预防土地闲置推进节约集约用地

1、预防土地闲置推进节约集约用地一、闲置土地的概况我国当前正处于工业化、城镇化快速发展时期，土地资源供求日益矛盾突出，粗放的土地利用方式难以为继。尽管我国近年来不断推进节约集约用地，但全国仍有大量土地闲置，造成土地资源浪费。以广东省为例，截至2013年6月5日，广东省共有闲置土地1605.0078公顷，其中政府原因造成闲置的1140.1715公顷，土地使用权人原因造成闲置的464.8363公顷。数据来源于广东省土地市场动态监测与监管系统。要推进节约集约用地，不仅要盘活利用已有闲置土地，更要把握闲置土地产生的原因，建立健全土地闲置的预防机制，预防新的闲置土地产生。二、土地闲置的原因分析（一）政府及政

2、府有关部门原因实践中，土地闲置原因较为复杂，既有政府及政府有关部门原因的，也有土地使用权人原因的，但往往也有政府和土地使用权人自身原因交叉的情形。从广东省截至2013年6月5日的系统数据看，政府原因产生的闲置土地占闲置土地的71.04%。2012年修订的闲置土地处置办法列举了政府未按时交地、土地利用总体规划和城乡规划修改、因国家政策修改规划和建设条件、群众信访、军事管制和文物保护等五种政府及政府有关部门行为造成土地闲置的情形。实际工作中，政府未能按合同约定交地以及规划改变是政府原因造成土地闲置的主要情形。1 .政府未按时交地早期出让的土地，由于被拆迁户不接受拆迁补偿条件或被征地农民不满意征地补

3、偿，导致土地不能及时交付开发，从而造成土地闲置。也有部分地块因政府承担的前期工作未完成，特别是在一些位置偏远的地块，未能实现“三通一平”，基础设施配套不到位，导致政府未能按时交地或土地使用权人未能及时对土地开发建设。2 .规划变化实践中因政府规划变化而导致土地闲置的情况较多。由于土地利用总体规划、城市规划调整，产业转型升级时间长、产业定位变动等，造成相关政策反复变化，不断对土地出让合同约定的规划条件和建设条件进行修改，延误土地及时开发建设。也有部分土地使用权人因规划报建方案不符合规划部门要求，或因不熟悉规划报建流程而耽误了报建时间，导致土地闲置。（二）土地使用权人自身原因市场经济形势的变化或企

4、业自身资金周转、经济实力变化等原因，导致土地开发资金未能落实，甚至因土地使用权人的经济纠纷导致土地被司法查封，是土地未能及时开发利用的重要原因。也有部分土地使用权人考虑到市场的产出效益，为追求更高的经济利益而不敢开发投产或不断修改报建方案，延误地块的开发。此外，也有土地使用权人恶意囤地、炒地谋求巨额利润，造成土地闲置。三、建立健全闲置土地预防机制有效处置和充分利用闲置土地，是规范土地市场行为，促进节约集约用地的手段之一。“不能仅重视对现有闲置土地的处置，还要积极预防闲置土地的产生以及加强对闲置土地利用的动态监管。”参见赵小风等，闲置土地的认定思路及处置建议，中国土地科学，2011年9月第9期。

5、我们更要注重坚持预防在先，建立健全闲置土地的预防机制，防止新的闲置土地产生。（一）坚持共同责任制预防土地闲置，首先要坚持共同责任原则。闲置土地的成因往往涉及政府及政府多个部门，预防闲置土地的产生，也需要政府及政府有关部门的支持配合。实践中，部分政府及政府有关部门为了加快招商引资进度，尽量满足用地单位的大面积占地需求，对企业的实际用地需求及资金实力等没有严格审核，造成粗放供地。为此，需要加强和完善项目准入审核，采取有力措施避免产生闲置土地，特别要减少因规划修改导致土地闲置，加强对规划的监管力度，规划不能跟着项目走，确保规划的连续性。修订后的闲置土地处置办法仅规定了国土资源主管部门的职责，而未规定

