离农农户土地承包权退出动力机制研究.docx

1、离农农户土地承包权退出动力机制研究张东(河海大学公共管理学院，江苏南京211100)摘要：上地承包权退出是中国处于新型城镇化发展时期不可回避的问题，必然要求分析高农农户土地承包权退出的动力机制，为构建完善的土地承包权退出机制提供理论支撑。笔寿从推拉理论出发，分析影响高农农户土地承包权退出的推力、拉力以及中间障碍等因素，构定推拉模型分析离农农户土地承包权退出的路径，从做好土地政策顶层设计，强化土地利用监管，重视离农农户意愿和利益，激发高农农户退出动力等方面为土地承包权退出提供有益思路。关键词：离农农户；土地承包权也出；推拉模型；动力机制收稿日期：2017-04-29修回日期：2017奶-10项目

2、来源:教育部人文社会科学研究规划基金“城乡一体化背景下水库移民政策创新研究"(13YJA840030)的部分成果。作者简介：张东(1992-),男，山东鱼台人，硕士研究生，主要从事农村土地资源管理研究工作。改革开放三十余年，我国经济之所以取得举世瞩目的成就，城镇化为经济的发展提供了不竭动力。城镇化和户籍制度改革双重作用下，大最的农村劳动力从农村转入城市，目前估算只有19%的人口在务农。在我国大力推进新型城镇化和农业适度规模经营的背景下，农村劳动力大量:流失，难以避免地造成农村传统农业的衰落和耕地资源的闲置与浪费，土地承包权退出已经是难以回避的问题。1问题与分析1.1城镇化与离农农户“

3、两栖化”土地承包权退出是中国处于新型城镇化发展时期不可回避的问题。全国范围内城镇化步伐加快,农村人口向城镇转移，但农村人口减少仍占用大量的农村土地而无法退出，农村居民呈现“两栖化”的现象，农村土地被闲置和抛荒,严重妨碍土地节约与集约化利用。形成农民“离农”不“离权”、“弃耕”不“弃地”的扭曲人地关系，这种与城镇化发展不协调的格局，将进一步影响城镇化的健康发展。笔者将以家庭为单位，从业和收入不依存农业且凭借集体成员权拥有土地承包权的农户群体称之为“离农农户”。换而言之，就是因非农职业而离开农业生产的农户群体，主要界定为非农就业、城市有房、居家长住城市的农户。他们应是土地承包权退出的重要主体。在“

4、两栖化”的现象下,离农农户与土地的存在一种若即若离的游离关系。离农农户既拥有土地又离开土地，既不亲自耕种土地却又继续履行土地承包合同。他们处于一种两难的境地，不放弃土地又无力精心耕作，不放弃土地又担忧生活无法保障。这种特殊关系最终导致的是，对国家而言,难以提高农业生产效率和土地资源利用效率，不利于农业规模化经营和农业技术推广与使用；难以改善粮食生产比较效益下滑的局面,不利于推动农产品供给侧改革和保障国家粮食安全。对离农农户而言，难以有进行资产转换的机会，并获得进入城镇生活的资本;难以享受城市更好的教育、就业、医疗等保障O城镇化发展的内在要求，这部分离农农户的退出意愿以及退出的可行性条件和程序落

5、实问题，很大程度上取决于合理的政策和因地制宜的土地退出制度。但是在现阶段，法律规定的土地退出方式主要为土地征收、农民自愿退出和土地流转。土地征收是农民满足公共利益需要被动的土地退出并给予公平、合理的补偿，但是并不是所有土地都会被征用，也不是所有被征地的农民都有意愿放弃农业生产、进入城镇生活，征地发生时,农民没有选择权；农民自愿退出在农村土地承包法中仅仅采取“承包人提前半年以书面形式通知发包人”的程序，自愿的退出未能像土地征收一样获得国家补偿,并不能保障利益相关者的权益；土地流转通过转让、转包等出让土地经营权，但土地流转交易成本与交易费用会制约农民的土地流转意愿和行为，也没有完全达到提高农村土地

