新公共管理理论概述及对其的评价期末论文

1、新公共管理理论概述及对其的评价公共管理学院：潘文阁学号：20110301049020世纪80年代以来，伴随着全球化、信息化与知识经济时代对政府管理提出了新的挑战与要求，传统的以“官僚制”为代表的公共管理理论逐渐暴露出其固有的弊病，政府管理领域的变革已势在必行。构建一个更具民主、弹性、高效、责任的行政管理体系以有效提升政府管理能力和水平是更好适应时代挑战和成功驾驭变革浪潮的首要条件。我国自70年代末改革开放以来，与世界的联系日益紧密，我国已经成为世界上一支重要的政治、经济力量，但在全球化的进程中，我国政府的公共管理也暴露出了一些弊病和不足，如何在新公共管理理论及运动的影响下解决这些弊病和不足，以

2、推进我国政府管理体制改革和职能转型，成为我国政府公共管理者和广大学者的当务之急。因此，如何适应推进政府管理的变革已是摆在包括我国在内的各国面前的突出问题。大约从20世纪70年代末至80年代初，为了应对新时代发展的挑战和要求，以英国、美国、新西兰等为代表的西方发达国家掀起了一场以新公共管理为标志性旗号的行政改革运动，这股新生的理论思潮和改革运动从西方发源并逐步席卷到整个世界，近年来深刻影响到了其他发达国家和发展中国家，成为它们行政革新的主导性思想之一。到目前为止，新公共管理并不是一个严格界定的概念，它主张在弹性市场机制的基础上，采用商业管理主义的各种理论、技术、方法对公共部门进行全方位的改革和再

3、造，从更宽泛的意义上来看，它既指一种试图取代传统公共行政学的政府治理理论，又指一种不同于传统官僚制的新型公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域进行的政府改革运动。新公共管理是为应对近年来的外部环境变迁和政府治理危机而生成的，它在继承和发展管理主义传统的同时吸纳了一些新的经济学理论和方法论，并受到私人部门成功的管理的牵引，在理论上以一系列新的主张和策略表达了取代传统公共行政学基本理论的取向，在实际操作上希望通过政府再造活动以构建一个非官僚制或后官僚制政府。新公共管理还主张将政府治理与市场机制结合起来，把私人企业的各种管理方式引入公共部门，大量采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，以

4、最终提高公共管理水平和公共服务质量为主要特征。对新公共管理理论的理论基础及特征进行概述，并进而对其作出相应的评价，以吸收新公共管理理论中的精华部分，结合80年代西方国家新公共管理改革的经验和教训，对谋求通过改革以提升政府管理能力的中国行政改革的意义不言而喻。一、新公共管理的主要理论基础西方国家进行新公共管理改革，主要是对传统公共管理的不满。归纳起来，约有下列背景：质疑大有为政府的理念；不满传统公共管理之政治控制行政的观念；批评官僚体制不符民主的要求与缺乏效率的陈痈。改革的驱动力直接来自官僚制的治理危机，即政府财政危机、公众信任度下降和管理低效等实践因素，同时受理论的指导与推动。西方国家新公共管

5、理的理论架构主要吸纳了两个基本理论：（私人企业）管理理论和经济学理论。管理理论即指最初来源于企业管理的管理主义的传统；经济理论主要包括公共选择理论、政治企业家理论、委托一一代理理论和交易成本理论。（一）管理主义的传统管理主义是西方公共行政研究与实践的一个基本取向。所谓的管理主义主要内涵包括：公共行政不是民主政治体系的一部分，主张政治与行政两分；公共行政的主要价值取向是经济、效率、科学和理性；其核心内容是公共行政对社会的管理应当效仿私人部门的管理方法、模式和思想。西方的管理主义传统就是政府公共活动对效率的核心价值追求，主张公共部门和私人部门具有相互融通的管理机制、管理思想、管理方法和手段，主张公

