管理、城镇住房行政管理和生态环境管理等体制机制来展开。这其 中行政管理这一章主要内容是在规划的落实专篇里面进行了阐述。因此我们的讲解就圉绕着这六个方面来展开。其中行政体制规划我们把它放 在落实规划这一节去讲解。一、推进人口管理制度改革（一）建立居住证制度首先来讲第一个制度改革，就是推进人口管理制度的改革。新型城市化在推进人口制度改革上，提出来了两个改革的基本要求。第一，是建立居住证制度。这是对流动人口户籍制度改革的

4、一项过渡性安排, 一下子取消户籍制度还不太现实。现在在实际工作中，各个城市主要执行的是暂 住证制度，这一制度在农民工享受城市生活的具体待遇方面还有很大的距离。为了使这个农民工能够进一步享受到和城里，城市居民一定的福利待遇的国 家，准备在全国各个城市推广居住证制度。居住证制度和户籍制度还有一定的距 离，城市的户籍制度包括的福利范圉更广泛，包括就业，医疗等等。居住证制度 主要是针对农民工个人在城市里面有住房、有固定的收入的一部分的流动人群设 计的制度。（二）健全人口信息管理制度，完善身份证制度另外，人口管理制度的改革U的还是要取消户籍制度。取消户籍制度还需要 一些前提，需要一些制度安排。在新型城市

5、化规划里提出，这个前提就是要健全 人口信息管理的制度。这样一种全新的人口信息管理制度是以现在执行的身份证 制度为基础的。它的LI标是到2020年形成以公民身份证为唯一标识的人口相关信 息制度，这包括人口的基本信息库和人口信息的交换平台。人口信息涉及到八个方面，第一是劳动就业，每个人的劳动就业状况。第二 个是教育状况。第三个是收入情况。第四个是社会保障情况。第五个是房地产所 拥有的情况，财产情况。第六个是信用情况，信用状况。第七个是计划生育悄况。 第八个是税务情况。只有这八个子系统建立以后才能构成一个人口的完整的信息, 这样就为取消户籍制度创造了条件。推进人口管理制度，它的最终的LI的是为了取消

6、户籍制度。户籍制度山于它 的复杂性、涉及面的广泛性，一时难以彻底取消。为了能够取消户籍制度，我们 就需要在未来的六年到十年期间，建立一种过渡的安排。另外要为彻底取消户籍 制度创造一些必要的条件，就是人口信息管理的信息平台和信息库的条件。这就 是推进新型城市化我们要对人口管理制度进行改革的一些主要内容。二、深化土地管理制度改革（一）城镇建设用地制度推进新型城市化的笫二个方面，需要进行制度改革的就是土地管理制度的改 革。我国现在的土地制度可以概括为这么儿句话，就是在保证现有的所有制不变 的情况下，实行最严格、最集约和最节约的土地管理制度，以确保十八亿亩耕地 和城市化合理的土地需求。概括起来就是所谓

7、的三严两保，就是最严格，最集约, 最节约的土地管理制度和保障十八亿亩耕地和城市化合理的需求。三严两保是这 样一种制度。为了实现这个LI标，我们的土地管理制度应该做以下两个方面的改革。首先 是建设用地制度的改革。第二个是农村用地的改革。建设用地的改革，有三个方 面值得我们关注。要实行最严格、最集约、最节约的土地改革，建设用地是一个 重点。这三个方面的改革，第一个是要完善各类建设用地标准体系，提高建设用地 的使用效率。这里面涉及到儿个特别重要的建设用地的指标。首先是建筑密度， 在城市里面建成区的建筑密度要达到一定的水平，否则就很难做到土地的集约使 用。建设密度很重要。第二个指标就是容积率。容积率越