6、利用效率的根本目的O因此，“两栖化”的离农农户在满足一定的退地政策条件、具备充分的退出动力时,在主动、自愿的届础上需要退出土地。1.2土地承包权退出的分析农地产权是一个包含占有、使用、收益、姓置等多项权利的权利束，各项权利如何设n以及在不同主体之间分配，对农地制度的公平与效率H有重大影响七地承包经营权是典型的用益物权，在没右发生权利分离的前提下,拥有相应的土地占有、经营、收益、处置等权利。但是，在土地产权由“两权分离”向“三权分离”背景下，农户的承包经营权进一步细分为土地承包权和土地经营权.土地承包权更多的表现为对土地的占有、处置权，以及在此基础上衍生的多取权益，如继承权、退出权等，土地经菅权

7、更多的表现为对上地的耕作、经识、受益以及衍生的多取权益，如股权、抵押权等顷。土地成包权退出是指在土地所右权、经营权和承包权可以相互分离的条件下.农民自愿、有偿放弃土地承包权，并将承包地退还给农村集体经济组织，而且其子女后代不再具有承包农村集体经济组织土地的权利。土地承包权退出至少包括两方面的涵义，酋先是农民从农业领域进入非农领域出次是农民身份的转变，即由农民转换成城镇居民。农民通过签订土地承包合同才能获得土地承包经营权,土地承包权退出意味着契约的终止，因此土地承包权退出具有K久性；由于在承包期内，农民自愿将承包地退回的.将不得更新申清承包地，因此土地承包地的退出具有不可逆性°对于离农

8、农户而A,土地承包权和经井权的分离.不仅仅能够给离农农户带来财产收益.重要的是实现了土地成包权的财产价值，赋农户进行资产转换的机会，为在城市中更好的生活提供资本;经营权在更大范围的流动，进一步提高土地资源的利用效率.推动新型经营主体和多元化土地经营所以,与之前研究土地承包经营权退出相比，上地承包权是取得土地承包经营权的法律前提，是土地经营权的页要:权利来源，只有农户土地承包权的退出，才能达到土地集约化的目的。1.3研究目的和方向城镇化背景下离农农户“两栖化”现象和三权分离背景下土地承包权退出的紧迫性，必然要求分析离农农户土地承包权退出的动力机制，为构建完善的土地承包权退出机制提供理论支撩,因此

9、笔者从推拉理论出发，分析影响离农农户土地成包权退出的推力、拉力以及中间障碍等因素.构建推拉模型分析离农农户土地承包权退出的路径，为在城镇化加速发展的进程中提高土地资源的利用效率、合理优化七地资源配置,以及切实保护农民的权利和利益提供有益思路。2推拉理论对离农农户土地退出动力的分析推拉理论吸收和继承r莱文斯坦的六大迁移法则，并不断系统化、理论化，系统的推拉理论是上世纪五六卜年代美国学者唐纳德-博格和英国学者Es李明确提出的，主要观点是人口迁移是由迁出地和迁入地的拉力、推力以及中间障碍等因素共同作用的结果，2o农村人口的变化，引起农村人地结构的变化，同时导致城乡资源配置的变化'土地既是自然

10、资源，也是重要的资产。笆者从城市和农村两个维度，既分析作用于离农农户的拉力和推力，也分析作用于农村土地承包权的拉力和推力，从推力因素、拉力丙素和中间障碍三个方面讨论对离农农户耕地退出的动力，如图1所示。2.1推力因素(1) 作用于离农农户的推力。随着农村劳动生产率的提高，大量的农村剩余劳动向城市转移,离农农户增多势不可挡；农村存在人多地少的矛盾，人均耕地面积小，再加上农业生产成本的提高，离农农户逐渐放弃对土地的长期投资;农村生产、生活条件落后，农业生产收入低，难以满足离农农户对医疗、卫生、教育、娱乐等方面的需求;城乡二元体制中“农民身份”的弱势地位，离农农户有改变现状的强烈愿望;农村新一代离农