6、行使土地所有权的政府的职责以及政府有关部门的职责。但只有政府及政府有关部门的支持和配合，坚持共同责任制，才能更好地预防闲置土地产生。为此，应当进一步明确政府及政府有关部门在预防闲置土地方面的责任，促使发改、公安、监察、财政、环保、建设、规划、农业、林业、审计、信访等行政主管部门按各自职责，共同做好闲置土地的预防工作。（二）严格执行“净地”出让政策为防止政府、政府有关部门的行为造成土地闲置，闲置土地处置办法对土地必须“净地”出让进行明确规定。市、县国土资源主管部门供应土地时，必须土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷而且地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确。对“净地”出让的明确规定

7、，避免了拆迁补偿等原因造成土地闲置。止匕外，实践中还需要进一步明确地块地块的建筑密度、绿地率、基础设施配套等规划条件，并要求地块达到“三通一平”。对未完成“三通一平”等前期开发工作的土地，相关部门不得办理土地的招拍挂和出让手续，防止新的闲置土地出现。（三）合理供地供应土地应合理确定国有建设用地使用权出让的宗地规模，缩短开发周期。实践中一些分期建设的项目，往往因一次性供地而导致后期建设的土地闲置。对于需要进行分期建设的项目，国土资源主管部门在供地时可以通过可行性研究报告等有关材料，合理进行分期供地，避免因项目大、建设周期长而造成土地闲置。同时，市县国土资源主管部门在签订国有建设用地使用权有偿使用

8、合同或者签发划拨决定书时，应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定，并且综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。（四）加强土地市场动态监测监管目前国土资源主管部门仍然存在“重审批，轻监管”的问题。随着土地供需矛盾日益突出，土地市场动态监测监管的重要性进一步突显，国土资源主管部门对批后监管的重视程度逐步提高。国土资源主管部门在土地管理工作中，需要依托土地市场动态监测与监管系统，进一步加强建设用地批后监管，实现农转用及征地审批、征地实施、土地供应和开发利用的全程动态监测监管，促进各项建设依法依规用地，不断提高节约集约用地水平。（五）建立土地使

9、用权退出机制实践中，部分国有建设用地使用权人可能因资金不足等问题无力对宗地进行开发建设，而根据有关法律法规，宗地未达到一定开发建设程度不能转让。这种情况不仅会导致土地闲置，而且不利于土地资产盘活利用。另一方面，实践中各地国土资源主管部门普遍反映，闲置土地处置办法中“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照中华人民共和国土地管理法第三十七条和中华人民共和国城市房地产管理法第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达收回国有建设用地使用权决定书，无偿收回国有建设用地使用权”的规定在实践中难以执行。为减少闲置土地的产生，促进土地利用以及减少需要无偿收回国有建设用

10、地使用权的情形，可以探索建立土地使用权人主动交回土地使用权的退出机制。假若土地使用权人可在国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定书约定、规定的动工开发日起两年期限届满前一段时间内，向市、县国土资源主管部门提出交还国有建设用地使用权的书面申请，允许他们在资金不足、无力承担土地开发利用的情况下主动交回土地使用权，则有利于促进土地的使用，避免产生土地闲置。（六）加大闲置土地巡查处置力度要预防新的闲置土地产生，还需加强对土地的执法巡查，加大对已有闲置土地的处置力度，形成震慑力。首先要建立闲置土地动态巡查制度。市、县国土资源主管部门通过建立闲置土地动态巡查制度，由土地执法人员对土地利用状况进行定期和不定期的巡查，及时发现闲置土地。其次，针对实践中闲置土地的使用权人不按征缴土地闲置费决定书缴纳闲置费的情形，可以探索加收逾期不缴纳土地闲置费的行政罚款制度，督促土地使用权人加快土地开发利用。再次，为避免土地使用权人囤地、炒地，除政府及政府有关部门原因或中止开发建设而导致土地闲置的情形外，对于土地使用权人自身原因导致土地闲置的，市、县国土资源主管部