国土资源法讲稿

1、基层国土资源执法状况及对策的探讨国土资源不是一个新概念，但过去一直未引起足够重视，便随着现在经济的发展，土地作为资源一个种类，其重要性越来越明显，它既不是传统意义上的那种条块分割、各自为政的管理对象，也不是简单的把几种资源管理汇成“大拼盘”，而是遵循自然规律，把资源看作一个有机态体，实行科学、有序、规范、统一开发、利用和管理。一、 国土资源的基本情况1、国土资源的基本概念。国土资源从广义而言，是指一个主权国家管辖范围内（领土、领海、领空）的全部资源，它包括所有自然资源和社会资源。如土地资源、矿产资源、气候资源等资源以及人类劳动产物的社会资源，如人力资源、智力资源、信息资源、技术资源、管理资源等

2、。但从狭义而言，仅指一个主权国家管辖范围内的全部自然资源。我国所称的国土资源是依据国家赋予国土资源部职能管理范围内的土地资源、矿产资源、海洋资源及基础地理信息资料。国土资源是最基本的生产资料，是人类赖以生存与发展的物质基础，是促进经济发展、维护社会稳定的根本和重要保障。管好、用好有限的土地、矿产资源，是“强国富民安天下”的大事，是促进社会生产力发展的必然要求，是广大人民群众的根本利益所在，是关系到区域经济社会可持续发展的大事。国土资源依法行政的概念。国土资源依法行政：是指国家国土资源行政主管部门及其工务员依据宪法、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国矿产资源法、中华人民共和国测绘法等资源法

3、和有关法律、法规的规定，在国务院赋予的国土资源规划、管理、保护与合理利用等职能范围的，对土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的保护和开发利用活动中的社会公共事务所进行的管理；国土资源依法行政职能是指国家国土资源行政主管部门通过规划、组织、领导、执行、监督和全体公务员的共同努力，使国家确定的“必须在保持经济增长的同时，控制人口增长，保护自然资源，保护良好的生态环境”的基本国策得以贯彻执行，使国务院下达的主要职责得以完成，以实现国土资源可持续利用目标的一种基本政府职能。3、国土资源管理的基本原则。1） 坚持维护社会主义国土资源公有制的原则；2） 坚持充分、合理利用国土资源，节约国土资源；杜绝浪费

4、，保护耕地的原则；3） 坚持国土资源所有权和使用权分离的原则；4） 坚持国土资源有偿使用的原则；5） 坚持国土资源统一管理的原则。4、楼区土地资源的基本状况：当前楼区的土地资源状况有以下几点特点：一是人均占有量少；二是农用地比重偏小，耕地尤为缺乏等等。目前，楼区现有农用地131849.7亩，其中耕地48882.6亩，建设用地109495亩，建设用地中城市居民点用地59845亩、农村居民点用地22050.7亩、独立工矿用地15343.7亩。而且，由于近几年来村、居民违法建房、乱搭乱建占去了大量土地，可建设发展空间大量减小，大大地限制了招商引资的力度。从我区的实际情况来看，楼区目前经济发展取得了一

5、些成绩，但与其他先进地区相比，还存在一定的差距，我们在经济快速发展中忽略了对资源特别是对国土资源的保护，投入产出的效率并不高，可持继发展的能力还不强，资源与环境之间的矛盾比较突出。如：现在楼区一些周边地区，特别是居民点、还建点内，表面上房屋众多，经济看起来非常景气，但里面存在的问题严重，由于没有支柱产业支撑，导致有些地方乱搭私建无人居住，变相等国家建设拆迁争利。此外，城区内较大宗的闲置土地偏多。以前，因管理制度不完善，一些企业、单位在征用城区内的土地后，因各种原因将土地闲置下来，而这些闲置的土地大都处于城中心区域，经济价值不菲，2007年上半年，国土资源分局对楼区闲置土地进行了清查，查出有一定

