行政复议与行政诉讼中起诉期限问题的衔接探讨

1、行政复议与行政诉讼中起诉期限问题的衔接探讨内容提要本文试图通过一典型案例引申出行政复议与行政诉讼中关于起诉期限存在的问题，从而结合行政复议与行政诉讼的各自特点，针对在行政复议与行政诉讼中关于起诉期限中存在的问题进行列举并一一试论计谋。关键词行政复议行政诉讼起诉期限衔接案例：二00五年十一月二十七日，原告廖某拖运一万余斤松脂油到林化厂销售，当货车行至某市某路段时，被某市林业局的执法人员拦下。该执法人员以原告无证经营木材为由，将原告的松脂油予以扣留，在向原告和司机制作了笔录后，当即向原告下达了第01号林业行政惩罚权利告知书和第00406号林业行政惩罚决定书，该决定书依据湖北省木材流通治理条例第二十

2、二条的规定，决定对原告违法经营的一万余斤松脂予以没收。原告托方某帮忙说情后，被告将原告的松脂油退回，将惩罚改成没收原告的松脂油变价款一万元。二00五年十一月二十九日，原告缴纳了一万元罚款，二00五年十二月十日，原告向某市政府法制办递交了行政复议申请书。某市政府法制办口头通知原告该办已受理了原告的申请，并通知被告到该办询问情形。二00五年十二月十九日，被告向该办送缴了由方某以原告的名义书写的“申请撤销行政复议”的申请书一份。该办据此以为行政复议程序终止。故未作出复议决定，亦未退回原告提交的各类材料，原告苦等无信后,遂于二00六年三月八日，向法院提起诉讼。依照中华人民共和国行政诉讼法第三十九条的规

3、定：公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在明白作出具体行为之日起三个月内提出，法律还有规定的除外。第三十八条规定：公民、法人或其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定，法律、法规还有规定的除外。申请人不服复议决定的，能够在收到复议决定书之日起十五日起向人民法院提起诉讼，复议机关超期不作决定的，申请人能够在复议期满之日起十五日向人民法院提起诉讼，法律还有规定的除外。依据以上两条，原告必需在法定起诉期限内提起诉讼，超过诉讼期限提起诉讼的，当事人丧失的那么不是民法概念中的“胜诉权”，而是“起诉权”了。上述的案例，被告在答辩期状中就明确指出原告己是超期

4、诉讼，要求法院裁定驳回原告的起诉。至于该案是如何处置待笔者后面告之，此刻针对本案引发出的几个在行政复议与行政诉讼关于起诉期限的衔接上存在问题展开探讨。一、关于复议机关是不是超过复议期限的问题依照行政诉讼法第三十八条规定：复议机关超期不作决定的，申请人能够在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼，行政相对人因行政复议机关在法按期限内来作出行政复议决定对原具体行政行为提起诉讼的，起诉期限为15日，从法定复议期限届满之日起计算。原告以行政复议机关在法按期限内未进行行政复议，对原具体行政行为提起诉讼的，人民法院第一应当审查行政复议机关是不是超过法定行政复议期限未作行政复议决定，若是超过法定复议期限并

5、符合其他起诉条件的，人民法院应当予以受理，若是未超过法定复议期限的，人民法院不能受理，人民法院应当如何确信行政复议期限呢？行政复议法第十七条第二款中规定：行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，可是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外，情形复杂，不能在规按期限限内作出行政复议决定的，经行政机关负责人批准，能够适当延长,并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过三十日。依照这两条的规定，行政复议期限一样为60日，它不按工作日计算，国家法定节假日应当计算在内，法律规定的行政复议期限少于60日的，依

6、照法律规定的行政复议期限计算。行政复议机关在法定行政复议期限内未作出行政复议决定，申请复议人对原具体行政行为提起诉讼并符合其他起诉条件的，人民法院应当受理。行政复议机关因案件情形复杂,不能在规定的期限内作出行政复议决定，并经行政复议机关负责人批准延长的，被告行政机关应当向人民法院提供批准延长手续和告知申请延长复议时刻的证据。若是被告所提供的证据充分，计算复议期限时，能够将延长期限计算在复议期限之内。二、关于行政相对人撤答复议申请后起诉案件的起诉期限的计算问题。上述案例中有一个情节，即方某以原告廖某的名义向某市政府法制办写了一份撤答复议的申请书，那么那个问题又该如何明白得呢，其起诉期限应当如何计