8、高，当然土地利用效率 就越高，容积率越低，土地利用效率就会越低。另外还有一个指标，对工业用地 非常重要的，就是资产的产出率。一个工厂或者说一个行业，它在每平方公里的 土地上能够产出多少产值来，就是产出率。这也要设定一个门槛。这个指标反应 了土地的开发程度。只有这三个指标符合一定的标准，我们才能说某一块土地它 的建设用地的效率比较高，否则建设用地的效率就达不到国家的标准。这里面就涉及到的不论是新建的城市，还是旧城改造，已有的土地的改造， 都要达到这个标准。这样的话才能符合建设用地标准的要求，提出了标准以后， 能够保障建设用地它的高效集约的利用，这是第一个。第二个就是从整个建设用地它的总量、结构来

9、看，对整个建设用地的总量要 实行控制，特别是新增建设用地，要实行严格的控制。控制了总量，在总量上产 业的发展、居民的生活更加集约，整个土地利用效率就会提高。第二个方面当然还要调整建设用地的结构，通过调整用地的结构，来优化土 地的使用，以提高效率。调整结构关键是什么呢？就是调整城乡之间的建设用地结构。现在我国建设 用地中60%分布在乡村，就是乡村的建设用地占整个建设用地60%。整个城市的建 设用地占整个建设用地的比重只有40%。未来的LI标应该是这两个比例正好倒过 来，就是我们城市建设用地应该占到整个建设用地的60%,而乡村的建设用地应 该只占到40%,这样的比例就有利于提高建设用地的使用效率。

10、因为城市的建设 用地使用效率要比农村的土地建设用地使用效率要高，这是第二点。第三点要促进建设用地的集约高效利用，还必须缩小公益性的用地范围和土 地的划拨方式，就是改变土地的划拨方式，建立一种土地年租金制度。我们现在 的建设用地出租方式是一次性的，比如说居住用地出租时间是70年，这70年的 费用，我们是一次性上缴的。现在规划提出，要使土地更加集约、更加高效的利 用，我们要建立一种土地年金制度。就是把一次性收70年的土地使用费的方式转 变为每年征收，这样就会减少建设用地的开发商的成本，有利于提高土地的利用 效率。这是城镇建设用地这一块，涉及到三项改革。（二）农村用地的改革关于农村用地的改革，农民土

11、地制度的改革也有三条，也涉及到三条。首先 第一条，也是正在推进的，要对农村的土地，要在确权和用途管制的基础上，完 善农村三类土地的管理制度。哪三类呢？一个就是耕地，第二个就是宅基地，第三个是经营性土地。对耕地是要严格 的保护的，我们要建立耕地保护的约束长效机制。这一块是土地利用的红线，是 不能碰的。第二类土地就是农民的一家一户宅基地，这个国家也是有标准的。对宅基地 的使用，也要进行制度上的创新。宅基地在一定范围内，确权以后，农民就可以 利用宅基地进行抵押、承包等等一些经营活动。第三块就是农村经营性土地。它本身是农村从事二产三产的经营性的土地， 也要进行适当的改革。主要是在确权的基础上，使农民拥

12、有的经营性土地和城市 经营性土地同价、同权、同步参与市场的配置，以使农民获得更多的经营性的收 入，这是第一条。第二条就是要缩小征地的范围，合理的确定补偿标准。这一点也很重要，我 们现在的建设用地主要是通过征用农村土地。但是不同的城市、不同的地区，对 征用农村的土地所确定的补偿标准相差太大。用一句话来概括的话，就是有的高 的太高，有的低的乂太低。比如在一些发达地区如深圳，征用农村的土地，每一亩的补贴高得惊人，达 儿十万棋至上白万，很多农民因此成为口万元户棋至亿万元户，这种情况都是很 普遍的。但是在广大的中西部，经济发展比较落后的地区，征地的标准补偿标准 就太低，往往失地农民连基本生活都很难保障。

