流域水资源管理法律机制探讨以珠江流域为视角

1、流域水资源管理法律机制探讨以珠江流域为视角以珠江流域为视角幸红关键词: 水资源 流域 管理体制 水权内容提要: 科学合理的流域管理体制，是实施流域可持续发展战略目标的基本前提和保证，本文针对我国现行的流域管理体制及其存在的问题进行深入分析和研究，以珠江流域为视角，结合珠江流域的自然属性和社会特性，提出流域管理目标模式，即以流域为单元的一体化管理，建立流域管理体制，即流域管理委员会与流域管理局双层体制，采取流域管理方法，即立法、行政、市场调控、公众参与等综合手段，旨在为我国建立一个完善的流域管理法律体制提供研究意见。流域是指被地表水或地下水分水线所包围的范围，也即河流湖泊等水系的集水区域。流域是

2、以水为媒介，由水、土、气等自然要素和人口、社会、经济等人文要素相互关联、相互作用而共同构成的自然一社会一经济复合系统。流域循环不仅构成了经济社会发展的资源基础，还是生态环境的控制因素，同时也是诸多水问题和生态问题的共同症结所在。因此，以流域为单元对水资源实行综合管理，是实现资源、环境与经济协调发展的最佳途径，这一观点已成为各国政府和科学界的共识。流域水资源管理就是将流域上、中、下游，左岸与右岸，干流与支流，水量与水质，地表水与地下水，治理、开发与保护等作为一个完整的系统，将兴利与除弊结合起来，运用行政、法律、市场等手段，按流域进行水资源的统一协调管理。流域水资源管理的实质，就是建立一套适应水资

3、源自然流域特性和多功能统一性的管理制度，使有限的水资源实现优化配置、发挥最大的综合效益，保障和促进经济社会的可持续发展。一、流域水资源管理的基础以流域为单元实行一体化管理一直是水资源管理的目标。由于对水资源统一管理不仅涉及到自然系统，更涉及到社会系统，各国对流域管理进行了许多探索，以流域作为水资源管理区划单元的理论基础主要有以下几种：(一)避免“公地悲剧”个体与群体利益相互统一的哲学观点在当前水资源的管理体制作用下，个体与群体间的矛盾异常激烈且日益呈现表面化。美国哈丁“公地悲剧”理论认为，公地为人们共同拥有，各拥有者在具有使用该对象权利的同时，无限制地追求个人利益最大化，结果往往导致整个系统最

4、后的崩溃。水资源是具有流动性、关联性、系统性的典型的公共资源。如果在对水资源开发利用的过程中，不考虑协调和管理个体与群体的矛盾，“公地悲剧”不可避免地发生。(二)公共管理的统一性公共管理决策理论水资源的公共属性要求管理主体单一化和管理职能集中化。根据公共管理决策理论，在公共管理中，管理主体越分散，管理责任越趋于松弛，对资源保护越无力，资源状况则越坏。反之，权力越是集中并趋向单一，责任也就越明确，越统一，而权力主体之间的破坏性竞争也就越小，资源会得到越为有力的保护。流域水资源综合管理体制，实行统一指挥。加强调控，将过去的多层次、多部门的水资源权力结构系统单一化，对流域范围内的全部水体资源实施一体

5、化的垂直管理，明确管理目标和责任，理顺部门间机制的摩擦和冲突，相应地管理效率也就会大大提高，对资源保护就会更有效。(三)流域管理整体性生态系统理论流域是一个人与自然环境相互作用的复杂生态系统，它是一个以水为载体，由资源、环境、社会、经济等若干子系统相互作用、相互制约的有机形成的统一整体，在系统内部，任何一个子系统的变化或某一区段的局部性调整均将不可避免地对整个流域产生重要影响。因此，以流域为单元对水资源实行统一管理已为世界上大多数国家所接受，成为国际公认的科学原则。二、我国流域管理体制存在的主要问题(一)流域管理法制不健全，缺乏法制保障2002年8月全国人大常委会通过新水法，是迄今对流域管理机

6、构的法律地位规定最明确，对流域管理机构的职责规定最集中的一部法律。该法确定了流域管理机构在水资源管理方面的基本职能，明确了流域管理与区域管理相结合、监督管理与具体管理相分离的新型管理体制。但由于存在种种缺陷，它难于承担流域水资源统一管理职责。虽然新水法在立法理念和制度设计上都有了重大突破，但因为缺乏具体规定又没有针对性，同时也因为缺乏协调性而无法发挥应有作用，制度上有许多弊病仍未革除殆尽，也存在着部门立法、操作性欠缺、立法技巧粗糙、定位不清、政府管理改革不够等系列问题。许多管理职能没有得到具体的法律保障，是一部没有任何约束力的“软性”规则。(二)流域管理体制不能适应水资源统一管理要求1.流域管

