规制经济学的产生与发展

1、规制经济学的产生与发展日期：2006-08-19规制经济学的产生与发展张 嫚 马丽波内容提要：规制经济学以政府规制活动为研究对象，是产业经济学的一个重要分支。依据对规制动机的不同理解，规制经济学研究主要分为两个学派，即19 世纪产生的规范分析学派和 20 世纪 60 年代产生的实证分析学派。本文以此为线索，对规制经济学的产生及各发展阶段的主要理论观点进行回顾与分析，阐述了规制经济学产生和发展的基本脉络。关键词：规制经济学实证分析规范分析一、规制与规制经济学（一）规制" 规制" 一词来源于英文"Regulation" ， 是规制部门通过对某些特定产业或企业

2、的产品定价、产业进入与退出、投资决策、危害社会环境与安全等行为进行的监督与管理。实践中，无论发达国家还是发展中国家，对特定产业的规制已成为普遍的政府行为。对政府规制的研究自然成为规制经济学研究的逻辑起点。1 、 经济性规制与社会性规制依据规制性质的不同，规制可分为经济性规制与社会性规制。经济性规制主要关注政府在约束企业定价、进入与退出等方面的作用，重点针对具有自然垄断、信息不对称等特征的行业。 经济性规制主要通过以下几种方式实施：一是对企业进入及退出某一产业或对产业内竞争者的数量进行规制，这一规制可以通过发放许可证，实行审批制，或是制定较高的进入标准来实现；二是对所规制企业的产品或服务定价进行

3、规制，也称为费率规制，包括费率水平规制或费率结构规制；三是对企业产量进行规制，产量高低直接影响着产品价格，进而关系到生产者与消费者的利益，通过规制可限制或鼓励企业生产；四是对产品质量进行规制，相对于前几种方式，对产品质量进行规制的成本较高，主要包括监督成本、检查成本，由于规制者难以亲自监督产品生产，企业和规制者之间存在着信息不对称，规制者对产品质量很难把握，因此实践中这类规制方式较少采用。而社会性规制是以确保居民生命健康安全、防止公害和保护环境为目的所进行的规制，主要针对与对付经济活动中发生的外部性有关的政策（植草益，1992） 。社会性规制是近年来在各国逐渐施行的，主要通过设立相应标准、发放

4、许可证、收取各种费用等方式进行。2、规制主体与规制实施过程进行规制的经济主体是国家，按国家内部各部门行使职能的不同，又可细分为权力机构、司法机构与执行机构，其中权力机构主要负责立法，确定是否要对某一产业进行规制，并有权指定实施机构及其职责。司法机构主要负责解决规制实施中产生的纠纷。实施机构包括政府下属部门或各种独立的规制委员会，这些委员会通常由各方面的专家组成。这几个部门分工不同，权力相互制约平衡，有利于提高规制效率，但由于不同部门可能代表不同利益集团的利益，也会出现彼此相互掣肘的情况，给微观经济主体提供了寻租与游说的更广阔空间。规制实施过程主要包括以下阶段：第一阶段是立法机构通过法律决定是否

5、对某一产业实施规制， 由于这一阶段会涉及许多经济主体的利益，如生产者利润、消费者福利及工人报酬，这些主体在这一阶段就会非常活跃，以各种方式来影响立法过程，包括是否通过这一立法及立法倾向性；第二阶段是法律的实施阶段，由立法机构指定的执行机构来完成，这一阶段与第一阶段类似，仍会出现各种寻租与游说活动；任何一项规制活动都不会长久的进行下去，总有一个由无到有，由强到弱的过程，通常将规制由强到弱的过程称为规制的第三阶段，即放松规制阶段，从原则上说，这一过程需要由立法机构通过法律进行宣告，但在实践中，规制的执行机构则掌握着实际控制权。（二）规制经济学规制经济学是对政府规制活动所进行的系统研究，是产业经济学

