后以农养政时代的乡村治理

1、    后以农养政时代的乡村治理2006年，中国将全面取消农业税，这意味着“以农养政”时代即将成为历史。但是在“后以农养政”时代，我们要建立什么样的制度来保障农民利益的实现、并促进乡镇权力机构为农民提供公共服务呢？记者带着这些疑问采访了中央党校研究室研究员、三农问题研究中心秘书长曾业松。乡镇权力机构的角色悄然变化在传统的“以农养政”时代，乡镇基层政权充当着向农民收取税费的角色现在，要让他们转向为农村经济发展提供服务的行业中记者：取消农业税前后，乡镇权力机构的角色有什么变化？曾业松：过去，农民的负担之所以沉重、之所以难得到减轻，一个重要的原因就是乡镇官员向

2、农民收的费太多，而向农民要更多的钱在现有的人不够时，又聘请其他人员参与到要钱的队伍中，投入的人力越多就越需要资金来维持，成本也在不断地上升。由于队伍随着向农民收费变得很庞大，又增加了行政成本，农民居高不下的负担就在这种乡镇官员的扩大中形成了恶性循环。就这样，乡镇权力机构不仅不能向农民提供公共服务，相反变成了向农民索取利益的工具。可以说，在传统的“以农养政”时代，乡镇基层政权是充当着向农民收取税费的角色，而收取的农业附加费很大一部分被用来养乡镇官员。现在，中国正在走向工业化的中期阶段，也正在由对农民征收税费的索取时代转向对农民减免农业税与补贴的时代，原来用于补贴乡镇官员的依附在农业税中的附加费，

3、也随着农业税的取消失去存在基础，而乡镇官员通过收费获取个人利益的渠道也不复存在。记者：现在，他们的职能应该向什么方向转变？曾业松：取消了农业税以后，当务之急就是转变乡镇机构的职能、精简庞大的队伍，改革现行的乡镇管理体制。如何来实现这个目标呢？一方面我们要选择那些有能力、优秀的领导人出来，继续从事乡村治理，并在进入以工业来补贴农业的时代中，转向如何帮助农民赚钱。另一方面这些随着收费而挤进乡镇机构的人员精简下来以后，要让他们转向为农村经济发展提供服务的行业中，这些服务的行业当然是市场化的契约行为，甚至那些被淘汰出来的人，离开原来占有的官位后要重新谋求新的职业。如何来实现这个目标呢？一方面我们要选择

4、那些有能力、优秀的领导人出来，继续从事乡村治理，并在进入以工业来补贴农业的时代中，转向如何帮助农民赚钱。另一方面这些随着收费而挤进乡镇机构的人员精简下来以后，要让他们转向为农村经济发展提供服务的行业中，这些服务的行业当然是市场化的契约行为，甚至那些被淘汰出来的人，离开原来占有的官位后要重新谋求新的职业。职能转变呼唤配套改革要提高对乡镇财政的分配比例乡村治理要与乡镇权力机构进行一体化的改革应当改变权力的授予关系，也就是谁给的权力就要对谁负责任记者：我们应该提供什么资源来保障乡镇权力机构的职能转变？曾业松：现在之所以能够取消农业税并补贴农民，是因为中国已经进入了工业中期，这是一个为农村输送资源的时

5、代。有了这个时代背景，我们就要不断推进城乡一体化、推进农村的民主化，并扶持农民与农业。除了增加农民的收入以外，还要提高农村的生活环境、赋予农民更多的民主权利，这是历史发展的必然选择。过去实行的税收分成比例，国家给县、乡镇的行政成本开支分配很低，而且原来收取的税费里面还要支付乡村的教育。而取消农业税以后，县、乡镇官员的行政成本开支就不能再由农民来承担。因此，要提高对乡镇财政的分配比例，保障取消农业税以乡镇官员有行政成本的开支。同时，告别以农养政时代，还要与政治体制改革结合起来，也就是说乡村治理要与乡镇权力机构进行一体化的改革。必须按实际的需要聘请人员、设置相应的机构，使他们的职能由过去从农民的劳

6、动价值中按比例索取，转向为农民提供公共服务。记者：一个乡镇，设置什么的机构才能为农民提供公共服务？需要多少人员才能满足农民对公共服务的需要？需要什么样的官员才能高效率地提供这种公共服务？曾业松：要回答这个问题，就必须要让农民拥有按法定、民主的程序选举乡镇官员的权利。目前乡村的自治还是停留在选举村长的基础上。其实，选举是让那些能为农民提供公共服务的官员在乡镇基层政权中得到任用。应当改变权力的授予关系，也就是谁给的权力就要对谁负责任，让大多数人得到认同这既是乡村实现民主、法治的需要，也是提高官员高效率治理乡村的需要，只有让农民由过去被动的服从，转变拥有选择服务对象并行使监督，才能实现民主权利而降低

7、成本。土地问题仍是最大问题“三农”问题的核心是不能平等地对待农民，为什么不能平等地给农民以待遇？就是制度造成了城乡二元结构记者：中国农民经历了几千年的交皇粮时代，告别以农养政时代后，会面临什么的问题？曾业松：尽管中国在2006年将全面免除了农业税，但还是有一些问题阻碍着农民分享收益，尤其是在计划经济体制下，推行工业化形成强烈差别的城乡二元化结构，至今还没有根本性的改变，如在户口、社会保障、教育、医疗等制度上，还没有完全体现城乡之间的平等。同时，我们目前遇到的比较严重的问题是，在推进工业化与城市化的过程中，征用农民的土地以后该给多少补偿、如何补偿？在征用农民土地的过程中，形成了政府经营土地获取财

8、政收入、开发商以征地作抵押获取贷款、乡镇官员从中截留的三方利益分配格局。这样，农民就没有享受到以占用农民土地为代价的工业化释放出来的巨大效益。相当一部分农民在土地被工业集团占有并获取利润时，自己却变成了无田可种、就业无门、经商无钱的新贫困农民，由此造成了一个庞大的弱势群体，这个群体的权益得不到保障时，又会产生新的社会矛盾。另外，中央对农村的扶贫、救济等资金，也可能被当地政府有关部门以各种名义截留，有些部门还会以种种理由向农民乱收费，如农民购买了农业机械耕种，上路时就会被交管部门收养路费、环保部门以冒烟收排污费等，因为乡镇有些权力机构是上级部门利益的代理人，事实上，还有一些部门仍然以他们掌握的权力，通过各种途径向农民收取费用，如果乱收费的问题得不到有效的解决，或者不废除，那么农业税取消后农民的负担还是难以得到减轻，以农养政的时代也很难结束。取消农业税，实际上是对计划经济给农民带来不公平制度的废除，并为告别以农养政的时代开辟了道路。因为“三农”问题的核心是不能平等地对待农民，为什么