6、影响的闲置土地14宗，面积达385.84亩，变相屯地等增值。从未来发展的趋势分析，随着今后经济的发展，土地问题将成为制约我区经济可持续发展的“瓶颈”，如果目前仅有的一点可利用的土地都保不住，管理不好，违规违法建房越来越多，经济发展成本和代价就会越来越高，这些都会影响城市发展和招商引资，并直接阻碍楼区的经济发展，最终土地问题会象人口问题一样积重难返，形成恶性循环，所以，楼区要发展，就要科学的管理土地，合理的利用土地。必须认真贯彻国土资源的法律法规，做到十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地；必须严格依法行政，学习与维护中央的方针政策和国家法律法规的严肃性和权威性；必须建立健全土地、矿业权市场体系，

7、充分发挥土地矿产资源效益，促进我区经济可持续发展。二、目前楼区国土资源管理存在的问题近几年来，楼区的国土资源管理工作有一定的起色，但由于多方面原因，在稍偏远的一些村、组，还有一些居民点、还建点里面的土地在一定程度上仍处于“失控”状态，主要原因：1、基层财政体制不健全。现行的基层财政体制中对最基层的村、组一级的财政拨款经费不足。就以楼区为例：作为地方管理的最直接的一级政府村、组来说，土地是财政预算收入的组成部分和预算外收入的重要来源，出于地方经济发展和追求利益的需要，当地的一些领导更多考虑的是地方利益和短期效益，当地方政府要对如何获得预算外收入和补贴发展做出选择时，更多采取的手段是加强土地开发，

8、利用土地来获益，由于天天在辖区内走动，天天和土地打交道，村、组一级政府与其他部门在土地管理力度上相比，当地政府就处于有利地位，他们有得天独厚的条件，在一定程度上相当于垄断了辖区内的一级土地市场，比如：在征得农用的土地后，可以通过买卖、出让等方式让其进入市场而获得巨额收益，远远超过上一级政府转移支付和通过地税所获部分。因此，通过土地开发，买卖而获得资金是当地政府获取资金的重要来源。此外，一旦有别的企业或者个人占地建房，或者以招商引资的名义来吸收资金，当地政府也会因为有利可图而在收取一定费用后采取默认的方式。这些不仅导致了国有土地资产的大量流失，弱化了国家的土地所有人角色，而且由于没有专业的规划，

9、直接导致当前土地利用粗放利用，造成资源的浪费。凡此种种，很大程度上与基层财政机制欠缺有关，致使当地基层领导在用地时不需要或很少斟酌土地违法违规的风险，因而也就出现不制止、不组织查处，甚至隐瞒不报、阴春阳违、压案不查土地违法违规等行为的现象，土地利用违法违规自然难以禁止，而作为主管的国土资源管理部门，在人员力量、土地巡查次数、甚至在强制执除的能力方面都无法做到尽善尽美，这在事实上削弱了土地宏观调控的力度，致使土地违法案件无法从根本上得到遏制。2.利益分配不公在损农同时导致粗放用地。作为民生之本、发展之基和财富之母，土地利用所产生的社会财富应为相关当事人所公平分享，否则将有损持续发展之土地基础，但

10、当前我国土地利用上的利益分配不公正在越来越明显的成为社会不稳定和经济不健康重要诱因，也严重抵消了土地宏观调控效果。农民不能支配所使用土地以及不能分享农地转为他用后的增值收益是土地利用利益分配不公的突出表现。现行土地管理制度的规定，使得农民对于自己所经营的土地仅具有使用权，而政府则可以根据所谓的公共利益加以征用。在征地发生时，农民所获补偿只与这些土地用作农作时价值相关，常常只是农用价值的若干倍，远远低于作为他用时的价值。更有甚者，很多情况下连这些应有补偿也不能兑现。虽然2004年的决定敦促地方政府改进补偿状况，努力将土地补偿集中于农户手上，以保证被征地农民原有生活水准不下降，同时还要能支付无地农

