世界遗产的开发与保护

1、世界遗产的开发与保护一、中国的世界遗产的开发与保护专业：政治学与行政学 学号：2014502103 姓名：杜翠翠摘要：世界遗产是全人类共同继承和拥有的宝贵财富,它因其具有“突出的、普遍的价值”而成为当今旅游开发的热点之一。然而,对遗产资源的过度开发和掠夺性索取,使我国的自然文化遗产正处在有史以来的高压力和高损耗时期。因此，本文就我国在世界遗产保护与开发中出现的一些问题进行了分析，并就这些问题提出了一些解决措施与对策。关键词：中国 世界遗产 保护与开发 措施与对策（一） 中国世界遗产开发与保护的基本现状 保护世界文化和自然遗产公约是1972年由联合国教科文化组织倡导缔结，目的是对具有特殊世界意义

2、的文化和自然遗产进行识别和保护。中国1985年正式加入联合国保护世界文化和自然遗产公约，该公约现有175个缔约国，已有730处遗产列入世界遗产名录。中国自1987年故宫、长城等第一批世界遗产入选以来，在短短的30多年时间里 ，现已拥有48处世界遗产，其中包括34处世界文化遗产、10处世界自然遗产、4处世界自然与文化双重遗产。此外还有非物质文化遗产4项。 中国的世界遗产总数仅次于意大利。此外，中国目前还有100多处遗产地，现已列入世界遗产预备清单。自90年代以来，人造景点的旅客大幅减少，传统公园也日渐衰退，而世界遗产却为越来越多的中外游客所关注，发展势头十分强劲。近几年来，中国出现了空前的世界遗

3、产申报热。中国遗产资源十分丰富，具备申报世界遗产基础条件的地方也相对较多，但推动世界遗产申报热的主要动力，是世界遗产的品牌效应及其作为特殊资源所显现的垄断经营价值。在看到世界遗产能带来巨大的社会效益和经济效益的同时，不少干部也因申报世界遗产成功显了政绩并得到晋升。这种榜样作用，使一些地方政府不做真正研究便盲目地耗巨资为申报创造所谓的条件。有些地方为了申报世界遗产进行环境治理，甚至将一些重要的反映遗产延续性的建筑，以妨碍景观建筑为名予以拆除。还有些地方规划部门，设计套用一般旅游景点方案，严重破坏了遗产原有历史环境和风貌，致使申报热变成了破坏热。世界范围内预备申报世界遗产项目数量增加很快，世界遗产

4、的审批也随之越来越重。为使世界遗产更具代表性和平衡性，世界遗产委员会要求包括中国在内，世界遗产项目超过20个的国家少报或暂停申报。预备申报世界遗产的地方，要认真考虑当地资源和社会经济发展的现实，实事求是、量力而行地做好申报世界遗产工作。联合国教科文组织和国家有关机构对中国的35处世界遗产进行监测，其报告认为中国的世界遗产处于良好状态。这是长期以来社会各方面，特别是世界遗产地努力做好世界遗产保护的结果。但我们应该看到我们的工作仍存在着很多的问题。近几年联合国教科文组织、国家有关部门和社会各界都对这些问题表示了极大的关注和担忧。世界遗产申报成功后每6年就要接受联合国教科文组织的一次检查，如果遗产原

5、生的、本来的、真实的历史面貌被破坏或改变，将可能被列入濒危世界遗产名录，若不能按期整改，恢复原貌或破坏性造成原貌不可恢复，将被世界遗产名录除名。目前全球730处世界遗产中，已经有31处被列入濒危世界遗产名录。中国的世界遗产虽无一处列入濒危世界遗产名录，但也必须引以为戒（二）中国世界遗产开发与保护中存在的主要问题(1)遗产保护法律缺失 ,多头管理引发混乱目前我国已有文物保护法 森林保护法 矿产资源法 环境保护法 风景名胜区管理暂行条例 等涉及世界遗产保护管理的法律法规 ,四川的世界遗产地长期以来以“风景名胜区 ”替代“ 世界文化、自然遗产 ”的概念 ,以风景名胜区管理暂行条例 和四川省风景名胜区