7、算呢，对此存在两种不同意见：一种意见以为，行政相对人撤答复议申请，是通过行政复议机关批准的，批准本身就意味着，该机关对原具体行政行为进行过审查，以为原具体行政行为合法。据此，应当视为行政机关维持原具体行政行为，故这种案件的起诉期限应当从复议机关批准撤答复议申请之日起开始计算，起诉期限应当依照不服行政复议决定的期限计算。另一种意见以为，起诉期限应当依照法律、法规对原具体行政行为规定的起诉期限计算。起诉期限应当从行政相对人明白或应当明白原具体行政行为的内容之日起开始计算。具体理由如下：第一，尽管行政相对人撤答复议申请通过行政复议机关批准，该机关在批准时须通过必然的审查，但这种“审查”仅仅是审查撤回

8、申请存在不存在侵害其他公民、法人或其他组织的合法权益和公共利益的问题，并未对原具体行政行为的合法性进行全面审查。因此，不能视为行政复议机关维持了原具体行政行为。这种案件的起诉期限不该从复议机关批准撤答复议申请之日起开始计算，起诉期限也不该依照不服行政复议决定的期限计算。第二，行政相对人申请复议仍是提起诉讼，是其行使的权利。行政相对人撤答复议申请，事实上是其舍弃行政复议的选择,改成提起诉讼，因此，其起诉期限应当依照法律、法规对原具体行政行为规定的起诉期限计算。起诉期限应当从行政相对人明白或应当明白原具体行政行为的内容之日开始计算。笔者以为，后一种意见道理更为充分，也符合中国的实际情形。三、关于未

9、告知行政相对人诉权或起诉期限的计算问题。人民法院在审查通过复议而提起诉讼的案件时，若是行政复议决定或不予受理裁决或拒绝复议行为，未告知诉权和起诉期限的，起诉期限应当如何计算呢？在行政诉讼法方才实施时，对这种情形的起诉期限应从何时开始计算的问题，存在两种不同意见：一种意见以为，告知行政相对人诉权和起诉期限并非是行政机关的法概念务，而且行政相对人自己有义务学习法律，明白如何行使诉权和起诉期限。因此，行政机关在作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权和起诉期限的，起诉期限应当从行政相对人明白作出具体行政行为之日起开始计算。另一种意见以为，行政诉讼的起诉期限较为复杂，要想每一个公民、法人或其他组织都能

10、十分清楚起诉权和起诉期限是不现实的，为了有利于爱惜在行政治理活动中，处于弱势一方的行政相对人的合法权益，行政机关有义务在作出具体行政行为时，告知行政相对人诉权和起诉期限。行政机关未告知行政相对人诉权和起诉期限的，起诉期限应当从行政相对人明白起诉权和起诉期限之日开始计算。最高人民法院在制定的贯彻意见时，原那么上采纳了后一种意见，同时考虑到行政法律关系需要尽快稳固，不能长期处于不稳固的状况，应适当规定最长起诉期限。据此贯彻意见第35条规定:行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或起诉期限，致使当事人超期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际明白诉权或起诉期限时计算，但超期的期间最长不得超过一年。

11、该条的规定，经连年的行政审判实践证明，对爱惜公民、法人或其他组织诉权方面起到了相当大的踊跃作用。但存在两个问题：一是行政相对人不明白行政机关作出的具体行政行为内容的，起诉期限应当如何计算的问题未取得解决；二是对“超期”如何明白得，易产生混乱。最高人民法院新公布的，自二000年三月十日起实施的假设干说明第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织明白或应当明白诉权或起诉期限之日起计算，但从明白或应当明白具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。复议决定未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限适用前款规定。第四十二条规定：公民