6、共部门应运用私营部门的管理方法和技术。如运用泰勒的科学管理思想，确定依靠科学技术来实现效益最大化的原则，杜绝磨洋工等现象，减少资源浪费，从而提高工作效率。另外，管理主义还主张通过民营化，引入竞争机制，业务合同外包，质量管理，绩效评估，等手段来提高公共物品和服务的利用效率。管理主义的思想缘起于公共行政学的诞生，贯穿于西方政府行政研究的模式变迁，是新公共管理形成的主要思想来源之一。新公共管理是公共行政理论与实践向管理主义的趋近。（二）公共选择理论公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科，它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。公共选择理论的基本假设是：人是关心个人利

7、益的，努力追求个人利益最大化，是“理性经济人”。这一理论认为，政府组织及其官员并不像人们以前所说的那样充满公益心，也是个人利益最大化追逐者，主要包括薪金，权力，地位,他们首先追求个人和所在机构的利益，然后才会去关心公众的利益。这样就会造成公共政策不能得到有效的执行，政府工作效率低下以及官员的腐败行为和公共自然的浪费。它主张在行政部门之间引入竞争机制，促使“政府最低成本最优效果”。（三）政治企业家理论萨利兹伯里等学者提出了政治企业家模型。萨利兹伯里等人把利益集团的组织者看做政治企业家，这种政治企业家一方面愿意为集体行动负担所必要的成本，另一方面期望从集体行动中获得利润和利益。他们强调这种政治企业

8、家在集团形成和集团有效行动方面的重要性，强调政治企业家在集体行动中战胜其单个成员“逃票乘车”问题的能力。政治企业家之所以愿意作为集团行动的组织者，是因为政治企业家不但可以从集体行动中获得物质利益，包括向其成员收费等，以及通过集团的有效活动从政府那里获得利益；而且可以从集体行动过程中获得非物质利益，包括获得成就感、名声和荣誉等。萨利兹伯里阐述了利益集团组织者采取企业家的心态和方法来获取个人收益和集团收益，并达成组织者与成员之间的满意关系。这一集体行动的方法同样适用于公共部门内部管理活动，包括组织利益的界定和分配、行动激励的机制、管理手段的选取等。（四）委托一一代理理论该理论认为，在政治市场上，政

9、府与民众的关系实质上类似于经济市场上的委托一一代理关系。代理人理论提供学界一个有系统思考制度运作内涵的机会，提供了官僚科层组织改革的理论基础。这一理论本来是经济学中的一个重要理论模型，是用来研究和解决委托一一代理关系中存在的合同问题。委托一一代理关系是指一方委托另一方代其从事某种活动，代理人的活动将影响委托人的利益，而且代理人的活动所造成的损失将由委托人来承担。如果二者利益一致，就不会有冲突了。但是，二者有着不同的目标。代理人关注的是自己付出后获得的回报，而委托人更关心结果。这一理论将公共权力的结构性关系分解为三层，即人民与政治家之间的，政治家与行政官员之间的，不同层次的行政机构间的关系。由于

10、在实际执行过程中这种利益不一致和信息不对称现象的存在，导致了公共责任的缺失和整体资源配置的不合理。因此，理论要求建立有效的公民参与机制，增强公民对政府抉择的影响力，进而使政府决策更有效地落实公共责任。同时，在政府内部，也要建立激励相容机制，对官员进行绩效工资制度，实现官员个人利益与公共利益的相容。（五）交易成本理论交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们,政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“

11、成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。交易成本理论也假设委托人和代理人即交易的双方都会设法寻求自身利益的实现，而双方能否牟取私利则取决于一系列的结构条件和环境因素，包括不确定性程度、信息不对称状况、是否存在有限理性制约等。这些条件和因素直接影响到哪些公共服务可以利用市场机制外包和哪些领域的公共服务应该由官方机构提供更好。综上所述，新公共管理采用了与传统公共行政完全不同的理论基础。传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法，而新公共管理的理论基础是管理理论和经济学理论。二、新公共管理理论取得的成就新公共管理理论上对官僚制有着巨大的比较优势，作为一种试图超