6、的一个重要分支。与其它学科的发展类似，规制经济学也随着规制活动的发展不断演变，体系与内容不断扩展。目前国外的规制经济学发展已相对成熟，体系较为完整，基本形成了一门相对独立的学科。规制经济学中，对规制经济理论的研究主要分为两大派别：规制规范分析与规制实证分析。 规范分析与实证分析是经济学的两种基本分析方法。规范分析涉及价值判断与伦理道德问题， 侧重于说明一种事物或行为"应该怎样"， 只有通过政治辩论或决策而不是单纯经济分析本身才能解决问题。与之不同，实证分析更侧重于用事实说话，说明事物本身情况，解决" 是什么 " 的问题，主要借助于事实分析与经验证据。规制

7、规范分析学派侧重于说明是否应该进行规制，更多标准来自于政府官员的主观判断，而不是规制实施所产生的实际效果。规制实证分析则是透过主观判断的表面，通过对经验数据的分析，深入考察规制实施的实际效果，侧重说明规制产生的实际作用。规制规范分析学派产生于十九世纪，主要代表人物有查得威克、马歇尔、庇古、德姆塞茨、威廉姆森等。规制实证分析学派萌芽于十九世纪法国经济学家迪普特（Dupuit ， 1849）的研究，在20 世纪六十年代发展壮大，主要代表人物有斯蒂格勒、卡恩、帕尔兹曼、贝克尔等。规制规范分析学派的主要观点是：由于市场机制不完善及存在市场失灵，如自然垄断、外部性等，因此应对企业活动进行规制，规制的目的

8、是在确保资源配置效率情况下，保证公共利益不受损害。十九世纪政府对铁路运输业进行规制的主要根据是这一产业存在自然垄断，竞争性市场难以保证资金供给，为确保这一新技术的运用，提高社会效率而必须进行规制。到十九世纪末，马歇尔等提出了除自然垄断外其它形式的市场失灵，如外部性问题，使规制的依据有了扩展。然而规制中出现的无效率现象，促使经济学家重新思考规制动机问题，对以保护公共利益为动机的规制规范分析提出疑问。规制实证分析学派的主要观点是：政府规制的目的并非是保护公共利益，而是为维护个别集团的利益，在规制者与被规制者之间的相互利用，并通过经验数据分析，佐证了所提出的观点。在某些经济学家看来，保护公共利益只不

9、过是表面现象，进行规制与是否有必要进行规制或规制的实际效果是两个问题，斯蒂格勒在其1971年所发表的经典性论文经济规制论中就明确提出了进行规制的公共利益动机只是一种理想主义观念，而真正目的是政治家对规制的"供给"与产业部门对规制的"需求 "相结合，以谋求各自的利益，这才是规制的真正动机所在。这与规制规范分析的"公共利益论"观点是大相径庭的。 规制实证分析学派的观点对规制制度变迁研究做出了很大贡献，尤其是对解释近三十年来世界各国所出现的放松规制浪潮很有说服力。二、规制经济学的产生（一）产业革命与规制兴起产业革命的发生给亚当斯密所倡导的自

10、由放任经济带来强烈冲击，伴随技术革命产生的新发明，也给市场提出严峻挑战，尤其是铁路运输的发明与推广。这项发明需要大量固定资本投资，而当时的自由竞争市场则难以迅速聚集所需资金，这引起了对自由放任经济有效性的质疑。当时英美等国政府成立了规制部门，就铁路运输中的资金问题、固定成本与沉没成本问题展开了激烈讨论。在1839 到 1850 年间，对铁路部门实施规制的市场效果，包括对生产者福利与消费者福利的影响等问题被纷纷提出来，正是对这些问题的研究奠定了规制规范分析的基础，同时也成为一般微观经济学理论的基础。这一时期也出现了规制实证分析的萌芽。法国经济学家迪普特认为，尽管经济理论能够说明应该采取什么形式的