11、民的社会保障费用，但在具体实施中，因征地及其补偿不公引发的信访仍然时有发生。随着经济的发展，作为城市中心区域，楼区内土地的价值越来越高，因此，越来越多的农村村民以及一些居民点、还建点的住户都看到这里面的巨额利益后，想尽办法，通过“危房改建”、“旧房改造”等方式，骗取批准，（有些居民、农户甚至是根本就没有去办任何手续，在利益的驱动下就擅自乱建），在原有宅基地的基础上把房屋建大，做高，再私自变买出去，谋取极大的利润。而这些房子是有极大的需求市场的，因为楼区近几年来，明文规定不准再建私房，作为政府，考虑是在今后的发展中尽可能地减少成本，获取多的利益，但“只堵不疏”的做法并没有太大的效果，城区的人口越

12、来越多，而商品房价格上涨，相当一部份来城市发展的人无力购买，也不愿购买，因此，这批房子就成了他们最好的选择。由于在建房时没有合理的规划，这些私搭乱建房也就导致土地资源的极大浪费。而由于他们都是生活在当地已久，当地村、组如果不查处，打击，仅靠国土部门去查处是不够的，这也是为什么楼区内私房乱建屡禁不止的重要原因之一。3.法律建设滞后未很好遏制土地违法高发。不可否认，我国近几年来在土地立法上成效显著，为加强新时期土地管理和参与调控提供了法律保障，但受现有领导干部政绩考核机制和财税体制等因素影响，土地管理很难做到有法必依、执法必严和违法必究，严重削弱了法律的权威性和震慑力，并在很大程度上影响土地宏观调

13、控效果。例如，根据中华人民共和国土地管理法、基本农田保护条例以及国土资源部和国家经贸委制定的限制供地项目目录和禁止供地项目目录，国家机关工作人员非法批准占用土地，调整规划改变基本农田区位以批准征占基本农田，以及违反国家产业政策和供地政策进行盲目、低水平重复建设并造成土地资源严重浪费、阻碍国有经济布局战略调整的，均应按非法批地处理。但在当前地方政府发展经济和追求政绩刺激之下，加之司法体系的不健全，难以做到对非法批地和暗中支持导致土地被违法占用的国家机关工作人员，特别是对土地违法行为发生起决定性作用的领导干部非法批地行为的严格追究。另外，当前一些地方在处理非法占地行为时，常常仅对当事人作罚款处罚，

14、而按照规定，除了要对土地和地上建筑物做出妥善处理，对土地违法行为负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，要依法给予行政处分，构成犯罪的还要依法追究刑事责任。正是由于土地管理上的法律缺位，导致当前土地利用仍然较为混乱。4、执法力度不够、部门配合不力使土地管理难落到实处。我国目前的土地利用管理在一定程度上仍是以行政和法律管理为主，经济机制尚未充分发挥作用，这就要求加强对土地利用的监管。但事实上，国土资源管理部门没有强制拆除的职权，在人力、物力上也无法做到。加强土地利用监督在很大程度上也是政府职责所在，但在基层政府部门，现行干部考核制度和财税体制影响了基层干部的思维方式。其次，土地执法队伍方面也存

15、在一定的原因。2001年，区政府将以前各乡、办事处国土所未收编人员集中起来，成立了控违拆违办，主要的职能只是控建、拆违，而没有国土资源管理、规划、审批的职能。但近几年来，区控违拆违办打着“国土、规划”的牌子在各乡、办事处巧借名义乱收费，让老百姓误以为交了钱就等于办了手续，直接导致近几年楼区范围内私人违法建房日益严重。2006年6月初，市政协委员还就此问题提出了“关于建议撤消楼区范围内乡国土规划监察中队”的提案，就说明了这个问题。另外，房产部门配合不力也加重了问题的严重性。按正常法律程序，凡是经审批建立的房子都是先申请规划手续，再办理国土手续，最后凭着规划许可证和建设用地许可证才能办理房产手续，

16、但近几年来，房产部门无视法律规定，对已建成的房屋只要是有人来申请办证，就不要前面的一切手续，直接办理了房产证，这极大地刺激了老百姓，认为，只要办理了房产证，非法的房子就变成了合法的，其他的手续就可以不办，致使土地资产大量流入到违法占地人员手里。这些原因不仅导致土地管理问题频出、土地利用较为混乱，而且使土地宏观调控本应具有的以土地供应引导、制约需求，以土地供应数量和结构调整、引导固定资产投资规模和方向的作用不能充分发挥。三、如何管理好楼区的国土资源？随着经济的进一步发展，土地资产的价值进一步得到明显提高，土地不仅是经营城市的一个核心，同时也是调控经济的一个重要手段，那么，如何发挥城市土地的核心作

