农村养老保障制度创新研究——

1、农村养老保障制度创新研究 基于土地产权制度改革视角    摘要：在我国，土地一直是农民的养老保障，但在新的形势下土地养老功能逐渐弱化。而农村社会养老保障体系确不完善，使农村养老保障陷入了两难。本文从农村养老保障和农村土地产权制度改革的现状及联系加以分析，从土地产权制度改革的视角提出农村养老保障制度创新的对策，为我国切实有效地解决农村养老问题提供可行性建议。    关键词：农村养老保障；创新；土地产权制度；改革         

2、   随着中国经济改革的深化，中国的社会养老保障制度也有了长足的发展，一个较为完整的城市养老保障制度正在逐步形成。然而，与此相比，我国农村养老保障体系的建设还远远落后于城市，一方面以家庭养老和土地养老为主的传统养老模式受到冲击，另一方面农村社会养老保险制度还处在试点阶段，普及度不高。因此，在农村社会保障体系没有成熟的条件下土地始终是农民养老的基本保障和基本手段，农村土地产权制度的改革与完善将直接影响到农村养老保障制度。一、 我国现有农村养老保障制度及面临的困境（一） 我国现有农村养老制度基本模式1、家庭养老模式所谓家庭养老，即以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭

3、成员的养老方式。养老内容，主要包括经济上供养，生活上照料，精神上慰籍三个方面1。这是当前中国农村使用最普遍的养老方式，也是中华民族传统美德之具体体现。然而，市场经济的发展动摇了家庭养老的思想和道德基础，打破了传统的养儿防老机制，养老已经由个体风险发展成为一种社会风险。 2、土地养老模式十一届三中全会以后，我国开始实施土地集体所有和家庭联产承包责任制。这种体制改革增强了农民对土地的依赖，也强化了土地的保障功能。土地对于广大农民来说，是就业保障、生活福利和医疗养老保障的可靠手段，是“衣食之源，生存之本” 2。然而，在缺乏其他收入途径下，农民靠土地产出所能获得的收益仅能达到政府规定的最低生活保障水平

4、。3、民政福利养老模式针对农村无儿无女的老年人、残疾人、未成年人无人供（抚）养的实际情况，由中央、省级、市级、县级拨付五保供养金，由乡镇敬老院提供供养服务。另外还有些村一级设立了村级“五保之家”。    4、新型农村养老保险制度    2009年，我国“新型农村养老保险”开始试点实施。新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，有三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。它是我国的又一项重大的惠农政策，但由于“新农保”还处于试点阶段，它还没有在我国农村普及。（二）我国现有农村养老保障制度面临的困境1

5、、农村人口老龄化趋势加快，农民养老保障需求日益增加  我国人口老龄化正在加速发展，面临日趋加剧的人口老龄化问题。目前，中国60岁及以上老年人口已经超过1.49亿，占总人口的11%以上。据预测，到2020年，我国农村65岁以上老年人的比例将占总人口的14.0%-17.7%, 2040年全国60岁以上老年人口将近4亿，农村老年人约为2. 6亿，快速增加的老年人口无疑会形成强大的养老保障需求3。2、农村家庭养老模式受到冲击    家庭养老依然是现阶段我国养老的基本模式。但从现实社会及调查材料看, 随着工业化、城市化和计划生育政策的实行，以及由此带来的子女数减少、家庭规模

6、结构和功能的变化、流动人口的增多、人们价值观念的变化，使传统的以家庭养老为主的农村养老模式面临前所未有的挑战。我国20世纪70年代末开始实行的计划生育政策，使得农村家庭结构小型化，农村开始出现4-2-2和4-2-1的家庭结构。家庭规模小型化减弱了成员间的相互保障能力，增大了“老年抚养比”，给下一代养老带来巨大压力4。    3、土地保障功能的弱化    土地不仅被农民视为生产资料和生产要素，而且被视为失业保障和养老保障。然而近年来，农村土地的养老保障功能在不断“虚化”。一方面,进行农业经营的收益越来越低，甚至出现了种田亏本的现象。土地给予农民的养老保障可

