税收遵从理论及其启示

1、税收遵从理论及其对税收征管的启示主讲：主讲： 周开君周开君内容提要一、税收遵从理论的意义二、税收遵从理论的内涵三、提高税收遵从度的理论思考四、提高税收遵从度的实践思考一、税收遵从的提出税收遵从（税收遵从（tax compliancetax compliance）通常）通常被理解为纳税人是否依照税法被理解为纳税人是否依照税法履行纳税义务。如果不认真履履行纳税义务。如果不认真履行或设法逃避这些义务就是税行或设法逃避这些义务就是税收不遵从。收不遵从。遵从 1979年，美国对纳税人未付税进行粗略估计。 1983年，美国国税局进行开始对纳税人遵从情况进行精确研究，并认为1981年由于纳税人不遵从联邦所得

2、税法，导致了900多亿美元税收收入损失。 1984年，美国国税局研究部请求美国国家科学院对纳税人遵从问题进行研究，并提出今后的研究内容。 （一） 税收遵从缘起 美国国内收入局（美国国内收入局（IRS）在五年战略规划中提出）在五年战略规划中提出 “服务服务+执法执法=纳税纳税遵从遵从”，并把优化纳税服务、公正税收执法作为战略目标。，并把优化纳税服务、公正税收执法作为战略目标。 近年来，联邦税务局一直坚持利用数据开展纳税人税收遵从行为趋势研究，该研究还将长期开展，以提高税收征管质效。我上任后，专门成立了税收遵从数据分析办公室，该办公室直接向我报告。该办公室还与联邦税务局几个业务局合作，提出了不少提

3、高税法遵从度的方案，一些方案通过试点后证明确实有效，目前已在全局推广。这样做的目的就是要加快实现技术与业务的融合，不断革新工作方式，加快信息管税步伐！ 美国联邦税务局局长 道格拉斯舒尔曼（2011） （二） 美国成立税收遵从分析办公室美税收遵从数据分析办公室职能说明7负责组织整体执行战略和全局性重要事项规划；负责组织整体执行战略和全局性重要事项规划；管理高层和协调行政首长、副首长及外部关系管理高层和协调行政首长、副首长及外部关系领导项目团队工作；负责各个项目立项和指导；领导项目团队工作；负责各个项目立项和指导；负责人员招聘、培训和激励等工作负责人员招聘、培训和激励等工作负责具体项目团队的日常管

4、理；负责构建相关分负责具体项目团队的日常管理；负责构建相关分析指标体系和模型析指标体系和模型对重点问题提供专业知识指导和咨询；解决具体对重点问题提供专业知识指导和咨询；解决具体业务技术问题，确保服务运行业务技术问题，确保服务运行负责数据综合分析和统计工作及数据维护负责数据综合分析和统计工作及数据维护特点：决策层咨询服务机构；其人员构成分为固定、专业人员和决策层咨询服务机构；其人员构成分为固定、专业人员和外部专家；实行专家（内、外聘）与项目负责制相结合运作模式。外部专家；实行专家（内、外聘）与项目负责制相结合运作模式。资深顾问资深顾问部门主管部门主管项目主管项目主管专家专家分析员分析员 OECD

5、（经济合作与发展组织） ：公众是顾客，管理是服务 （三） 发达国家普遍将促进税收遵从作为税务机关的根本任务税收税收征管征管纳税纳税服务服务模式战略模式战略细分战略细分战略目标目标战略战略 降低税收流失率降低税收流失率 提高税法遵从度提高税法遵从度 降低征纳成本降低征纳成本 提高纳税人满意度提高纳税人满意度1. 减少纳税人的减少纳税人的 税法遵从风险税法遵从风险2. 减少税务机关减少税务机关 的执法风险和的执法风险和 廉政风险廉政风险1. 优质服务优质服务2. 规范管理规范管理1. 降低纳税人的遵降低纳税人的遵 从成本从成本2.降低税务机关的征降低税务机关的征收成本收成本 提高税收征收率提高税收

6、征收率 （四） 税收遵从逐步成为我国税收征管改革的目标2002年2006年中国税收征收管理战略规划纲要【国税函（2003）267号】。（五）研究税收遵从的意义 1.对实际税收不遵从现象予以归纳，对不遵从行为做出科学合理解对实际税收不遵从现象予以归纳，对不遵从行为做出科学合理解释，从而深化对不遵从行为的认识，探寻减少不遵从的途径。释，从而深化对不遵从行为的认识，探寻减少不遵从的途径。 2. 降低管理风险，提高征管效能，对税收遵从研究有助于提高税降低管理风险，提高征管效能，对税收遵从研究有助于提高税收征管立法与制度设计的科学性，进而强化税收遵从，提高征管效率。收征管立法与制度设计的科学性，进而强化