11、农户缺乏基本的农业生产技能训练，难以胜任农业生产劳动，不适应农村生产、生活。这些因素作用于离农农户，形成离农农户退出土地的推力。(2) 作用于土地承包权的推力。土地作为一种稀缺资源，农村细碎化的土地利用格局,不符合国家节约、集约、高效利用土地的要求，阻碍构建新型农业生产经营体系，需要离农农户退出土地承包权，推动农业现代化进程；土地作为一种资产,离农农户将耕地进行土地流转,但增加了耕地经营者的交易成本，或改变耕地用途以增加资本，但与国家政策相违背。离农农户退出土地承包权，能够降低耕地经营者的经营成本和耕地非法利用的风险。2.2拉力因素(1) 作用于离农农户的拉力。城市好的生活基础设施条件，城市交

12、通便利、设施齐全、卫生医疗水平高，在当前农村长时间难以达到;城市里更多的就业机会和更高的就业收入,对离农农户更具吸引力；以80后和90后为代表的离农农户，对城市的生活认同度更高，更习惯城市的生活方式；随着城镇外来人口子女就读政策的松动，离农农户有改善子女受教育条件和实现自我发展的吸弓I;城市有更高的保障标准,更完善的保障体系，共济性更强,为离农农户提供坚实的保障。(2) 作用于土地承包权的拉力。在当前土地用途严格管制的情况下，城市发展对土地的需求，盘活利用离农农户抛荒的耕地资源尤其是城市郊区的耕地资源，对土地承包权产生了一种诱致性影响,拉动土地承包权退出机制的建立。土地作为一种资本，能够拓宽融

13、资渠道，增加财产权利，部分满足离农农户定居城市资本需求。2.3中间障碍：制度、不可抗力等因素在土地城市化的发展现状下，离农农户对于无经济补偿的制度安排明显缺乏动力。一方面离农农户无需上缴承包费用,摆荒无需担责,土地流转的费用较低。另一方面，国家惠农补贴,让摆荒不仅不付出成本，还可以取得额外的农业补贴收益。作为经济理性的离农，自然选择继续持有土地。在城乡二元体制下，土地制度、户籍制度、社会保障制度等未形成统一的制度体系，不能发挥制度群效应。另外土地未完全丧失社会保障功能，在面临天灾人祸等不可抗力因素影响下，土地仍然发挥社会保障功能。这都构成了土地构成了离农耕地退出的中间障碍。3推拉模型在土地承包

14、权退出动力机制建构及解释3.1模型建构笔者模型假设，一是离农农户土地承包权退出的决策，视为城乡人口流动背景下各因素合力影响的结果。二是在推拉理论架构中，离农农户是理性经济人，追求利益最大化。三是离农农户能够完整详细地了解信息。为了改善传统推拉模型中对个人因素的忽视，模型中增加了相应系数，其系数的来源于离农农户在土地承包权退出决策中对是否退出的主观意愿；为了更好地体现模型中的动态性，模型中将干扰因素单独列出,其对离农农户的决策有强烈的即时作用。离农农户土地承包权退出的决策是农村与城市对其产生的推力和拉力以及离农农户个人因素三方面相互影响的结果。假设农村对离农农户和土地承包权产生的推力和拉力分别表

15、示为NT.和NL,城市对离农农户和土地承包权产生的推力和拉力分别表示为CTj和CL“则推动离农农户土地承包权退出的合力为T.=£NT,+£CL.,阻碍离农农户土地承包权退出的合力为L=£NLj+ZCTiO模型中的响应系数表示离农农户对土地承包权退出的主观因素，据此修正模型中的推力和拉力，影响推力的响应系数为影响拉力的响应系数为X?。假设模型中增强模型表达的动态性和适用性的干扰因素为Y,泛指政策调整、天灾人祸等不可抗力的外部因素。具体见图2。在上述假设条件下,综合以上因素，离农农户根据自身利益最大化(MaxR)所得出的最大合力结果是：MaxR=f(A)(1)合力A为

16、：A=(X1Ti+YT)-(X2Li+YL)XMX2>0(2)L=£NL+£CT.3.2模型解释所有有利于离农农户土地承包权退出合力与阻碍离农农户土地承包权退出合力之差大于等,高农农户才会做出退出的决策，反之则反。静态的考虑此模型，在不考虑干扰因素Y以及离农农户个人因素的差异(Y=0,XmX2=0)。公式(2)变成：A=T,-L.X,X2=0(3)当T,>L,时,A>0,推力因素大于拉力因素,离农农户对自身利益进行权衡，会做出退出决策,土地承包权退出成为现实。当匚<1。时，A<0,推力因素小于拉力因素.离农农户对自身利益进行权衡,不会做出退出决