13、所以怎么样来解决这样的问题， 怎么样来完善我们征地的补偿标准，缩小征地的范圉，这在规划里面也做了一些 制度性的安排，这是第二点。笫三点就是要建立健全耕地保护的激励和约束机。这里面实际上也已经有一 些成熟的机制了，现在的问题主要是推广。比如基本农田的长效的保护机制。国家现在正在做规划，就是在十八亿亩耕 地的保护基础上，再划定其中80%左右农田作为基本农田，对它进行长效保护， 这样的农田是基本农田，是绝对不能动的。我们13亿人民吃饭，把饭碗端在自己 手上，保障粮食安全的一个基础。对这些基本农田当然就需要制订更加完善、更 加严格的长效的保护机制，这是第一个机制。第二个机制，对城市建设中必须占有的，不

14、得已占有的耕地要建立补偿，占 补平衡机制。这个制度一直执行的很好，在中国的整个城市化过程中，这个制度 一直是在严格的执行的。当然对耕地占补平衡的制度，也应该做适当的调整。现在的耕地占补制度是 要求在省内平衡的，不能超过省界的，今后山于中国的整个耕地的分布，包括各 个地方经济发展情况不一样，应该适当的扩大占补平衡的范围。比如说能不能够 在中部和东部之间，在北部和南部之间，适当地建立一种耕地占补的省域之间的 关系，一种联系，这样使耕地占补制度更加完善，也有利于促进城市化的土地的 合理使用。第三块就是土地的整理复星监管制度。一方面，中国的土地非常紧缺、稀缺, 人均土地面积不高，在世界上也是比较水平低

15、的。但是另一方面，我国在工业化、 城市化过程中对土地的浪费也很严重。比如说在矿山开采过程中间，就有大量的 弃用土地、污染的土地。国家应该在这方面加大土地整理和复星制度，使废弃的 土地、破坏的土地能够尽快地恢复它的功能，以便重新在城市化工业化来使用， 这样有利于提高土地的质量，也有利于生态环境保护的LI标的实现。这是在新兴 城市化过程中间，土地制度的改革。三、创新城镇化资金保障机制（一）财政转移支付第三个涉及到新型城市化健康发展的体制机制改革，那就是资金保障体制的 改革。城市化是需要大量的投入的，城市化的整个发展过程中也有利于带来内需 的扩大，保持中国经济的健康快速的发展，但是城市化的投入也是需

16、要制度性的 安排的。据发改委最新的测算，我们到2020年要实现60%的这样一个高度的城市 化的水平的要求，大概需要42万亿巨额的投资，这个投资在短短的六年，从2004 年到2020年，如果要实现60%的城市化的水平，大概也就是一年城市化水平要提 高1%。对整个投资的需求是多少呢？是42万亿。这个数目是非常巨大的。现在这个问题就是这些投资从哪里来呢？光黑政府肯定是不行的，所以就需 要不断的开拓城市化资金来源的渠道，以确保资金城市化所需要的资金能够及时 到位，否则60%的城市化LI标就很难实现。在城市化规划里面，从这三个方面来分析未来城市化对资金巨大需求的来源。当然首先还是财政资金的来源。我们中国

17、现在的城市化的建设，从财政这个 角度来说，资金来源主要靠的是财政的转移支付。中国的各个城镇的资金来源集 中在中央和省里，各个地方的城市建设所需要的资金需要中央政府和地方政府通 过一种转移支付的方式来划拨到城市政府，然后山城市政府进行投入，现在这样 一种方式是需要改革的。1. 增加一般性转移支付我想这个改革主要是涉及到两个方面，一方面是要加大对城市城镇基础设施 建设的转移支付的力度。现在这个量还是有限的，我们曾经算过，通过转移支付 对城市建设的资金，大概只能满足整个建设资金需求的10%左右，这个比例是非 常低的。从国外的情况来看，财政资金在整个城市建设资金里面要占到30-40%,其至 更高是50