11、规制政策，但在某些政治背景下，利益集团与政治家的相互利用往往最终决定实际政策，而所谓的社会福利最大化也只能是空谈而已。由于规制造成了社会资源配置扭曲，由此产生的成本可能要比不进行规制所带来的损失更大。由于当时社会普遍坚信规制是为了保护公共利益，因此迪普特的这一观点并未受到重视，并迅速被1870 年开始的"新古典革命"浪潮所淹没。自然垄断理论、社会福利理论的提出，都为进行规制提供了充足理论依据。"新古典理论"代表人物马歇尔的"外部效应"思想说明了除自然垄断理由之外，还存在着基于成本与收益不当分配形成的新形式市场失灵，这一思想对其弟子及学

12、说继位者庇古产生了很大影响，庇古在此基础上提出以税收或补贴形式进行政府干预，这构成庇古学说的理论基础，该学说为规制理论中对"市场失灵"问题的研究奠定了基础，这些思想使亚当斯密所倡导的自由竞争、放松规制的理论基础受到撼动。从 1929 年开始的经济危机给西方发达国家带来很大冲击，经济出现急剧衰退，市场机制对这种衰退已无能为力，需要新的理论与政策来引导经济走出危机。美国从1933 年开始实施的以凯恩斯主义和制度学派观点为基础的"罗斯福新政"， 如一剂良药，给陷于危机中的美国经济带来了复苏的希望。对具有自然垄断特征的公用事业部门加强规制是罗斯福新政的重要内容。

13、新政之前，电力、铁路等大型垄断公司，为获取高额垄断利润，人为制定过高的垄断价格，损害了消费者福利，阻碍了经济发展。新政颁布法令，对交通运输和公用事业实行联邦管制。并成立了各种委员会，如铁路管理委员会、电力管理委员会，来规制相应的自然垄断部门，特别对运费、电价等实行联邦管制价格。这些措施限制了垄断部门赚取高额垄断利润， 促进了经济发展。当然辩证的看这也是以牺牲部分私人垄断资本为代价来保护国家垄断资本。总之， 以罗斯福新政为起点，由于政府对行业的规制而带来的经济发展与政治稳定，使经济学家对具有自然垄断特征的产业进行规制普遍持支持态度。（二）20 世纪六十年代：规制实证分析学派对规制规范分析学派的挑

14、战这一时期，规制政策实施效果出现较大问题，同时先进技术的出现也给某些规制行业提出竞争性要求，但研究领域中反对放松规制的声音却此起彼伏。许多研究认为关键问题是讨论如何改善规制，而不是放松规制或放弃规制。这一时期政府所宣称的主要规制动机仍是"保护公共利益"，以提高社会对规制合理性的认可。在这种形势下，新技术的产生，也只能成为进一步规制的理由，只不过是扩大或调整了规制范围。而对于是否有必要进行规制这一根本性问题却没有进行认真的思考。当时， 市场失灵是假定存在的，是讨论各种问题的前提，很少有人对此提出怀疑。经济学家只是单纯的将经济福利等原理运用到被规制产业中。对一般静态均衡分析在由

15、于技术进步而不断变化的市场条件下的适用性问题，没有引起规制经济学研究的关注，"政府失灵"问题还没有被提出来。这一时期，尽管赞同对经济进行规制的政策主张占据了主流，但不容忽视的事实是：一些国家的政府规制出现了重大失败-制度僵化、腐败问题严重、规制成本增加；企业内部人浮于事，技术创新缓慢。这些问题的存在引发了对政府规制效率问题的重新思考，一些经济学家开始怀疑某些规制合同的有效性，并着手进行实证研究，这在一定程度上改变了盲目接受自然垄断合理性的传统模式，开始重新思考规制本身的必要性问题。规制实证分析研究了自然垄断产业产权配置的影响，将经济理论与政治理论结合起来，无论从理论上还是实