17、策，土地承包权退出不能实现,当考虑离农农户个人因素时，公式(3)变成：A=X,T,X,X,>0(4)离农农户基于家庭的社会生活理性，倾向于响应离农推力，但是出于农户经济能力和综合素质制约，也会倾向于响应离农拉力。X,.x2响应系数，表明离农农户对土地承包权退出的实际影响感受，在农户心理下，推力与拉力结合起来，最终决定商农农户的退出决策，动态的考虑此模型，加入干扰因素Y.如公式(2)所示.会对离农农户土地承包权退出的决策产生决定性的影响。例如国家对离农农户闲置土地征收费用，无论离农农户社会经济发展水平的高低,都会导致离农农户自动放弃耕地。相反,如果对离农农户耕地退出不做要求.给予补贴.不论

18、离农农户社会经济发展水平再高，也不会放弃此权利。所以.推动离农农户十.地承包权退出，必须要考虑干扰因素。土地承包权退出动力框架修1E如图30图2离农农户土地承包权推拉模型作用机制个人因索中间障碍图3土地承包权退出动力机制3.3模型结论按照上述模型分析，国家要想解决现实问题,确保离农农户退出土地承包权，就必须在以下方面做出行动。一是提高£町和£CL,即提高农村对离农农户和土地承包权产生的推力与城市对离农农户和土地承包权产生的拉力；二是降低ZNL.和EC】，即降低农村对离农农户和土地承包权产生的拉力与城市对离农农户和土地承包权产生的推力；三是提高X.,降低x2,即增强离农农户退

19、出土地承包权的信心,让离农农户认识到退出土地承包权对自己利大于弊；四是重视干扰因素Y对离农农户的影响，政策安排得当，兼顾国家与离农农户利益。4路径选择：国家离农农户的利益均衡离农农户耕地承包权退出机制的构建涉及国家利益和离农农户利益，退出机制的政策设置是国家与离农农户等主体互动的结果，要达到的效果是国家与离农农户利益均衡。根据我国新时期城镇化发展要求和农村的实际状况，离农农户土地承包权退出的路径选择必须谨慎，既要做好土地政策的顶层设计与衔接,构建统一的土地退出政策框架，同时要与地方实际相结合,不能违背客观规律。4.1做好政策顶层设计在社会运行中，一项政策不可能与其他政策发生联系而独立运转，其变

20、动始终都是牵一发而动全身，所以顶层的政策设计显得尤为重要。纵向和横向政策之间的互动，构成了政策群,共同发挥着制度的约束和激励作用。离农农户土地承包权退出机制的完善涉及与多项制度的联动和协调,因此必须是一个非常复杂的系统工程,而是需要统筹规划一定的区域范围内在户籍管理、社会保障、教育、公共设施建设等多项制度，做好总体规划才能真正使农民走向城市，在城市中“沉淀”下来而免于落入城市化陷阱。离农农户土地承包权退出机制必须深化农村土地产权制度改革，土地确权，明确离农农户土地承包权退出权利;深化户籍制度改革，统筹离农农户向大中小城市均衡转移机制;建立城乡一体化的社会保障制度体系；建立自由的农村土地市场。保

21、障离农农户的权利。对于选择土地承包权退出的离农农户，要考虑到他们是否能成功在城市扎根立足,获得成功转型,是否能够负担起城市生活的成本。是否能融入城市生活。如果他们在城市无法过上自己理想中的生活,转业失败或负担不起城市生活费用，那么返乡继续务农就成了一个最主要的选择,农村土地承包权退出机制应当给予农民一定时间的缓冲周期，力求在出村进城与出城返村这个张力之间得到平衡。只有这样,才能够减轻农民心理上的巨大压力，使他们能够踏踏实实进城，这不仅是维护社会稳定的需要,更是我国尊重人权、保障人权的重要举措。4.2强化对土地利用的监管进一步加强耕地用途管制，提高对国家永久基本农田的管理。防止农地非农化、非粮化