6、管理条例 作为主要的执法依据。但随着世界遗产热的不断升温 ,各级政府申报和经营世界遗产的热情空前高涨 ,当遗产越来越成为向社会提供文化与精神消费需求的重要资源时 ,世界遗产保护的负面事例不断出现，为了对世界遗产进行有效的管理和保护 ,四川省于 2002年出台了四川省世界遗产保护条例 ,这是我国关于保护世界遗产的第一个地方性法规 ,使四川省世界遗产的保护和利用有了法律保障 ,标志着四川省将世界遗产保护工作纳入了法制轨道。由于遗产资源是一个大的综合体,保护工作要多方面进行,除了要保护自然的原生性,更要注意挖掘其文化内涵,保护文化的多样性。同时,遗产地与社区是同步发展 ,世界遗产地不仅包含历史发展阶

7、段的时间因素 ,而且包含了立体的空间综合因素 ,充分体现了“人地关系和谐 ”。在我国 ,目前解决遗产资源管理体制的学界争议的焦点在于:世界遗产的经营权是转让给企业或旅游经营者 ,还是效仿国外由国家管理经营 ? 世界遗产作为一种公共性资源 ,对遗产的保护理应由国家来承担 ,即由政府来承担保护世界遗产的成本 ,因此政府也是管理主体。所以 ,经营权要严格控制。但在目前我国世界遗产保护与景区管理体制不完善 ,有政府主管的 ,有企业主管的 ,有股份制的 ,不一而足 ,遗产的开发利用形式也存在多种多样。事实上 ,只有合理的管理体制 ,才能正确处理遗产保护与开发的关系 ,也才能形成良性互动的局面。（2）遗产

8、保护资金短缺,遗产保护人才匮乏长期以来 ,我国的世界自然与文化遗产地和风景名胜区在国家和地方的财政预算中没有设立专项或经常性保护项目 ,不少遗产保护区没有稳定充足的经费来源。国家主管部门和地方政府对遗产保护区的投资一般仅限于基建、 人头费和专项补助。由于国家财政拨款有限 ,致使许多文化与自然遗产保护步履维艰。据有关机构统计 ,自20世纪 80年代中期以来 ,主管国家风景名胜区的国家建设部每年可支配的用于景区管理工作的经费只有 1000万元 ,平均每个景区 814万元。针对这种情况 ,有的地区大力发展旅游业 ,将旅游收入的一部分拿来用作遗产保护。于是遗产保护不得不面对这样的矛盾:一方面国家主管部

9、门要求景区保护好遗产资源以永续利用;另一方面又要求景区管理部门靠山吃山 ,自己解决保护经费问题。世界遗产保护的人才是世界遗产得以可持续发展的关键 ,但我国在这方面专业保护队伍显得更加弱小 ,全国许多各高校还没有开设遗产专业 ,所以遗产研究与开发人才培养出现空缺 ,训练有素能在第一线保护修复的人更为稀缺。目前遗产地缺乏有效地从事遗产保护的专业人员 ,整个遗产管理体系存在着经营管理不善 ,服务质量不到位 ,不善协调各种关系等问题应当引起全国的高度重视。 (3)遗产保护中缺乏科学统一的规划 许多遗产地在开发建设时，缺乏科学的分析论证，缺乏整体的规划方案，缺乏适时有效的监督管理，致使一些经营者以满足游

10、客的需求为由，新建、乱建、扩建了许多遗产地内本不应该出现的饮食、住宿、娱乐、购物等场所。这一方面与保护世界遗产公约的原真性原则不符；另一方面也会使游客的旅游质量下降，造成人满为患的现象。在传统的遗产资源开发中， 人们关注的往往是遗产资源本身的开发与保护，而对遗产资源的外部环境却很少重视。许多遗产地外围环境脏乱差现象非常普遍， 从而严重影响了游客的旅游感知，同时也不利于遗产地资源特色的发挥，甚至造成一定的视觉污染。 这种不和谐的景象， 现在已经成为遗产地发展的重要障碍。我们可以试想，如果遗产周边环境得不到科学、合理和有效的保护，遗产资源的核心价值势必会受到影响。如果果真是这样，我们又怎么能谈得上