16、践上都是对规制起源分析的革命性进展。实证分析学派主张政府放松规制或放弃规制，在某种程度上是对亚当斯密及迪普特观点的一种回归。对传统规制合同有效性的质疑，集中体现在芝加哥大学教授、经济学家斯蒂格勒1962 年发表的规制者能规制什么一文中。斯蒂格勒在文中提出一个简单却很根本的问题：规制者能够规制什么？斯蒂格勒一直强调应将政府规制目标与规制实际效果分开，规制者愿望与制定规制制度是一回事，而规制是否能对被规制行业产生预期效果则是另一回事。斯蒂格勒在文中，对作为自然垄断产业典型代表的电力供给部门的规制效率进行了研究，结果发现规制并没有降低收费标准，也没有解决价格歧视问题，对利润的提高也没有显著影响。这一

17、结论与规制可以改善社会福利与效率的传统观点是明显矛盾的，更没有体现出规范分析所宣称的"保护公共利益"的目标。斯蒂格勒将其调查结果解释为：单个的公用事业部门并不存在长期的市场垄断力量，同样要面临着来自替代品生产部门的竞争压力，如电力部门要面临着来自其他能源生产企业的竞争，如天然气生产企业。这一结论对规范分析的前提条件，即在自然垄断领域中存在市场失灵，提出了有力挑战，使规范分析的立论基础受到动摇。斯蒂格勒等学者继续分析认为：既然规制不能取得预期的实际效果，那么除保护公共利益动机之外，必然存在着进行规制的其它原因。这些学者将规制视作由规制者所生产的一种" 商品 &quo

18、t; ，并提出规制是利益集团对规制" 商品" 的需求与规制者对规制" 商品" 的供给之间的结合， 以实现利益的再分配。政府官员通过提供规制"商品"可以获得选票实现留任的目的或是取得其它形式的回报，而被规制者则可通过游说或贿赂来左右政府的规制政策，以达到利己的目的。规制实证分析进而对作为规制者的政府的行为模式进行了研究。这种对规制者行为的重新认识突破了传统的思维定式，使规制理论有了实质性的进展。这种分析得益于" 公共选择"学派的理论观点。（三）公共选择学派观点对规制实证分析的启发长期以来，政府行为被视作微观主体决策的

19、外生变量。规范规制分析的最基本依据，也是正统经济学的一个基本假设是：企业追求利润最大化，个人追求效用最大化，政府则是追求社会利益最大化。言外之意，企业与个人是" 经济人"，是自私自利的，而政府则是"社会人 " ，是无私的，没有自己独立的利益。这一看似很对称的假设，却难以得到现实的佐证。政府并不是抽象的存在，而是由某些特殊的党派、政客和官僚集团构成的实体，每个成员都有独立的利益，为什么单个"经济人 "组合起来的政府就成了"社会人 "？这种假设显然是很牵强的。针对正统经济学的这一假设，二十世纪六十年代发生了一场&quo

20、t;公共选择革命"， 其重要代表人物就是1986 年诺贝尔经济学奖获得者布坎南，公共选择学派以上述假设及人们的思维定式为突破点，重新审视了政府的性质与作用，将 "经济人"概念进一步延伸到那些以投票人或国家代理人身份参与政治或公共选择的人们的行为中，即承认政府追求的也是某种特殊利益， 而不是所谓的公共利益。这一延伸有助于解释为什么现实中政府的决策并不总是符合公众愿望， 为什么会出现腐败或以权谋私，为什么出于公共利益考虑的政府规制却出现了低效率。三、规制经济学的发展近三十年来，规制的规范分析取得了一定进展，自然垄断继续成为各种形式规制的理论依据。 但由于技术进步，自然

21、垄断对规制的影响已逐渐减弱，外部性、与信息非对称性有关的的委托代理问题正逐渐取代自然垄断成为规制的理论依据。与此同时，规制实证分析学派的各种理论和研究观点层出不穷，发展十分迅速，极大地丰富了规制经济学的内容，规制实证分析在现代规制经济学中发挥着日益重要的作用。对各国的规制实践也起着主导影响。（一）规制俘虏（Regulatory Capture）理论作为规制实证分析学派对规制动机的一种解释，斯蒂格勒在70 年代初提出了规制俘虏理论。 斯蒂格勒从对十九世纪以来美国规制历史的考察揭示出规制与市场失灵并不存在必然的关联。经验研究也表明规制是照顾生产者利益的，通过规制可以限制竞争者进入，提高行业内生产者