18、%,就是一半左右的。在这个方面中国财政资金对于城市建设资金投入 比例相对来说太低了，只有10%左右，这是一个方面需要改革。2. 增加一般性转移支付第二，转移支付的方式也需要改革。现在财政资金的转移方式主要是专项性 的转移支付。就是对城市建设的方方面面做专项的补贴，比如说城市的道路、水 利建设、供水、交通、能源、生态建设等等，都是通过专项资金来支付的。以后 要改变这样一个方式，就要增加一般性的转移支付。就是把这个钱汇总集中起来, 做一般性的总体的财政资金，把这个钱交给城市政府，让城市政府按照自己的需 求，自己的面临城市建设的任务，由它自己来分配资金的使用。在资金使用上地 方政府说的算，而不是像专

19、项资金那样，带着建设的LI的下放到地方。这样使地方政府在城市建设中间更有决定权。因为一般而言，对于一个城市 的发展，最了解的应该是城市政府自身，它会使这个资金的使用会更加有效，也 会使资金使用能够更好的用在城市发展所需要的方面去。这是对财政资金改革的一些要求。首先是要提高财政转移支付的比重。我们 现在比重太低，从10%要提高到20%其至30%o另外就是转移方式，要从专向性转 移支付要向一般性转移支付来改变。（二）完善地方税体系这是第一个方面，第二个为城市建设资金拓宽渠道，很重要的一个方面，就 是要完善地方税体系。我们现在的城市建设，主要是鼎什么呢？主要是鼎卖地。 所以有的很多专家学者把中国现在

20、城市建设的资金来源叫做卖地财政。土地资源是有限的，土地卖完了以后怎么办？而且你这个土地出让，出让金 一次性支付，如果是宅基地的话就是70年，工业用地是50年，商业用地30年。 一次性征收而且是在有限的土地上出让，这个方式来筹集地方的城市建设也好， 或者地方发展资金也好，这种方式显然来说是不可持续的。LI前很多地方都面临着土地储备不足，土地出让金增幅在逐步的放缓。未来 的发展的迫切的需要，开拓新的渠道。这里面首先我觉得还是要改变现在地方政 府完全依赖土地财政这样一种制度。如何来拓宽地方的资金渠道呢？我想主要包 括这么三个方面。因为和地方税种有关的税收，也主要是涉及到这三个方面。1. 房地产税首先

21、第一个就是房地产税。因为地方财产是地方政府需要负责的。地方政府 主要管理房地产资本的，我们现在的所谓土地出让制度，从本质上来说它是指山 新增这一块土地提供出让金，来维护整个城市的发展和地方建设。我们现存的房子也好，地产也好，是不交地方税的。因此在整个城市的运营 管理过程中间，现存的房子是不负责资本运营的资金的筹措。这样显然是不合理 的，随着生态环境的改善，随着城市建设的发展，现存的房子它周边的环境得到 改善，它周边的交通条件也得到改善。但是它不付出任何代，因为没有房地产税。 因此为了改变这样一种不合理的状况，显然我们迫切地需要建立房地产税。房地 产税主要是属于地方政府，地方政府可以拿了这一笔房

22、地产税来维护城市的经营 和发展。由于房地产税是按年度交的，所以它是一种可持续的资金来源。征收房地产 税也是各国政府普遍的做法。中国的房地产税现在还是处于试点阶段，东部中部 都有一些城市在试点，现在看来有一定的效果。当然了中国房地产税是一个新的 税种，经验还不足，以后还得要进一步加强试点，扩大试点范围，进一步取得经 验以后，再在全国来推广。我想，房地产税对于地方政府开拓资金渠道、筹集地方建设资金是一个非常 重要的税种。本身房地产税也是属于地方性的税种。这是一个税种。2. 资源税第二种税就是资源税。资源是属于地方的，当然有一些资源是属于国家所有, 但是由地方管理的。资源税从它的税收的性质来说是一种