17、用，促进城市化建设的进程，推动地方经济可持续发展，将是我们经营城市的一个环节，因此充分利用好现有的土地资源，严格土地用途管制，积极抓好土地资源的优化组合，才能进一步深化土地市场建设，才能充分发挥好土地的宏观调控能力，促进地方经济的可持续发展。一、以科学规划为龙头，发挥土地资源的资源保障功能城市要发展，就必须要有资源保障，这就包括一要科学合理的规划，二要加强耕地保护。1、 实行科学的规划城市规划在大家心目中可能都有较深地概念，土地管理也有一个规划，就是土地利用总体规划。土地利用规划是土地管理的重要内容，是土地管理科学化、法制化的基础，也是土地管理的基本依据和手段，具有对国民经济各业各类用地规模的

18、总量控制和合理布局的龙头作用。它是根据社会经济发展规划，根据各部门建设、城市建设和保护耕地的需要，针对辖区内的全部土地资源，根据人口增长、经济发展速度，按照国家控制指标，以合理利用与保护及其优化配置为目的，充分发挥国土资源潜力，经过多方面平衡优选经专家评审而编制出来的。落实好土地利用总体规划是实现社会经济可持续发展，以及处理好“吃饭”和“建设”两大关系的关键。土地利用总体规划是土地利用与开发一切工作的蓝本，是各种项目建设用地的控制范围，一个地区要发展，就必须要先制定出在一段时间内适应本地区经济发展的土地利用总体规划，它是受上级规划控制指标，并不是我们想像的那样，想做多大就可以做多大，它受各种指

19、标的限制，该规划划定了土地利用的可利用区、限制区、禁止利用区等，任何单位和个人未经法定程序不得占用、使用土地。而且，规划有一定权威性，任何领导、个人，均不得以任何理由修改，它的法定调划权在省政府，如必须修改，必须经有审批权的机关进行修订，如项目占地不符合规划，不论面积大小，它都至少要省国土资源厅同意调划后，才能报批。这是项硬规定，已不能变更了，国土部门在工作中就遇到了实例，它不管项目来头多大，政府有多重视，都必须经法定程序同意修改后，才能使用。去年，省国土资源管理部门开始了新一轮的土地利用总体规划修编工作，楼区各部门要积极参与、配合，今年是楼区土地利用总体规划修编的关键年，上半年我们已召开了土

20、地利用总体规划专题报告会和土地利用总体规划大纲评审会，现在前期工作已完成，我们要进一步落实下去，各单位要积极配合，合理地制订出适合楼区今后发展的土地利用总体规划，至少要5年内不要再搞调规的事了。同时，今年开展的全国第二次土地调查也是规划修编工作的一个重要组成部分，只有先把底子弄清楚，再合理规划，使楼区和市里的规划配套，保持一致，这些也需要各部门各单位积极配合，这样我们才能更清楚地知道楼区今后发展的方向，发展的目的。2、 加强耕地保护“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是我国的基本国策。土地管理法中明确提出土地利用总体规划必须确保耕地总量动态平衡目标的实现，规划耕地数量不能比现状少，必须实现

21、耕地占补平衡。国家要确保2020年全国耕地总数达到18亿亩，现行的国土资源政策也都为这个目标而制定，我们对这个任务也要重视，不要认为楼区是中心城区，就不需要保护耕地，这个观念违反了会付出巨大代价的。从楼区实际来看，随着城市的扩张，非农建设要占用大量农田，违法违规用地趋势一直未得到根本的控制，其占用的耕地都必须要补充，不能含糊。保护耕地是政府的责任，政府的担子也很重，为此，区政府在发展经济建设的同时，要认真贯彻执行基本农田保护的有关法律法规，从实施土地保护的基本国策，促进经济社会可持续发展的高度，从真正维护最广大人民群众根本利益出发，充分认识基本农田保护的重要性，切实做好基本农田保护工作，落实好