22、的利润，并允许超额利润的存在。这些实际资料的存在为规制俘虏理论提供了证据。规制俘虏理论揭示了政府与特殊利益集团之间的相互利用关系。该理论认为：立法机构的规制立法是为满足产业对规制的需要（即立法者被产业俘虏），而规制实施机构最终会被产业所控制（即执法者被产业所俘虏）。其核心内容是：具有特殊影响力的利益集团一一被规制企业一一进行寻租活动，使规制者成为被规制者的"俘虏"，并参与共同分享垄断利润，这就使政府规制成为企业追求垄断利润的一种手段。这一理论最初提出时强调了生产者对规制者的俘虏，而未说明其它的利益集团，如产业工人、消费者等对规制的影响，因此也被称为 " 纯规制俘虏

23、理论"。这一时期的规制俘虏理论只是作为一种推测被提出来的，缺乏充分的理论与实际证据，因此受到了与规制规范分析同样的质疑，其中包括：受规制影响的利益集团不只是生产者，还有消费者及产业工人，为什么规制者没有受到其它利益集团的控制？为什么许多产业部门的利润因为规制反而降低了？而且规制俘虏理论也不能解释为什么一些产业最初受到规制，而后来又放松了规制。70 年代，斯蒂格勒与帕尔兹曼对" 纯规制俘虏理论"的上述问题之一做出了解释，即为什么规制者容易被生产者俘虏。他们认为组织完善、规模较小的集团更容易俘虏规制者，从规制中受益。因为符合这些条件的利益集团更容易迅速组织起来形成各种

24、决策，来决定支持或反对规制者的政策。而相对来说规模较大的集团形成决策的成本较高，而且在某种程度上，俘虏规制者的活动具有正外部性，会产生严重的"搭便车"行为， 俘虏规制者的成本由一个人承担而收益却由全体成员共享，使集团中成员缺乏足够的激励来维护本集团利益。集团规模越大，"搭便车"现象就会越严重。由于消费者利益集团的规模要远远大于生产者利益集团，因此生产者更容易俘虏规制者，从规制中获得收益。（二）现代规制实证分析学派主要代表人物观点综述斯蒂格勒、帕尔兹曼、贝克尔是规制实证分析学派的主要代表人物，他们对规制理论所持基本观点相同，但在研究角度、论证方法等方面各有

25、特色，共同推动着现代规制经济学的发展。斯蒂格勒在既定的前提假设下对下列问题进行了预测，即哪些产业会受到规制、规制采取什么形式。同时斯蒂格勒从本质上剖析了为什么要进行规制及如何运用规制方式进行管理，并分析了这种规制政治过程的特征。斯蒂格勒所做分析的一个前提是：国家的基本资源是政治强制力。如果一个利益集团能说服国家使用这一强制力为自身利益服务，那么这个利益集团就会增加自身财富；另一前提是：经济主体在选择效用最大化行为时是理性的。根据这两个前提所做的一个假设是：规制是应利益集团的需要而提供的，通过规制的实施，利益集团可实现收入最大化。斯蒂格勒的主要观点是：政治体系是理性的设计，是规制政策的载体，企业

26、将政府规制政策作为企业外部环境变量，在决策时要进行成本收益分析， 将外部环境变量内化为决策变量；产业寻求政府的规制保护也是要付出成本的，如为政府官员提供选票、 竞选经费及活动经费等，而从规制中所获得的收益则是通过有利于自身的规制政策，如进入管制政策、定价政策等获得较高的回报，企业在决策时要通过权衡成本与收益孰高孰低进行决策。斯蒂格勒对规制制度的分析改变了传统上将政府规制作为决策外生变量的作法，运用经济学的基本范畴和方法来分析政府规制行为，这是一项开创性的研究1861 年，迪普特曾对类似问题进行了分析，解释了为什么自由贸易盛行的时候还存在保护性关税。保护性关税与规制有着异曲同工的作用，都是对既定

