市县级依法行政的评估体系

1、v依法行政是依法治国的重要组成部分，是建设社会主义法治国家最为核心和关键的内容。v依法行政在不同的国家，有不同的理解。 v德国行政法学的创始人 Otta Mayer 在行政法中认为，依权力分立原则，国家应“依法律而治”，依法行政的重点为：1.法律的规范创造力原则; 2.法律优越原则;3.法律保留原则。v英国法学家 A. V.戴西将英国的法治原则归纳为三个原则:1.正规法律的绝对优位及政府专断权力之排除；2.法律之一律平等；3.宪法的一般原则。v美国学者则认为，法治原则包含下列因素:1.法治原则承认法律的最高权威，要求政府依照法律行使权力，2.正当的法律程序；3.法律规定的权利和程序必须执行，为

2、此，必须有保障法律权威的机构。v依法行政评估体系是指通过一系列描述性、分析性的语言和一些量化的标准来评价政府的法治理念、法治建设、法治行为的一套系统的规范体系。v将政府部门及其工作人员依法行政的职责和要求,以指标的形式明确下来,使抽象的法制规则通过指标要求具体化为规范的行政行为,对行政行为进行量化管理和程度控制,从而保证政府部门及其工作人员的行政行为在实体上和程序上符合法律规定的要求。v1、必要性v2004年3月国务院颁布了全面推进依法行政实施纲要(以下简称依法行政实施纲要)，确立了建设法治政府的目标。并提出用十年左右的时间基本建成法治政府的宏伟目标，这充分表明了国务院坚持执政为民、全面推进依

3、法行政、建设法治政府的坚强决心,对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大的现实意义和深远的历史意义。之后不少地方政府和国务院有关部门相继确定了本地区、本部门推进依法行政的具体目标及要求。但是,依法行政毕竟只是对行政机关和公务员原则性的定性要求,法治政府目标也只是一个蓝图和方向。纲要虽然对法治政府目标进行了一定程度的具体化，但仍然比较抽象和笼统，难以量化，缺少硬约束。因而，制定出一个有效的、科学的用来衡量行政机关及公务员执行依法行政情况的指标体系就显得十分必要。v（一）依法行政规划型 例如，2005年7月，河北省石家庄市政府颁布了市政府全面推进依法行政五年（20042008）规划（石政发20

4、0524）。该规划从政府职能转变、行政执法体制、化解社会矛盾机制、执法监督体制等方面，对市政府5年内的依法行政工作做出具体安排。又如，2008年6月，安徽省合肥市长丰县出台了全面推进依法行政规划（20082011年）（长政200825号）。笔者认为，上述规划确立了当地依法行政工作的目标，但其中内容更多的是纲要的重复，并且没有定量指标。有的地方还没有建立配套规划实施的考核和测评制度，导致难以执行，也很容易让规划停留在纸面上。 v2、可行性 与经济、科技、现代化等领域相比,人们通常认为法治、法治政府是一个软性环境评价,多属于价值层面的要求,较难进行数据测量；即使可以获得数据,也恐难以全面、客观、准

5、确地反映法治政府建设的真实情况。这一怀疑虽有一定道理,但它只能说明构建法治政府指标体系的困难性和艰巨性,并不能说明构建法治政府指标体系不可行。法治政府建设是人类的实践活动,法治与法治政府的理念和精神要得到贯彻实施,就必然要转化为具体要求,最终体现在人类的实践活动中,成为人们日常生活的组成部分。因此，我们就能从日常生活中的活动入手，抓住反映政府依法行政执行方面的主要活动，利用科学的、全面的、系统的方法去评估政府的依法行政活动。v3、基本原则v 全面性原则。即依法行政考核评价制度必须能够涵盖政府工作的各个方面,既包括行政决策科学化、民主化及合法性的考核,也包括公务员的法制观念和执法能力情况的考核,

6、同时要严格按照行政执法责任制要求,考核行政执法行为，还要考核制度建设、政府化解纠纷的能力和对行政行为的全方位监督。v科学性原则。科学性要求依法行政的考评价值和标准以科学思想为指导,体现以人为本的价值取向,要求评价过程的完整性和客观性,以事实为依据,不允许出现臆断；要求指标体系的设置从考评对象的特点和依法行政的实际出发,同时,吸收现代考评的科学成果,使指标体系具有确定性、严谨性、简明性和先进性,使考评信息的搜索、处理更加全面准确、适当。v公开透明原则。在依法行政考核评价活动中要扩大人民群众的参与程度,增加考核评价工作的透明度,使考核评价对象公开,考核评价内容、标准、程序和方法公开,考核评价结果公

7、开,更加有利于公众直接参与,有利于接受社会监督；同时还能够保障考核评价对象的权利,能够有效地听取考核评价对象的意见和申辩。v客观公正原则。指标体系应当既客观又公正。客观指标准客观和考核评价过程客观,事实求是,符合事情的本来面目。公正指考核评价指标体系的设置要公正,考评过程要公正,考评结果要公正。要求建立考核评价指标者和实施考核评价指标者都必须克服各种私心和偏见,以公道正派的作风,严格按照程序进行考评,力求真实全面地评价和反映一个区域或部门开展依法行政工作的状况 v（二）内嵌法治城市型 v2007年5月，河南省巩义市发布2007年法制宣传教育和依法治市工作要点（巩治市字20071号），对依法行政