7、税收遵从，提高征管效率。 3.基于纳税人研究税收问题，改变以往倚重从税务机关角度出发解基于纳税人研究税收问题，改变以往倚重从税务机关角度出发解决问题的思路，着眼于重视纳税人，关注纳税人权利，鼓励更大多数决问题的思路，着眼于重视纳税人，关注纳税人权利，鼓励更大多数人自愿遵从人自愿遵从，将有助于形成尊重和保护纳税人个体利益的社会氛围，将有助于形成尊重和保护纳税人个体利益的社会氛围，有助于改变以往税收关系中忽视纳税人权利、使纳税人处于相对弱势有助于改变以往税收关系中忽视纳税人权利、使纳税人处于相对弱势地位的状况。地位的状况。 税收遵从研究的理论意义：研究不同类型纳税人的遵从税法心理或违反税法的心理，

8、从而选择和制定有针对性的征管政策和措施，提高税收征管质量和效率。二、 税收遵从理论的基本内容（一）税收遵从的类型1 12 23 3忠诚性遵从忠诚性遵从制度性遵从制度性遵从防卫性遵从防卫性遵从（二）税收不遵从的分类自私性不遵从自私性不遵从无知性不遵从无知性不遵从懒惰性不遵从懒惰性不遵从情感性不遵从情感性不遵从查处查处税制税制成本成本个性个性执法执法满意度满意度偷逃税能否被税务机关检查发现的概率税法过于复杂，使纳税人难以遵从遵从成本过大，会刺激逃税行为发生年龄、教育、性别、年龄、教育、性别、价价值取向、风险偏好等值取向、风险偏好等心理学分析，不公平执法心理学分析，不公平执法使其逃税行为使其逃税行为

9、“合理化合理化”纳税人对政府的满意程纳税人对政府的满意程度会影响税收遵从度。度会影响税收遵从度。（三）影响税收遵从的主要因素法律追究法律追究评估审计评估审计宣传教育宣传教育想遵从想遵从不想遵从不想遵从不遵从不遵从多数不遵从多数不遵从 遵从遵从511234纳税辅导纳税辅导稽查处罚稽查处罚（四）（四）OECDOECD遵从模型及其税收执法遵从模型及其税收执法 税务机关的战略目标 提高纳税人的税收遵从水平是一项系提高纳税人的税收遵从水平是一项系统工程，一方面，要增强税收强制性，提统工程，一方面，要增强税收强制性，提高纳税人高纳税人“服从税法服从税法”的的“他律他律”水平；水平；另一方面，应从纳税人角度

10、出发，树立为另一方面，应从纳税人角度出发，树立为纳税人服务的意识，有效保障纳税人权益，纳税人服务的意识，有效保障纳税人权益，进一步提高纳税人进一步提高纳税人“遵从税法遵从税法”的的“自律自律”水平，逐步推动纳税人与税务机关间的良水平，逐步推动纳税人与税务机关间的良性信用互动关系，实现和谐社会所要求的性信用互动关系，实现和谐社会所要求的诚信税收氛围。诚信税收氛围。三、提高税收遵从度的理论思考基于纳税人角度的对策基于纳税人角度的对策1 1尊重和保障纳税人权利，赋予纳税人与义务相对等的权利尊重和保障纳税人权利，赋予纳税人与义务相对等的权利2 2重视纳税人个体特征，税收管理以人为本重视纳税人个体特征，

11、税收管理以人为本3 3培植现代税收文化，加强税收教育与宣传培植现代税收文化，加强税收教育与宣传, ,促进忠诚性遵促进忠诚性遵从从 （一）基于纳税人：重塑诚信纳税的税收伦理体系为纳税人提供优质高效服务，降低税收遵从成本提高稽查水平，加大处罚力度，减少自私性不遵从减弱征纳双方信息非对称，推进税收征管信息化（二）基于税收征管：构建科学严密的税收征管体系改革完善税制，规范税收优惠，促进制度性遵从政府塑造诚信塑造诚信政府、效政府、效率政府和率政府和法治政府，法治政府，率先垂范，率先垂范，强化税收强化税收遵从动机遵从动机法治推进依法推进依法治税治税, ,推推进科学立进科学立法、严格法、严格执法、公执法、公

12、正司法、正司法、全民守法全民守法社会优化税收优化税收环境，加环境，加强部门配强部门配合，形成合，形成协税护税协税护税的社会氛的社会氛围围（三）基于社会：构建协税护税的协同护税体系四、提高税收遵从度的实践思考维护纳税人权益强化税收风险管理征管模式升级（一）切实完善纳税人权益保护体系（税收遵从正向激励）1 1完善纳税人权利体系。完善纳税人权利体系。税务机关按法定程序实施税收征管，不得侵害纳税人合法税务机关按法定程序实施税收征管，不得侵害纳税人合法权益；同时完善延期、分期缴税制度，下放延期缴纳税款审批权（县），对补缴权益；同时完善延期、分期缴税制度，下放延期缴纳税款审批权（县），对补缴税款能力不足纳