27、利益集团特殊利益的保护。斯蒂格勒与迪普特观点不谋而合，成为当代规制实证分析学派的发源者。帕尔兹曼用更一般的综合了经济与政治因素的理论丰富了规制实证分析。帕尔兹曼的观点主要反映在其1976 年发表的迈向规制的更一般理论一文中，其分析不是简单的描述影响规制需求与供给的因素，而是形成了一个正式的静态模型，来说明这些影响因素。帕尔兹曼的重要结论包括：第一， 规制者可从纯竞争性或是纯垄断的市场中挤出更多收益，而从对寡头垄断市场进行规制中所得到的收益较少；第二， 政治家通常会将规制价格定于利润最大化与竞争性价格之间的某一点，以平衡消费者与生产者利益；第三，将"纯俘虏"理论推广到包括任何

28、利益集团，即对规制的支持或反对可能来自于生产者之外的其它利益集团；第四，影响被规制企业获利水平的成本变化也会改变政治均衡，一般来说消费者会部分承担产业利润下降的成本或分享利润上升的收益。帕尔兹曼的理论是斯蒂格勒后规制理论的最重要发展。作为实证模型，帕尔兹曼也是用经济分析来反驳以"公共利益"为规制依据的规范分析学派的观点。斯蒂格勒与帕尔兹曼的规制理论主要侧重说明，立法者或规制者可以选择规制政策，以使其获得的政治支持最大化。实证分析学派的另一代表人物贝克尔与上述两位学者的研究角度有所不同，贝克尔主要关注利益集团之间的竞争。他假设利益集团对规制部门总的影响是固定的，规制有利于增加

29、更为有影响的利益集团的福利。贝克尔的研究比较有特色，在利益集团背景下，首次将规制的规范分析与实证分析结合起来。贝克尔认为，凡是在有市场失灵的领域，某一利益集团就会从规制中获得潜在收益，因为在存在市场失灵的领域，对产业进行规制的压力要大一些。但与规范分析不同的是，贝克尔并不认为只有存在市场失灵的领域才需要进行规制，言外之意，规制还会有其它的动机。决定规制制度倾向性的是利益集团的相对影响，这一相对影响不仅由规制的福利效应决定，而且也是由利益集团整体在给立法机构或执行机构施加压力时的相对效率决定的。在跨时代的制度变迁研究中，熊彼特的观点对规制经济学研究产生了一定影响，与新制度学派观点不同，以熊彼特观

30、点为核心的学派强调了市场通过合同或其它与市场相关的制度安排进行自我调节的能力，并认为政府规制是一个福利递减的政治过程，政府是唯一的造成垄断的长期源泉。他认为市场效率必须在动态的非帕累托环境下进行衡量，指出规制是一种天生就有缺陷的制度。而伴随着技术变迁的竞争过程则会消除垄断，从长期看，公开的竞争体系尽管存着高成本与不完善等问题，但仍要优于会促成垄断的规制制度。熊彼特从长期动态角度考虑了规制对经济的影响，指出了规制的本质缺陷，是对规制实证分析学派理论观点的进一步完善，使这一理论分析更贴近现实情况。规制实证分析学派的观点对当前一些国家政府规制中出现的无效率现象有较强的解释能力，在近年来的激励性规制与放松规制浪潮中也得到了验证，。当然规制实证分析在批判规制无效率的同时，也是在为规制制度的完善"开药方"， 与规范分析在某些方面有不谋而合之处。（三）规制经济学的发展趋势作为规制经济学研究对象的政府规制活动近年来有了新发展，主要体