8、工作提出了一些要求。2008年6月，浙江省杭州市余杭区根据关于建设“法治余杭”的意见（区委200616号），制定了“法治余杭”量化考核评估体系（ 区委2007121号），包括党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障等内容。实际上，国内很多地方为切实推进普法工作，提高依法治理城市的水平和全民律素质，印发了诸如依法治市、依法治县、依法治镇，依法治村等一系列规定，这本无可厚非。试想，若仅仅将法治政府放置在“法治城市”大概念之中进行推动，其实际操作空间非常狭小。例如，在“法治余杭”量化考核评估体系之中，只有区区12条是关于考评法治政府建设的内容，其系统性显然不够，难以将相关工作做细、做到

9、位。 v（三）侧重内部考核型 v以安徽省马鞍山市2008年度依法行政工作考核标准及其考核方案（马府法200814号）为例，该标准和方案主要包括依法行政组织领导、制度建设质量和行政法制监督等10大方面，每个方面又被细分为若干小项，赋予相应权重，实行百分制考核，结果运用到对县区政府和市直部门的目标管理考核。笔者认为，这种考核较上述两种类型更为科学和全面，重点比较突出，便于实际操作。但是，上述考核工作主要依靠政府法制机构推动，工作力度嫌不足，且考评内容不甚全面，其方法比较单一。笔者发现，为落实决定第二十七中关于依法行政考核的要求，北京市、江苏省、安徽省、贵州省等有关省市都已建立或正在优化省、市、县三

10、级政府的依法行政考核体系。 v（四）准法治政府指标型 v2008年12月16日，深圳市委、市政府发布深圳市法治政府建设指标体系（试行）（深发200814号）。这是我国第一个准概念上的法治政府建设指标体系。该指标体系内含政府立法工作法治化、行政决策法治化、公共财政管理与政府投资法治化、行政审批法治化、行政处罚法治化、行政服务法治化和行政救济法治化等12个大项，44个子项和225个细项指标。笔者认为，深圳的做法打破了以往依法行政推进工作的惯有思维。该指标体系的出台将对全国各地都有示范作用。但是，不难发现，该指标体系中12个大项指标的覆盖面较窄，只规定了行政审批和行政处罚这两类行政执法行为的指标，没

11、有涉及行政确认、行政征收和行政给付等其他重要行政执法行为。纵观该指标体系全文，指标设定还不全面、不协调，而且定量指标较少，不便宜实际操作。 v（一）评估的主体及权重v依法行政的评估主体：依法行政的评估主体指的是参与政府依法行政测评活动的人与机构，可能是个人、团体、或机构。具体来说政府依法行政的评估主体主要包括政府部门自身和社会公众。v（1）政府部门。 由本级政府以及政府法制、监察、组织人事、财政和审计等部门组成。人员包括行政领导、有关专家、人大代表和政协委员等组成。 v（2）社会公众。社会公众参与评估是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为，是现代民主的主要表征之一。 公众作为

12、政府机关行政行为的直接作用对象，对政府的行政行为能作出更为准确的评判。v依法行政考核评价体系应是政府内部考核和社会公众评价的有机结合体。即应包括上级行政机关对下级行政机关的考核,又包括同级人大和政协的监督,还包括外部监督、以及社会公众的评价。v 体现360度考核的管理思想：上级、公众、内部、专家、同级人大和政协等。v（二）评估的对象 评估的对象为具有行政执法职能的市属各行政机关、事业单位，法律法规授权的具有行政执法职能的机构。v（三）评估的内容、指标、标准v内容：法治观念、行政决策、行政执法、制度建设、行政监督、行政救济制度保障行政救济制度保障行政结果行政救济决策行政执法法治观念行政监督v法治

13、观念：实质是指法律至上、以法治国的理念、意识与精神。v行政决策 v行政执法 v制度建设，是建立一套完善的国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面的规范和体制。v行政监督是行政监督主体(包括政党组织、国家机关、社会组织和公民个人)依据法定权力和程序对国家行政机关及其工作人员的行为实施督导和控制的一种机制。v行政救济制度是指行政对人因国家行政机关的违法或不当行政处分使其利益或权利受到损害时，依法向有关行政机关或司法机关请求撤消或变更其违法不当的行政行为，从而使其自己受到损害的权利或利益得到救济的制度。v指标和标准（重点）v表格另一个文档插入 标题为一级指标的文档v考评得分上级权重+内部权重+

14、公众权重+专家权重+同级权重v考评等级：v对行政单位的考评等级：优秀 良好 中等 合格 不合格v分数90以上：优秀v分数 80-90：良好v分数70-80：中等v分数60-70：合格，由上级机关给予警示v分数60以下：不合格，由上级机关责令其整改v考核内容体现平衡记分卡的管理思想。v平衡计分卡（Balanced Score Card）是一种使组织的策略能够转变为行动的工具; 经过将近年的发展，平衡计分卡已经发展为集团战略管理的工具。v此四项指标分别是：财务、顾客、企业内部流程、学习与成长 v学习与发展：法治观念的培训、宣传、学习，年度计划等。v内部管理流程：各种制度、措施、程序的建设与完善程度等。v财务：信息公开、资金落实、成本的核算，财务审计等。v顾客：公众了解自己的权利与义务的，行政程序的清晰明确程度，对政府行为的感知度。v（四）评估的形式v问卷调查、实地调查、座谈会、论证会、 专家评审会、社会评议、网络调查等方式获取v（五）评估的程序：v社会公示 组成评估团体 实施评估 收集和分析评估结果并形成书面报告 反馈评估结果提出改进意见 公布评估结果 v（六）评估的频率 坚持规律年度考核和平时考核并用的制度。v（七）评估的功能： 评价的功能。 引导的功能。 预测的功能。v指出不足之处v给予不同机关警示,，