11、遗产资源的可持续利用呢？随着旅游发展的全球化， 旅游需求的个性化和多样化趋势日渐突出。 可以说靠单一的市场供给已经远远不能满足旅游市场的需求，因此我们必须对遗产类旅游资源进行深层次的开发和加工，以满足不同层次游客的需求。在许多遗产地，由于地方政府对市场需求状况缺乏深入的了解， 同时也完全没有顾及到遗产资源本身的特性而盲目建设， 严重破坏了遗产资源原有的自然风貌和历史风格， 甚至还将本地区遗产资源原有的一些独特之处也抹杀掉了。这可以说是非常令人痛心的事。就其原因，主要是由于管理不善，保护意识不强造成的。（三）中国世界遗产开发保护问题的产生原因（1）开发利用过度，保护管理被动滞后 世界遗产并非旅游

12、资源，把保护性的、公益性的世界遗产定位于产业性、行业性的旅游资源是错误的。一些地方为追求眼前的经济利益，在世界遗产保护措施得不到落实的情况下，将开发利用世界遗产作为带动地方经济发展的途径，进行无序开发，致使开发行为过度，造成世界遗产的历史真实性与风貌完整性遭到不可复原的破坏。造成这种过度开发和被动保管局面的一个重要原因，是国家缺乏对遗产资源保护与管理的同一行为规范和有效的财力支持。（2）有法不依，执法不严世界遗产遭受的破坏，有法不依，执法不严是其中一个重要原因。在以经济利益为主要目标进行的不规范开发面前，法律显得那么苍白无力。乐山大佛旁边按1:1的比例复制阿富汗巴米扬大佛事件中，显然是得到当地

13、政府支持的。在地方政府有法不依执法不严的情况下，文物保护部门根本无法工作。世界遗产的保护工作不真正进入法制化阶段，破坏世界遗产的行为不能受法律上的制裁，保护工作的力度就不可能得到根本性的增强。（3）管理体制僵化和机制无序我国对世界遗产资源缺乏统一的有效管理。多元化、多层次的管理体制早已不适应世界遗产的保护开发工作。从国家来说，自然遗产的管理规划归建设部负责，文化遗产的管理则归国家文物局负责。而旅游、林业、环保甚至水利等很多部门在这些遗产地又都有其管理范围。代表中国政府与联合国教科文组织相对应的中国世界遗产委员会却又设在对世界遗产没有任何管理权的教育部。由于世界遗产分属不同的部门管理，管理工作效

14、率很低，有时甚至发生政策方面的冲突。世界遗产并非一般意义上的资产或经济资源，其所具有的唯一性，不可替代、不可再生性，都不是市场上经济价值所能体现的。而中国很多世界遗产所在地申报成功之后，则不能很好地认识到这一点。他们将世界遗产资源混同于一般资源，混同于一般的国有资产。将政府对遗产资源的管理，混同于政府与一般国有企业的关系。加之国家在这方面的制度缺陷和管理体制上有很多弊端，结果使很多地方形成世界遗产申报成功的开始，便成为破坏的开始。从地方来说，国家对世界遗产的管理仅是指导性的，具体管理工作是由地方政府相关部门负责。这种多元化和多层次的管理模式所造成的混乱，是中国世界遗产遭到破坏的一个重要原因。对