13、税人引入分期缴税制度，新增修正申报制度。税款能力不足纳税人引入分期缴税制度，新增修正申报制度。2 23 3减轻纳税人负担。减轻纳税人负担。增增加税收利息（基于基准利率加税收利息（基于基准利率+ +市场借贷利率考虑）中止加收、市场借贷利率考虑）中止加收、不予加收的规定。对主动纠正税不予加收的规定。对主动纠正税收违法行为或者配合税务机关查处税收违法行收违法行为或者配合税务机关查处税收违法行为的，减免税收利息。降低对纳税人处罚标准，减小行政处罚裁量权，将多数为的，减免税收利息。降低对纳税人处罚标准，减小行政处罚裁量权，将多数涉及罚款的条款由涉及罚款的条款由“百分之五十以上五倍以下百分之五十以上五倍以

14、下”改为改为“百分之五十以上三倍以百分之五十以上三倍以下下”，并视情节从轻、减轻或者免予处罚。，并视情节从轻、减轻或者免予处罚。取消先缴税后复议的规定。取消先缴税后复议的规定。发挥行政复议主渠道作用，在纳税上发生的争议，取发挥行政复议主渠道作用，在纳税上发生的争议，取消先缴税后复议的规定。同时复议机关维持原处理决定的，纳税人须支付税收利消先缴税后复议的规定。同时复议机关维持原处理决定的，纳税人须支付税收利息。息。将复议作为税收争议解决的必经程序，体现将复议作为税收争议解决的必经程序，体现“穷尽行政救济而后诉讼穷尽行政救济而后诉讼”的原的原则。则。4 4引进预约裁定制度。引进预约裁定制度。纳税人

15、可以就其预期未来发生、有重要经济利益关系的特纳税人可以就其预期未来发生、有重要经济利益关系的特定复杂事项向税务机关申定复杂事项向税务机关申请预约裁定。纳税人遵从预约裁定而出现未缴或少缴请预约裁定。纳税人遵从预约裁定而出现未缴或少缴税款的，免除缴纳责任。（鼓励通过和解、调解解决争议）税款的，免除缴纳责任。（鼓励通过和解、调解解决争议）优化纳税服务是维护纳税人权益的基础 现任美国局长道格拉斯.舒尔曼：构建事前税务风险管理体制势在必行；. 不仅能够提高纳税人税收遵从度，还能更有效地改善征纳关系”。 “世界上大多数国家和地区税务部门使用的税收风险模型，其主要模式是事后评估和检查，这一模式的最大缺陷是不

16、能事前解决纳税人的非主观差错，并为征纳双方制造问题和麻烦； “事前税务风险管理体制，是一种全新的税收征管体制，事前解决问题会比事后解决问题更简单、成本也更低，也可以更合理地配置资源，确保纳税人准确申报、诚信纳税；对诚信纳税人和联邦政府而言是一个双赢的局面”（二）切实强化税收风险管理（税收遵从双向激励）数据采集风险识别风险排序风险应对风险防范税收缺口图示税收缺口图示主动遵从主动遵从 (x%)(x%) 通过风险管理通过风险管理增加的遵从比增加的遵从比例例 (y%) (y%) 估计的税收遵从缺口估计的税收遵从缺口 (z%)(z%) 涉税信息库宏观分析微观分析统一绩效考核评价和发布通报统一组织复查和督

17、导风险排序按户归集风险纳税人库地区、行业、项目分析指标税种指标特定业务指标行业管理指标综合分析指标征管基础指标统一下达风险应对任务外部遵从风险内部管理风险风险排序风险特征库按省归集基于征管信息流的风险管理流程示意图基于征管信息流的风险管理流程示意图指导各地分级分头应对总局大企业等部门直接应对内部涉税信息外部涉税信息统一归集统一归集经济与税收的关系分析预警指标评估模型分头采集分头采集分头分析分头分析统一汇总统一汇总按类归集按类归集统一排序统一排序分类应对分类应对统一监督统一监督(三)优化税收征管程序，缩小税收差距税收差距税收差距税收差距税收差距税收差距税收差距税收差距税收差距税务登记税务登记税源

18、管理税源管理税额核定税额核定欠税管理欠税管理 发达国家和地区普遍实行五大征管程序 强制征收强制征收违法调查违法调查税收评定税收评定申报纳税申报纳税法律救济法律救济第61章信息和申报第62章纳税的时间和地点第63章税收评定第64章征收第65章减免、抵免和返还第66章限制第67章利息第68章税收附加、附加数额和可估价的处罚第69章与印花税相关的一般规则第70章避险，破产清算第71章受让人和受托人第72章许可和登记第73章担保第74章终结协议与和解第75章犯罪，其它违法和没收第76章司法程序第77章杂项第78章税收义务的发现和本法执行第79章定义第80章一般规则纳税人自我评定税收评定税收征收违法调查争议处理其它规定美国税收程序与管理法61、62两章，规定纳税人自我评定及申报纳税规则。63、66、68、70、74五章，规定税收评定规则。