22、基本农田保护的各项制度和措施。根据土地管理法、基本农田保护条例和湖南省基本农田保护条例的有关规定，要层层落实区政府与市政府签订的耕地保护目标管理责任书，必须不折不扣地完成上级政府下达的规划期内耕地减少量、耕地增加量、耕地净增量三项规划控制指标。在我区人多地少、人地矛盾突出的情况下，利用指标控制达到保证耕地数量，控制建设用地数量，促进土地集约利用是加强对土地的集中统一管理，确保合理用地的有效措施。今后，区政府要将耕地保护作为各乡、办事处领导任期目标责任制的一项重要内容进行考核。要把楼区的耕地保护责任落实到各乡、办事处。通过全民动员，齐心协力，对基本农田保护工作进行专门检查，重点检查基本农田管理制

23、度执行、基本农田利用、基本农田调整和补划等情况，并对检查情况进行通报。对因违反土地管理法律法规而受到查处的，其主要领导和负责人也要实行一票否决。国家在基本农田保护政策上有“五个不准”和“五条禁令”：一）保护基本农田”五个不准”:1）不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田。2） 不准以退耕还林为名，将耕件条件良好的基本农田纳入退耕范围，违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积。3） 不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业。4） 不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动。5） 不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设

24、。二）基本农田保护“五个严禁”：严禁擅自调整土地利用总体规划占用基本农田，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得随意调整和改变，各类非农业建设用地要严格控制在土地利用总体规划确定的建设用地范围内；严禁通过调整县、乡级土地利用总体规划，擅自改变基本农田数量和布局，规避报批占用基本农田；严禁通过修改或调整城镇土地利用总体规划，降低基本农田保护的质量要求，把大面积的基本农田调整到其他地区；严禁突破规划，降低基本农田保护率，擅自减少本地区基本农田保护任务，增加建设用地总规模，要严格控制土地利用总体规划的调整和修改，对不符合法律规定占用基本农田条件而要求修改或调整土地利用总体规划的申请一律不予受

25、理；严禁以建设现代农业园区的名义占用基本农田，变相搞房地产开发，不得以进行农业结构调整，搞现代农业或设施农业为名，在基本农田内建设永久性建筑或进行严重破坏耕作层的生产活动。二、以经营土地为核心，充分发挥土地资源的配置功能项目要落地，企业要动工，就需要用地，而土地利用是否合法，就需要经过建设用地审批这个途径。建设用地管理工作是国土资源管理部门保护耕地，落实土地用途管制制度，服务地方社会经济发展的一项十分重要的日常性工作。一个地区要发展，就必须要利用土地搞建设，国家建设用地审批管理有以下几个原则：1）实行统一管理的原则。国家在建设用地审批管理方面实行统一的法律，由统一的管理部门负责，采取统一的政策

26、和措施，按照统一的规划、计划和建设用地标准审批建设用地。2）实行规划控制的原则。以土地利用总体规划作为控制建设用地规模的依据。符合规划的、具备用地的基本条件；不符合规划的，不得批准用地。确需使用非规划建设用地的，必须依法修改规划，再批准建设用地。3）节约和合理用地的原则。建设项目用地必须节约和合理使用土地，能少占地的，不多占地；能占劣地的，不占好地，使土地发挥最大的效益。4）依法补偿、合理安置的原则。对被征（拨）用地的单位依法给予补偿和合理安置，是保证建设项目顺利进行的重要因素，更是贯彻“三个代表”重要思想，维护群众合法权益的具体体现。对楼区来说，土地资源已十分紧张，随着国家对土地的管理越来越