12、越传统公共行政理论的现代公共管理理论的组成部分，新公共管理创新了传统公共行政的研究范国、方法、学科结构、理论基础，为西方政府的改革提供了新思路、新模式，它的理论及实践为推动西方国家的行政研究和行政改革起到了十分重要的推动和指导作用，在西方世界国家取得了重大成就，以及其在相当程度上对全球化的适应性，使我们有理由相信新公共管理的理论会继续在全球化的进程中能够发挥积极而重要的作用。（一）新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。"新公共管理”学者把眼光由政治学转向经济学以及工商管理学。与传统的公共行政学的模糊理论相比，经济学提供了精确性、语言和经验主义，并以人

13、们的行动动机作为出发点。（二）在政府部门内部的管理体制的改革上，新公共管理理论也做了积极有效的探索。比如，它克服了原官僚体制下对公共物品的垄断或管制供给的做法，而是采取分权和权力下放，实行组织机构变革和人事制度改革，改善了公共管理机构的形象对人员的管理。（三）新公共管理还表现出了防止行政权力滥用的趋向：1 .新公共管理的服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化；2 .新公共管理的顾客至上改变了原先行政体系的主体中，这种主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据；3 .新公共管理由于实行公共服务的公开竞标，将增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化。（四）在新公共理论的帮助下，发达国家不

14、同程度解决了各自面临的财政危机和信任危机，提升了政府运作能力，回应了在全球化中保持国际竞争力的要求。具体体现为：1 .降低了政府财政支出和行政成本。2 .确立了为顾客服务的崭新行政理念。政府自觉地把管理职能定位在是管理的掌舵人而不是划船者。总之，新公共管理已经显示出这样的趋势，即建立起一种以公共利益为中心的管理体制。此外，新公共管理还力图从根本上解决管理行政公平与效率不可兼得的矛盾。三、对新公共管理理论局限的反思新公共管理意味着一种新的管理模式，它为世界范围内的公共部门管理与改革提供了新的视野，并在西方各国的实施取得了初步成效。新公共管理实现了公共部门管理的根本的方向性的调整，并对各国公共部门

15、管理与改革产生了重要影响。那么，是否可以认为新公共管理已经完美无缺了呢？答案是否定的，理论的争论和实践的经验也表明，新公共管理和其他任何一种理论工具一样并非完美，它有其内在的、明显的局限性，援引自私营部门的管理方式在公共部门中的运用存在诸多的缺陷与限制，新公共管理赞美私人管理方式的优点，但它并没有对私人管理的缺陷做根本的改变。从它产生的那天起，人们对新公共管理的批评就从未停止过，而且随着时间的推移和实践的开展，更多的问题也随之暴露出来，批评者也越来越多。概括起来，新公共管理的理论局限主要有：（一）将经济学的理论应用到公共部门的困难和“顾客”隐喻的不当新公共管理的理论基础和意识形态倾向遭到较多的

16、指责。管理主义的经济学基础成为它招致非议的原因之一，人们认为这种公共管理的新模式以公共选择理论和新制度经济学为理论基础，滥用经济学理论和方法，对经济学的批评主要表现在两方面：一种观点是认为经济学是一门有缺陷的社会科学，既然其自身存在缺陷，那把经济学相关理论作为管理主义的理论基础则更是有缺陷的。另一种观点认为，经济学作为经济体系和私营部门的基础是具有一些效用的，但它在政府部门中的运用则完全是一种拙劣的构想，事实上，公共服务的交易行为相较于市场交易行为更为复杂，而消费者的公民地位更增加了问题的复杂性与特殊性，正因为公民身份的特殊性，新公共管理将公民比拟为顾客的做法引来诸多指责。新公共管理用顾客对企