22、经营，保障农地尤其是耕地的农业用途，用“规划管土地”，对违反土地利用规划的行为,一律按照法律程序坚决打击和处罚。一是要严控土地“抛荒”，尤其是国家基本农田的抛荒。一方面加强抛荒治理，对长期恶意土地抛荒,征收抛荒费;另一方面要防止抛荒担责带来的耕地“林地化”、“草地化”。二是改革农业补贴制度。取消离农农户粮食直补、良种和农机补贴、农资综合直接补贴等，调整补贴结构,使农业补贴倾向于土地经营者,提高补贴的精确性和有效性。土地管理部门的监管。三是土地监管部门加强地籍管理，做好离农农户的地籍测最、土地登记、土地统计等工作,及时掌握离农农户的土地数量、质晨的动态变化;严格执法，对违反国家耕地政策的行为进行

23、严厉制裁。4.3重视离农农户意愿和利益(1) 尊重离农农户的退出意愿。充分尊重农民的这一权利才能有助于农村土地功能的发挥和城镇化进程。而尊重农民的土地意愿，则要求一是要尊重农民的意愿自治,二是要保障农民的程序参与的权利。确保在法律的框架内，相关利益主体都有平等的话语权，充分自由的协商。积极引导、支持和鼓励有条件的离农农户退出承包地，坚决反对一方利用其权力和地位,造成离农农户“被退出”的现象。(2) 建立长效、整体补偿机制对离农农户进行补偿，充分保障离农农户的权益。在退出路径设计中，应注意对离农农户的利益的保护，规定政府在土地承包权退出中的权力边界，明确退出补偿的承担主体。将离农农户的经济补偿与

24、土地的市场价格结合起来,创新退出补偿方式,建立合理的退出经济补偿机制，替代承包地的财产、保障与心理等非生产性效用。将离农农户的利益与离农农户的发展权结合起来，尽可能解除离农农户的后顾之忧。除此之外，还要完善土地承包权退出纠纷的处理机制，通过协调、信访、仲裁、司法等渠道，有效解决耕地退出纠纷。应建立长效、整体补偿机制对退地农民进行补偿。4.4激发离农农户退出动力在离农农户退出动力方面，深入了解离农农户的需求和土地承包权退出阻碍性因素，确保土地承包权退出后高于在退出之前的福利水平，引导离农农户自愿放弃土地承包权。第一,完善离农农户土地承包权退出的工作内容。在承包权退出前、退出中和退出后等环节，制定

25、规范的退出程序。制定详细的评价标准，确认的离农农户身份;合理设置土地承包权退出条件，在离农农户的退出申请、土地信息的收集、土地价值的评估、土地退出交易平台和土地补偿等过程中做到有法可依、程序正当、信息公开、监管有效。第二,建立多元化的社会保障制度。加大离农农户社会保障建设力度，逐步建立离农农民与城镇居民和职工同等水平的养老等社会保障制度体系，实现农村社保、农民工社保与城镇居民社保的有机承接和转移。剥离承包地社会保障功能，使职业离农的农民保障能由依存土地转向依靠社保，降低退出土地承包权给农民带来的风险，使得离农农户与城市居民享有同等的失业保险、养老保险、医疗保险、工伤保险等社会保障。在就业、养老

26、、住房、医疗、子女教育等与离农农户密切相关的领域提供政策倾斜,解除土地承包权退出的后顾之忧。参考文献：1 蔡昉.报进农民工变市民改革仍有红利可期J.智慈中国，2016,(08):4-6.2 王丽双，王春平，孙占祥.农户分化对农地承包经营权退出意愿的影响研完J.中国土地科学，2015,(09)：27-33.3 李跃.新农村建设中的上地流转问题分析J.农业经济问题,2010,(04)：26-28.4 王立争，宁萌.我国农地退出机制的政策塑造J.农业经济,2015,(05):73-75.5 胡鞍钢等.粮食安全“十三五”规划基本思路J.清华大学学报(哲学社会科学版),2015,(05)：158-165.6 谢根成，蒋院强.农村上地承包经营权退出制度的缺陷及完善J.农