27、严格，现在，想新增建设用地去搞开发已经是非常困难了，而且成本极大，而楼区位于中心城区，经济发展主要定位在商业、服务业为主，受地理位置的影响，要想在保证现有耕地总量不变的情况下发展，就只有合理规划，进行旧城区改造，提升土地容积率，提高土地利用价值，这样既可以很好的提升城市品位，改善城中心环境，重要的是旧城区都已属于建设用地了，可以简化用地手续，经济发展更有效率，我们要在挖潜上大做文章，充分利用现有资源，盘活存量土地，建立有序的用地管理秩序。旧城区改造是衡量地方经济发展水平、城市管理水平、对外开放水平的重要标志，也是政府十分关心的大事。城市旧城区改造得当能达到政府、开发企业、被拆迁人、“三赢”的效

28、果；改造不当则造成政府遭埋怨、企业没效益、被拆迁人有意见的“三怨”局面，甚至引发社会矛盾，影响稳定。因此，楼区要发展，就必须根据自身情况，走出一条符合本地实际的旧城改造之路。楼区的旧城区普遍存在基础设施水平低、土地利用率低、布局零乱、环境恶化、城市功能衰落等问题，无法适应社会经济发展的要求。为了保证社会经济的持续发展，促进城区土地的合理有效利用，改善城区环境质量和设施水平，强化旧城区的城镇功能，必须对旧城区进行有计划的改造。但由于旧城改造成本高，给旧城改造带来了巨大的资金压力。如何解决当前旧城改造的迫切性与旧城改造资金来源短缺的矛盾，合理安排旧城改造计划和进程，优化配置社会资源，寻求一条具有合

29、理的良性循环的旧城改造方式显得尤为有意义。土地有偿使用为解决旧城改造资金短缺的矛盾提供了契机，以土地再开发带来的地价收益实现旧城改造资金平衡应成为政府制定旧城改造方案的基本出发点。旧城改造资金一个重要来源就是改造项目的土地收益部分，即旧城改造项目的土地出让金，可作为旧城改造专项资金，用于旧城改造建设；同时为了加快改造步伐，政府可以将城市投资向旧城区倾斜，通过项目投资，带动土地增值。三、坚持以市场为动力，发挥土地资源的市场价值土地是资源，也是资产。规范土地市场，是充分显示国土资源价值、发挥市场在国土资源配置中的基础性作用的客观要求。近几年，楼区的土地市场建设有所进步，为经济建设提供了一个良好的氛

30、围。但是，就整个土地市场管理程度来说，我们还有一定的差距。当前和今后，我们要着力从以下几个方面把楼区的土地市场管理好。首先，要继续加强土地市场秩序的管理力度。土地资产的价值现在是逐步上升，党中央、国务院对土地也是越来越重视，近几年多次下文要求对各种名目非法占用、转让土地的行为要严肃查处，对土地市场要进一步清理整顿，对土地执法中的错误做法要坚决纠正。虽然经过这几年来整治和强化管理，我区的土地市场秩序有了一定的好转，但存在的问题仍然不少：一是过去几次土地市场清查中存在较多的遗留问题还没有处理到位。二是土地违法违规交易屡有发生。这些不仅导致土地资产大量流失，而且严重冲击土地市场正常秩序。从现在开始，

31、全区要按照上级的指示精神和国土资源部的统一部署，对土地市场开展长期的治理整顿。公安、纪检、监察等部门都要积极配合行动，形成合力，共同促进我区土地市场健康、有序发展。其次，要加强城市土地经营。土地是政府拥有的最大的国有资产。楼区由于情况特殊，过去的土地经营一直由市里统一管，但楼区要发展，要有自己的思路，当前，我区的土地市场工作要着重强化几个方面：一是要强化对城区的存量土地、闲置土地的管理，在几次的土地清查中，全区清出了不少闲置土地，但没有进一步落实处理，今后，我们要继续加大清查力度，该处罚的要坚决处罚，该收回的要坚决收回，盘活资产。二是要加强土地有形市场建设。去年，区国土资源分局成立了土地交易、征地拆迁中心等机构。要充分依托土地有形市场，促进土地使用权公开交易，吸引外来投资。凡是涉及到土地使用权的交易、转让，不论是什么性质，都必须在区国土资源部门的管理下，进入交易机构公开交易。通过加强土地有形市场建设，建立正常的市场秩序，依法征收土地交易中的税费，堵住国有资产流失的漏洞，不让一分土地收