12、、法人或其他组织不明白行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从明白或应当明白该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。依照上述规定，行政复议机关作出行政复议决定，不予受理裁决或拒绝复议行为时，未告知行政相对人诉权或起诉期限的，起诉期限应当从行政相对人明白或应当明白诉权或起诉期限之日起计算。四、关于因复议机关在法定复议期限内未作出复议决定引发诉讼的案件的起诉期限的计算问题。因复议机关在法定复议期限内未作出复议决定引发诉讼的案件，被告与原告对起诉是不是超过法定起诉期限发生争议的，要紧有两种

13、情形：一是行政复议机关在决定受理行政相对人行政复议申请后，只通知行政相对人受理复议申请的时刻，但未告知其复议机关在法定复议期限内不作出行政复议决定的，能够在复议期限届满之日起15日内向人民法院提起诉讼，致使申请人超期提起诉讼。为了避免行政机关采取规避法律的做法，剥夺申请人的起诉权，应当依照假设干说明第四十一条的规定，起诉期限从申请人明白诉权或起诉期限之日起计算，但从行政复议期限届满之日起最长不得超过两年。二是行政机关决定受理行政复议申请后，应当通知申请人受理的时刻。但在现实生活中，一些行政复议机关在收到行政复议申请后，既不复议，也不告知行政相对人是不是己经受理，致使行政相对人起诉时，己经超过复

14、议届满后15日的起诉期限提起诉讼。为了有效爱惜行政相对人的起诉权，笔者以为，还应当将行政相对人送交行政复议申请书的在途时刻加上5日的立案时刻从起诉期限中扣除。那个地址需要注意的问题是，行政复议法第四十条第二款规定：本法关于行政复议期间有关五日、七日的规定是指工作日，不含节假日。依照该款的规定，行政复议立案时刻应当将节假日的时刻扣除在外，节假日具体是指公休假和我国的元旦、春节、五一国际劳动节、国庆节等节日的法定休假So五、关于对是不是超过起诉期限争议的举证责任问题。在行政相对人不服与行政复议有关的具体行政行为而提起诉讼的案件，被告与原告对起诉是不是超过法定起诉期限发生争议的，多数是由于被告未告知

15、行政相对人诉权和起诉期限而引发的，少数是因为何时将具体行政行为送达行政相对人的时刻发生争议而引发的，对原告起诉是不是超过起诉期限有争议的，究竟应当由谁负举证责任呢?在司法实践中，对此问题存在不同的熟悉。有人以为，对这种情形，应当由原告负举证责任。理由有二：一是依照行政诉讼法的规定,原告向人民法院提起行政诉讼，应当向人民法院证明其起诉符合法定的起诉条件，固然应当包括符合法定的起诉期限，若是不能证明，原告就不具有法定的起诉条件，人民法院也就不能受理原告的起诉。这就意味着，原告具有证明其符合法定起诉期限的举证责任。二是行政诉讼法仅规定被告对其作出的具体行政行为是不是合法负有举证责任，未规定被告对原告

16、是不是符合起诉期限负有举证责任。也确实是说，被告行政机关对原告起诉是不是超过起诉期限不负有举证责任。可是，多数人不同意这种观点，以为，这种情形仍应当由被告行政机关负举证责任。具体理由如下：第一，告知行政相对人诉权和起诉期限是行政机关的义务，因此，行政机关未告知行政相对人诉权和起诉期限的，就应当推定行政相对人不明白诉权和起诉期限。行政机关假设要认定行政相对人明白诉权和起诉期限的，就应当向法院提供证据证明原告明白或应当明白诉权和起诉期限，如提供其告知行政相对人诉权和起诉期限的证据，行政相对人向律师事务所的咨询笔录、律师的证言等等，倘假设提供不出有关证据的，人民法院只能推定行政相对人不明白诉权和起诉

17、期限。第二，行政机关向行政相对人送达具体行政行为，依照有关规定，若是是直接送达的，行政相对人收到具体行政行为通知后，应当在送达回证上签字或盖章，若是通过邮寄送达或公告送达，其应当具有邮寄单据或公告的报刊。倘假设行政相对人已向法院提供的证据，被告以为行政相对人提供的证据不真实的,完全具有提出反对行政相对人提供的证据的条件。第三，原告向法院提起诉讼时，一样都向法院提供了被告未告知诉权和起诉期限或收到具体行政行为时刻的证据。被告以为这些证据不能成立，或原告明白或应当明白诉权和起诉期限。尽管行政诉讼法仅规定被告对被诉具体行政行为的合法性负举证责任，未规定原告对起诉是不是超过起诉期限的问题负举证责任，可