7、理机构缺乏权威性和综合性。我国的流域管理机构隶属于国家水行政主管部门，缺乏独立的自主管理权。流域管理机构的法律地位、作用、权限在现行的法律、法规中都没有做出明确规定，无权过问地方水资源开发利用与保护问题，没有自主管理权。流域机构在没有经过法律、法规特别授予之前，不具备执法主体资格，因而流域管理机构在流域水资源的开发利用中，难于行使有效的监督权，在履行水行政管理中感到力不从心。2.流域管理机构缺乏有效的调控手段。现行流域机构是国务院水行政主管部门的派出机构，无论是在水资源开发和流域治理工程项目的审批、工程投入方面，还是在资源的配置、监督管理方面，都没有有效的手段来保证流域规划的实现。3.流域执法

8、和监督管理环节薄弱。原水法规定的法律责任过于原则，不便操作，造成了执法上的困难。按行政区域划分的流域管理体制无法避免地方保护主义，各区域执法和监督管理部门必然趋利避害，即使这些隶属于各部门的流域管理机构能够履行自己职责，也会由于部门利益造成利则争权、害则推诿的现象。加之法律对流域的执法和监督管理权限规定不清，职责不明，各部门职权交叉重叠，各自为政，矛盾重重不可避免。4.流域管理经费不足。现行流域管理机构内部职能部门的结构，是以行政事业性质的部门为主，绝大部分经费都来自于国家财政，而国家财政所支付的经费极其有限。经费不足，因而流域管理机构缺乏良性运行机制，步履艰难。(三)缺少正式的充分信息沟通渠

9、道和吸引公众参与的有效手段。由于部门分割的原因，流域管理机构只能与上级主管部门进行信息交流，而与国土、经济、民政、环境、生态、农业等其他相关部门的协商合作机制不健全。没有正式的信息交流渠道，常常造成工作重复和矛盾。三、完善我国流域管理体制的法律对策由于每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的目标不同、径流量不同、所负担的社会功能不同，根据不同的流域特性专门立法是必须的。珠江流域独具“三江汇集，八口分流” 1的水系特征，既维系着下游三角洲及沿海最发达地区，又维系着上、中游滇、黔、桂广大欠发达地区，珠江还担负着向香港和澳门地区的供水任务。因此，笔者认为，应将珠江流域作为一个基本单元开展

10、水资源统一规划，对流域管理体制的法律构建提出以下设想：(一)流域管理体制模式选择水资源的流域性和公共性特征是设置管理体制所必须考虑的前提。由于各国的自然、社会和经济的差异性，流域管理体制建立的模式有所不同，主要有三种类型：1.流域管理局。以美国田纳西流域管理局(TVA)最为典型，由国家通过立法赋予其统一规划、开发、利用和保护流域内各种自然资源的广泛权限。主要特征：(1)属于政府的一个机构，直接对中央政府负责;(2)法律授予高度的自治权;(3)有专门的经费，滚动开发。但由于这类机构集中很大的权力，他们在协调与地方政府、各有关部门对水资源开发利用的利益方面遇到相当大的阻力。2.流域协调委员会。如澳

11、大利亚墨累河流域委员会。由国家立法或由河流流经的地区(州或省)政府和有关部门，通过协议建立的河流协调组织，主要职能是根据协议对流域内各州的水资源开发利用进行规划和协调，这类机构间的权力差别很大。3.综合性流域机构。如英国泰晤士河水务局。其职权不像流域管理局那样广泛，也不像流域协调委员会那样狭窄单一。管理的基本特征是着眼于水循环，对流域内的地表水与地下水，水量与水质实行统一规划，统一管理和统一经营，具有广泛的水管理职责，具有控制水污染和管理水土生态环境的职能。在水污染受到普遍关注的今天，这类流域管理机构得到广泛的建立。借鉴国际流域综合管理的成功经验，结合珠江流域的特性，笔者认为，珠江流域管理机构

12、的组建可采取流域管理委员会加流域管理局双层体制。首先，成立珠江流域管理委员会作为珠江水资源代表主体，是珠江流域水资源保护的行政主管机关，对珠江流域保护工作实施统一的监督管理，全面协调和决策流域范围内各项管理事务，业务上受国家环保局和水利主管部门领导。珠江流域管理委员应有广泛的代表性，包括中央有关部门、流域内各地方政府代表、受益产的代表及专家代表等。流域管理委员会的职责是制订政策，通过民主表决的办法，对流域管理的一切重大事项和政策做出决议和决定。其次，在流域管理委员会下设珠江流域管理局或类似机构，作为管理执行机构，这个执行机构的职能是执行流域管理委员会所制定的一切政策和所做出的所有决议和决定。根