23、地方税。我们国家现在的资源税，应该来说还是处于初级阶段。现在资源税主要是煤 炭税、矿产税，以后还要扩大到水资源的利用、金属矿产资源的税种、非金属矿 产资源的税种。扩大征收的矿种的范围，这样为地方政府开拓更多的资金渠道， 特别是中西部的一些资源型地区。这样为资源型城市的城市化建设和地方经济发 展提供一个稳定的税收来源。3. 生态环境保护税第三个需要开拓的地方税种渠道，就是生态环境保护税。我们现在的生态环 境主要是是用收费形式来解决的，而没有把它作为税种来建立起来。现在的生态环境费的品种也有限，主要就是这么儿种。第一种是废水的排污 费。第二种就是一些生态补偿费，未来应该建立对污染物的排放的征税，比

24、如二 氧化硫棋至二氧化碳、粉尘的排放，要进行收费。另外对各种特定的主态环境， 比如说公园、湿地等等，它的占用和使用也要征收税。这样也能够增加地方财政 资金的收入，有利于地方经济的发展。这个里面的空间还是非常大的，特别是这三种地方性税种来比较的话，我想 最主要的还是房地产税。这个对推进新型城市化建设，对整个城市体系、城市结 构的调整都有好处，这是第二个渠道。（三）扩大其他城市建设投融资渠道第三个渠道，就是我们的城市建设的资金来源，不能仅仅靠财政资金，也不 能仅仅鼎税收。还有很重要的一块，应该是鼎社会资金，棋至包括外资，或者直 接融资等等其他的金融渠道。从国外的经验来看，城市的建设的资金从财政的资

25、 金来说，大概占一半，其他的另外一半，主要靠什么呢？靠金融，靠民间资金， 靠外资。中国未来的全面推进新型城镇化建设所需要大量资金，我想很大一部分 也需要通过这样的渠道来解决。我们这个比例也许会比国外要高一些，因为政府 的财力毕竟有限。因此我们通过其他的渠道，通过金融渠道、外资渠道、民间资金的渠道，来 解决巨大的对资金需求，我想这个比例会占到60%棋至更多，因此这个渠道对城 镇化建设来说是非常重要的。具体来说呢，有这么儿种财政资金的渠道。1. 发行市政债券首先第一个就是在我们规划中，首先提出来，这也是首次提出来，是允许地 方政府直接发市政债券，这是一个非常重要的一个建设资金的渠道的安排。各个 地

26、方政府的市政债券直接对应的资产是我们整个城市资本，城市的房地产，因此 它是有充分的发债基础的。山于政府财政资金相对较弱，在很长一段时间是没有把市政债券放开的。主 要是考虑到我们各个地方政府的财力有限，市政债券放开以后会带来巨大的风险。 在实践中，我们也认识到，现实中也存在，各个地方政府的城市建设的投资平台 现在负债率都非常高。因此中央和国家对推行实施债券是持一种慎重的态度的。 但是市政债券实际上是一种更加规范的融资渠道，用这样一种融资渠道如果来替 代各个城市、各个地方，通过建设所谓的城市投资平台，应该来说风险会更小， 更加规范。所以说，中央这一次下决心，允许地方发行市政债券作为一个城市建设资金

27、 的主要渠道，我想也是出于这个考虑。实际上是为了减少风险，规范地方政府发 行债券的一种作用来推出来的。我们认为，从发行市政债券渠道来解决城市建设资金，会占到未来整个城市 资金需求的20%棋至更多，所以这个渠道是非常重要的。当然对发行债券，我们 还是要通过试点。先试点，取得经验以后，再来逐步的推广。这是一个新的渠道, 也是这一次特殊提出来的渠道，也非常重要，值得大家关注。2. 推动股权融资第二个渠道，就是推动股权融资。这个渠道实际上不是一个新的渠道，在中 国有大量的实践。这就所谓的BOT、BBT等等这样的一种渠道，就是把城市的基础 设施、道路、桥梁的公共设施等等，以股票、股权出让的形式向开发商招商，转 让给他们。实际上他们带着资金来参与到整个城市基础设施建设来，扩大城市的 基础设施的融资渠道。这个渠道需要进一步的规范，也需要进一步的扩大它的来源。这个渠道现在 是中国