7、以说是杯水车薪；另一方面，随着工业化和城市化的推进，城市规模不断扩展，部分农业用地转化为非农业用地5。这样，部分农民变成了“非城非农”的失地农民，土地养老保障功能弱化。二、土地产权制度对农村养老保障的影响    土地产权是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和，包括土地所有权及与其相联系的和相对独立的各种权利，如占有权、使用权、经营权等。（一）现有土地产权制度所暴露的问题    在二元经济体制下，一方面农村土地产权界定模糊，农民的土地权益得不到有效保障，另一方面我国现行农村土地产权制度承担着农村就业和社会保障等社会公共政策功能，土地被异化为“准公共品”

8、。1、农村土地产权制度公共政策化，土地不能成为农民可以自由支配的资产在市场经济条件下，土地和资金、劳动力一起是作为生产要素而发挥作用的,是要素所有者的资产，它们可以为要素所有者带来收益。这种收益可能来自于要素所有者的自主经营，也可能来自租金收益或利润分配。然而，在国家对农村的社会保障缺失和农民家庭个人难以建立社会保障的情形下，土地不仅仅是承担着生产要素的功能，同时也承担着农村社会保障的功能。由于土地作为生产要素异化成为农民提供国家和农民尚无力承担的社会保障的角色，农村土地产权制度安排就具有了社会公共政策的涵义和功能 6。所以，对国家来说，土地发挥着稳定农村、农业和农民问题的不可替代的作用。国家

9、、地方政府或集体组织为了实现土地保障对国家社会保障缺失的弥补和替代，会对土地进行符合其公共政策目标的重新调整或对土地经营、使用或处置(如土地流转)等进行干预，把土地产权制度的变迁限定在社会公共政策目标和土地社会保障功能范围内7。土地功能的异化和多重化，使土地不能成为农民可自由支配的增值资产，导致资源的低效使用。2、农村集体土地产权主体模糊,产权界定不清家庭联产承包责任制推行后，国家权力从农村经济部分退出，但国家并没有完全从集体土地所有制中退出。在法律上，农村土地归农民集体所有，但是土地产权界定却并不清晰。宪法、民法通则、土地管理法、农村土地承包法等重要法律中都明确的规定农村土地归集体所有。但是

10、，“谁”真正拥有土地，     实际上是不明晰的。所有权主体的虚设造成了产权模糊，“责、权、利”不清，法律赋予农民的土地承包权益，但由于实现形式的模糊不清而得不到落实和保证。3、农民拥有的土地产权残缺，农民土地权益得不到有效保障家庭联产承包责任制实现了土地所有权和经营权的分离，土地的所有权原则上属于集体所有，农民按照承包契约享有对土地的占有、使用、处置和收益的权利。但是，由于土地所有权主体模糊、虚设和多重化，从而农民对土地所拥有的产权束也因此变得残缺不全。主要表现为农民使用土地、处置土地和获取土地收益的权利被排斥或剥夺，因而缺乏获取土地使用权、处置土地财

11、产、决定土地用途和享受土地转让收益的应有权利8。 （二）土地产权制度对农村养老保障的影响在现有土地产权制度下,土地不仅承担着生产要素的功能，同时也承担着农村社会保障的功能，农村土地产权制度与农村社会保障制度息息相关。在一定程度上，农民家庭农业生产不是为了追求利润最大化，而是为了最大限度地保持家庭成员的基本生存需要或留守老人的养老需要。这就决定了家庭联产承包经营责任制所形成的土地产权制度安排是：按家庭人口平均分配土地,农户在承包期内拥有经营权,土地的所有权属于集体所有，集体有权对土地进行重新调整和分配。这种产权制度安排体现了制度设置的福利性和保障性功能。这种安排同时也保障了农村劳动力的就业，保证