13、据珠江流域的水系状况，设立若干支流流域管理局，如东江、西江、北江等流域管理局，负责本支流管理和与上一级管理局的协调事务。(二)完善流域管理方法1.立法(1)明确流域水资源管理的法律地位、职责和职权。通过制定水事基本法，将流域管理机构从行政管理部门独立出来，成立具有权威性的科学的流域管理机构，赋予流域管理机构行政主体法律地位，明确流域机构的协调职责，确定流域管理机构对省级水行政主管部门的监督调控权。同时，尽快启动相关法律修订程序，统一完善流域综合控制体制。目前珠江流域法规建设还很不完善，没有像淮河流域、松辽流域那样的流域性水资源保护法规，可借鉴其相关国家和国内其他流域管理成功经验，建立适应珠江流

14、域特点的流域性法规，如珠江流域水资源保护条例、珠江取水许可和水资源费征收管理条例、珠江入河排污口管理规定、珠江水质监测管理办法等，逐步建立和完善珠江利于水资源保护的法规体系。(2)依法治水，加大执法和监督管理力度。成立流域水行政执法机构，配备专职执法人员和必要的执法设备，根据新水法设定流域管理机构及其水政监督检查人员执法的权力和义务。加强流域水污染控制配套立法，强化流域水资源保护的监测、管理系统，在水利部和水利委员会的统一安排下，实施省(区)界断面水量、水质双控制，做好流域水功能区划分、取水许可的水质管理体制以及其他各项工作;做好流域水资源保护的监督管理工作，协调地方间水污染的矛盾和纠纷。(3

15、)赋予司法保障权。水事纠纷起因复杂，大多数情况下涉及民事纠纷和行政纠纷，利益主体众多，由掌握全面情况的流域管理机构来解决是最为合适的，关键是立法赋予流域管理机构必要的司法权。由于行政司法融司法程序和行政程序于一体，既吸收了行政程序简易和高效的优点，又具有司法程序公正合理的特征，充分利用法律、法规赋予流域机构的司法权，可极大提高工作效率，加大流域管理力度。2.行政(1)制定流域管理规划。水利规划是进行一切水事活动的基础，是水资源开发、利用和保护的基本依据。流域管理机构通过制定规划，确保人们对流域环境、社会和经济等各方面需求的平衡。既要考虑整个流域范围内自然资源的合理开发利用以转化为经济社会发展成

16、果，又要考虑流域内有限的环境资源的供需平衡。流域综合管理规划往往由一系列专题规划组成，包括流域管理目标、所要解决的主要问题，采取的主要措施及时间的安排等。(2)监督管理。根据水利部第15号令建设项目水资源论证管理办法和水利部22号令入河排污口监督管理办法的规定，全面推行对水环境影响的水资源论证制度。建立水生态环境预警预报系统，及时、准确地掌握水生态变化情况。强化各级政府保护源区的职能，把源区水资源保护作为考核政府工作的重要内容，实行政府主要领导负责制，对不履行职责，造成严重危害的依法追究当事人责任。3.市场水资源应该具有多元的产权结构和多层次的权利构造。从多元的角度看，水资源不仅可以属于国家，

17、也可以在有所限制的情况下归私人所有 2。从多层次角度看，不仅应确立水资源的所有权，还应确立用水权、合理开发权、转让权等。至今我国立法对水权的概念问题尚未形成一致的看法。笔者认为，在水资源所有权由国家享有的前提下，水权实质上就是水资源的非所有人依照法律的规定或合同的约定所享有的对水资源的使用或收益权，水权性质上为用益物权。也就是说，国家授予水使用人的水许可权是一种权利，一种具有物权属性的权利 3。它是作为所有权主体的国家把水资源所有权的部分权能转让给水资源的使用者。以治理流域水污染为例，如果赋予某流域用水者以明确的用水权，假定该权利可以自由买卖，则这种财产权对于所有者来说是一件有特殊价值的“商品

18、”，在治理流域污染中，这种财产权可以看成是流域使用者的污染权或不被污染权。任何一方侵害他方的权利，均应支付治理污染的赔偿金额。因此，市场机制发挥作用的前提是水资源权属必须明确，权属必须是安全、可实行的，在法律上是可转移的。完整的水资源产权制度在法律上应包括水资源所有权主体制度、水权制度、水权交易制度等规定。建议在珠江流域保护条例申明确水权性质，确定珠江流域水资源市场化配置的基本原则，具体规定水资源权属、开发利用权和相关权益。4.公众参与公众参与到有关水问题的立法和管理过程中将提高水管理的效率和效果。由于对流域管理问题的评价及其优先解决问题的看法不同，导致各方利益或行为发生冲突，这些矛盾或冲突往往直接影响参与者的意识。解决这些矛盾和冲突的最有效途径就是吸收各利益相关方的共同参与，通过获取可靠而全面的流域信息数据以增加各方对问题判断的准确性和一致性，尽可能地寻找能够给各方带来共同利益的措施，以取得各方的认同。目前通用的流域管理公众参与主要有两种类型：协商与参与，主要程序包括：信息发布、信息反馈、反馈信息总汇、信息交流等。注