15、世界遗产的保护和开发多头管理，造成遗产产权不明晰，管理混乱无序。理论上说世界遗产应该归属国家所有，但因其产权没有排他性，各级政府便成了遗产的实际管理和操纵者。一些政府部门甚至企业都可以将国家公共资源作为自己或小团体谋取利益的工具。在这种情况下，中国遗产资源管理出现错位开发和过度开发的混乱局面是必然的。(4) 各级政府财政经费投入严重不足有的专家曾统计过，国家每年给基本包括了全部中国世界遗产在内的119处国家风景名胜区的拨款只有1000万元，平均每处只能分到8.4万元，仅够盖一个规格不高的厕所；而韩国现有的20处国立公园每年得到的政府拨款则相当于人民币3亿元。应该承认，经费的过分窘迫也是促使某些

16、世界遗产管理者竭力用开发遗产来创收的原因之一。(5) 社会普遍缺乏对世界遗产保护的关注 社会各界对世界遗产的认知主要停留在概念上，对世界遗产的实质内涵了解不多。把申报世界遗产作为提升旅游价值，发展地方经济的推动力，对资源的珍稀性和保护的重要性认识不到位，保护意识淡薄，对世界遗产的具体保护措施更是关注不够。世界遗产保护开发应该是一项促进全社会文明素质的提升的工作，不仅仅需要少数决策者对世界遗产给予重视，而且要求每一个和遗产发生关系的个人和单位，都应该具有良好的历史文化和科学修养，有较强的保护世界遗产的意识。（四）解决中国世界遗产开发保护问题的措施与对策(1)加强国家对世界遗产保护工作的管理力度

17、国家应该成立由相关管理部门联合组成的中国世界遗产管理委员会并设专门机构，对世界遗产保护和利用等重大问题进行科学决策，对实施行为进行有效管理，形成切实可行的规划与决策体系。理顺地方政府与国家世界遗产管理机构的工作职责，制定可操作性强的世界遗产保护开发规则。 广泛深入地开展遗产资源的基础研究工作，并有针对性地采取行之有效的保护措施，制止过度开发利用行为。加强管理的同时，国家还要加大对世界遗产保护的财政支持力度。(2)完善法规体系,依法管理世界遗产资源在世界遗产的保护和管理中,法律手段是最行之有效的,也是最重要的。美国的遗产保护就是建立在较为完善的法律体系之上的,几乎每个国家公园都有独立立法,国家公

18、园的管理以联邦立法为依据,避免了国家公园管理局与相关部门之间的矛盾;日本所有的国家公园都依照国家公园法进行规划管理;挪威国家公园的管理也是依照国家大法来进行的。我国目前尽管已出台了文物保护法、风景名胜区管理条例、森林和野生动物类型自然保护区管理办法等一系列涉及世界遗产保护的法律法规,但总体而言,我国在保护世界遗产方面的立法,远远滞后于资源开发行为,很多地方用开发区的政策来套风景区、遗产地的开发,难免导致错位的破坏性开发。为了加强对世界遗产资源的保护和管理,当务之急是要吸取国外经验,因地制宜地制订出符合我国国情的遗产保护法,将世界遗产的保护和管理纳入法制化轨道。 （3）正确处理保护与开发利用的关

19、系 我们保护世界遗产的目的有两个：一是能承传给我们的子孙后代，讲的是保护；二是为今天的社会和经济发展服务，讲的是利用。保护的目的是使子孙后代可持续的利用。保护是开发利用的前提，是基础，开发利用一定要有利于更好的进行保护。但我们讨论和研究中国世界遗产地的保护和开发问题时，在遵守国际世界遗产保护的基本准则基础上，也要从中国的国情出发来认识问题。中国世界遗产地居民的生存和发展的权力应该给予足够重视的。要充分理解地方政府为推动社会经济发展所作出的努力。我们考虑问题时必须把世界遗产保护的理想化模式和发展的实际需求结合起来，把必要性和可行性结合起来。（4)调动社会力量参与世界遗产保护工作的积极性 中国对现有的世界遗产保护经费是严重不足的。随着经济开发和建设的深入，世界遗产资源的保护和研究费用将会越来越大，仅依靠政府财政投入肯定行不通。世界遗产是全世界、全民族的共同财富，世界遗产的保护需要全世界都来关注和参与。要把遗产保护工作落到实处，除政策和管理措