12、了留守老人的养老，并通过农民对土地的依赖而使土地的保障功能得以实现。但由于目前存在农村集体土地产权不明晰，土地流转市场不完善，农民土地权益得不到有效保障等问题，导致了土地保障功能的弱化及农村社会保障制度发展困难9。基于土地产权制度改革视角的农村养老保障制度的建立不仅是现代农村经济社会发展的需要，更是创新农村养老保障制度的发展趋势。三、创新农村养老保障制度的思路 我国农村传统的保障主要是土地保障和家庭保障。而如今，现有的土地产权制度弱化了土地保障功能，家庭保障在我国人口老龄化的大背景下遭到了严重的破坏,再加上农村社会保障体系的不健全，创新农村养老保障体系已是迫在眉睫。1、完善承包经营权的内涵，继

13、续发挥土地养老保障的作用目前农业收入仍是农民收入的主要来源，土地作为农村家庭养老的基础，是农民赖以维持生计的最后保障。然而，完善承包经营权是完善集体所有的农村土地产权的核心内容，也是强化土地保障功能的有效途径。家庭承包经营制被形象地称为所有权和经营权的分离，但目前我国农村的承包经营权的内涵是不充分的、不明确的,充其量是一种耕种权。因此，我们必须保证土地集体所有权的实现、明晰农户的生产经营决策权、界定农户收益权以及明确农户的转让权，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,从而增加农业的比较收益，保证土地养老保障作用的发挥10。    2、建立健全土地流转制度，强化土地养老保

14、障功能中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中提出:农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。这是我们经济体制改革的一个目标。农村土地使用权流转的主体一定是农户,农村土地使用权的流转是基于农民自愿的市场行为。一方面，拥有土地产权的农民可将土地通过流转的方式让经营大户进行规模经营，或交由集体进行集中流转，流转所得费用可作为农民的基本养老保障金；另一方面，这样既能解放青壮年劳力，让一些青壮年劳力可以到城镇充分发挥他们的用武之地，又可通过规模经营充分提高土地的效益，强化土地的保障功能。    3、完善农村社会养老保障体系，

15、建立多支柱、多层次相结合的农村养老保障模式    所谓多支柱保障，是指以农村社会养老保险为核心，辅之以家庭养老、土地养老、商业养老保险等形式的保障方式。从我国农村社会养老保险的实际情况来看，农民中不同参保对象存在着较大的差异，其对养老保险制度的需求也就存在着差别。具体说来，可以将我国农村养老保险的参保群体分为以下几大类:纯农业户、进城务工人员、失地农民和小城镇农转非人员。对于这四类农民群体应根据他们自身的特点采取不同的养老保险模式11。对于经济状况较好、收入较高的纯农业户，按照社会养老保险费缴纳一定数量的货币，对于经济状况不佳，收入低的纯农户，可以进行制度创新，按照“实物换

16、保障”的思路缴纳社会养老保险费，确保他们有能力加入农村社会养老保险体系；对于进城务工人员社会养老保险制度进行灵活设计，即在城镇可以参加城镇社会养老保险，返乡后可以转入农村社会养老保险制度中；对于失地农民可在“以土地换保障”的前提下，做好农民的补偿工作，尽快纳入农村社会养老保障体系之中；对于小城镇农转非人员可以兼顾城镇和农村社会养老保险的双重特点，根据自身的具体情况加入农村社会养老保险，微观上满足他们基本的养老愿望，宏观上可以为缩小城乡间的二元差距，最终为实现城乡一体化的社会养老保险制度作以铺垫。    参考文献1 杨  晶.构建农村养老保障制度的基本框架J.考试周刊，2007，（15）:127128 2 王国军.中国城乡社会保障制度衔接初探J.战略与管理, 2004，（2）：24263  马冬梅.探究我国农民养老保障面临困境的原因J.黑龙江科技信息，2009，（1）：1474 胡志利.探讨中国农村多形式的养老保障模式J.湖南科技学院学报，2009，30（12）：1691715 宋新生.重构农村社会养老保障制度的思路与对策J.社保财务理论与实践，2007，（4）:88946 刘泽仁，罗  钰.对我国农村土地产权制度改革的分析及建议J.经济与管理，2009，28（1）:85887 曾  羽，田  欢