18、是，现在被告是在主张“否定原告具有起诉条件”，依照谁主张谁承担举证责任的原那么，故应当由被告负举证责任。最高院的关于行政诉讼证据假设干问题的规定确信了多数人的观点，在该规定的第四条第三款明确规定：被告以为原告起诉超过法按期限的，由被告承担举证责任。六、有关行政机关告知起诉期限错误的起诉期限计算问题。在审判实践中，对行政机关作出具体行政行为时，告知当事人起诉期限错误的，应当如何处置，存在三种不同意见：第一种意见以为,行政机关告知的起诉期限错误，若是短于法定起诉期限的，应当依照法定起诉期限计算起诉期限；若是擅长法定起诉期限的，应当依照告知的期限计算起诉期限。第二种意见以为，法定起诉期限必需严格遵守

19、，不能因行政机关告知错误而改变，故一概应当依照法定的起诉期计算起诉期限。第三种意见以为，行政机关告知的起诉期限错误，属于未告知起诉期限的情形，应当依照假设干说明第四十一条的规定计算起诉期限。笔者赞同第一种意见，理由如下：第一，法律、法规规定起诉期限，一是为了使公民、法人或其他组织具有充分时刻行使起诉权，爱惜其合法权益不受违法具体行政行为的侵害；二是促使公民、法人或其他组织尽快行使诉权，从而使行政法律关系尽快稳固下来。因此，行政机关作出具体行政行为时，应当正确告知当事人起诉期限。第二,行政机关告知当事人起诉期限错误有两种情形：一种是告知当事人的起诉期限短于法律、法规规定的起诉期限的，另一种告知当

20、事人的起诉期限擅长法律、法规规定的起诉期限。不管哪一种告知错误，行政机关都告知了当事人诉权和起诉期限。因此，不属于未告知当事人诉权和起诉期限，故不该依照假设干说明第四十一条的规定计算起诉期限，行政机关告知当事人的起诉期限短于法定起诉期限，事实上剥夺当事人部份起诉时刻。因此，不能依照告知错误的起诉期限计算起诉期限，而应当照法律、法规规定的起诉期限计算起诉期限，致使当事人超期起诉的。因行政相对人超期起诉是由于被告告知错误所造成的，超期的法律后果不能由行政相对人承担，故起诉期限应当依照被告告知的期限计算起诉期限。七、关于起诉期限与复议期限不一致受理问题。依照行政诉讼法第三十九条的规定，一样案件的起诉

21、期限大多规定的起诉期限是三个月，法律规定的除外。那个地址的法律是指“全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的标准性文件”，但有的法律规定起诉期限只有十五日，复议法规定的复议期限最短是六十日，那么那个地址就存在一个问题，例如，某县卫生局于二00六年四月十四日依据食物卫生法的规定，作出给予某饭馆罚款五万元的惩罚决定，某饭馆接处惩罚决定15日内未提起诉讼，在第20日向县政府申请复议，县政府作出维持原惩罚决定的复议决定后，某饭馆仍不服,在接到复议决定书的第10日向人民法院提起诉讼。法院在立案审查时，对此案应否受理的问题上，存在两种不同意见：第一种意见以为,依照食物卫生法第五十条第一款的规定，当事人直接向人民法院起诉的，起诉期限为15日，某饭馆在接处惩罚决定的第20日申请行政复议，其申请行政复议时己超过了提起诉讼的期限，也就意味着其己经丧失了诉权，故人民法院不该受理某饭馆的起诉。第二种意见以为，行政诉讼法第三十八条和食物卫生法第五十条第二款中都规定行政相对人对行政复议决定不服,能够在接到行政复议决定书之日起15日提起诉讼。某饭馆在接到行政复议决定的第10日提起诉讼，人民法院应当受理。笔者以为，在行政复议法实施以前.，行政相对人对卫生机关依据食物卫生法的规定作出的行政惩罚决定不服，申请行政复议的期限与提起诉讼的期限一致的均为15日。但