17、业的重要性比喻公民一一政府间的关系，强调将顾客满意作为政府施政的目标和驱动，认为以顾客为导向的理念会促使服务者直接对顾客负责，而且也能达成公平。然而，顾客是一个基于市场交换关系的概念，而市场交换是一个平等主体间的等价交换，交易双方不存在地位上的高下之分。而公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分，公民位于顾客之上。新公共管理完全颠倒了两者间的关系。（二）新公共管理的价值取向过于单一公共行政与公共管理不同于企业管理，它不仅仅追求经济价值，其价值取向是多元的，除了经济目标之外，还应该有政治目标，如保障社会中的基本价值，自由、民主、人权及社会正义的实现等。公共行政保障着民主社会中基本价值如自由

18、、民主、人权以及社会正义的实现。但新公共管理却导致了民主与公平等公共管理核心价值的弱化。新公共管理把经济（Economy）、效率（Efficiency）和效能（Effectiveness）,即“3E”作为自己价值的基础，要求用最少的钱办最多的事，在公共服务的供给上采用“用者付费制”、“凭单制”。“政府企业化运作的改革让我们付出了相当大的道德代价”无论在哲学上，还是在实际的事务中，人们都十分关注公正、正义和公平。如果对此二者缺乏某种程度共同认可的制度安排，道德共同体的存在是不可能的。”（三）民主价值背离公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、

19、社会责任等多元价值的。而新公共管理摆脱不了官僚制理论的效率追求思想的影响，过分强调对效率和工具理性的追求，并不注重对民主行政的追求，使公共行政无力反省公共行政及公共服务的根本价值、目的，将其变为执行与管理的工具，不但无力担负起公共行政捍卫民主政治价值的责任，也无法实现提升公民道德水准的使命。正如登哈特所说：在被新公共管理理论家奉为圣经的奥斯本和盖布勒的重塑政府那本书中，如果你去查阅它的索引，你将不公找到诸如正义、公平、参与甚至领导等词中的任何一个，你也不会找到公民和公民资格这样的概念。（四）对人性认识的偏颇新公共管理基于一个基本的假设，即人的理性假设，认为人总是趋利避害，以谋求自身利益的最大化

20、为目的，利他只是达到实现自利的途径和手段。人性自利假设是新公共管理理论的逻辑起点，是其摒弃官僚制，主张以市场取代官僚组织的理论基础。公共选择理论把经济学方法运用到政治学中，用方法论上的个人主义，采用理性“经济人”假设来解释整个传统上属于政治学、行政学研究范畴的问题，认为市场中的政府官员在公共领域也同样是“经济人”，忽视了公务员的任何无私行为或公共精神。这种人性假设忽视了文化因素对人性的规制。管理主义援引了新古典经济学的人性假设，可能产生几个盲点首先，它忽视了文化因素对人性的规制；其次，忽略了促进美德的重要性，从而可能引发公共利益和公共伦理的危机。在这样的人性假设下，公共伦理便失去了存在的价值和

21、依据，而且也不符合公共行政的现实。而事实上，良好的公共伦理是十分重要的。（六）政治化的危险和腐败的滋生新公共管理将公共服务直接卷进政党的政治事务，政治官员愈来愈偏向于选用自己部门的负责人，高级文官通过政治任命而愈来愈政治化，高层文官的政治任命也违背了文官制度的基本精神，使管理制度变得更加政治化和个人化而不能保证有关人员的公正、公平与无私。政治化带来的影响是双重的：一方面它体现了公共行政的政治性质；另一方面它有可能造成政党分肥的回归，政治腐败和动荡也可能因此重新出现。传统的官僚制模式强调自上而下的命令和服从，强调层级之间的控制和监督，腐败的广度、程度及其可能性都处于一个相对低级的状态。与此相比，新公共管理主张更大程度上的分权，赋予下级相当大的决策权、财政权和人事权，破坏了传统文官中立的原则，文官制度和预算制度