我国农村公共产品与公共服务供给问题研究综述

1、我国农村公共产品与公共服务供给问题研究综述             随着我国加入世贸组织和经济形势的进一步发展，“三农问题”日益凸现。这就要求政府更加关注农民利益，改善农村公共产品和公共服务的供给状况，推动“构建社会主义和谐社会”宏伟目标的早日实现。本文以我国农村公共服务面临的挑战与问题为主线，对当前的研究现状进行了初步的梳理，并提出了农村公共产品合理化供给的政策设计。    一、农业的发展凸现农村公共服务与公共产品供给的重要

2、性    我国加入世贸组织，使我国的农业面临着严峻的国际竞争。虽然有“绿箱”、“黄箱”政策的支持，但从我国经济体制改革和经济发展的宏观层面上看，“三农”问题已成为制约我国经济、社会更进一步发展的“瓶颈”，也将在很大程度上影响着我国“和谐社会”的最终实现。其中，加大农村公共产品的提供，提高农村公共服务的水平，是增强农业竞争力和农民增收的关键因素。近几年，不仅是相关领域的专家学者，国家各级政府尤其是高层领导也都对农村公共服务问题予以极大关注。继19821986年中央连续五年发布关于农业的“一号文件”，时隔18年之后，“三农”问题再次成为2004、2005年中

3、央“一号文件”的主要内容。    农业，是国民经济发展的基础产业，其产业特征和生产的特殊性决定了其自身的弱质性。这一点在我国表现得更为突出：我国农业生产资源匮乏，抵御自然风险能力较差，农业从业人员素质不高，农村市场体系和社会化服务体系很不完善。随着我国加入世贸组织和经济形势的进一步发展，“三农”问题日益凸现，一方面要求政府必须调整农业政策，加强对农业产业的支持和保护，为农业的再生产提供必需的外部条件，以提高农业的盈利能力。另一方面，农村公共产品的需求形势也发生了变化。在我国构建和谐社会进程中，“农民不仅需要政府提供各种政策支持，帮助他们适应市场经济规律，

4、摆脱经济上的贫困；而且更需要政府进行制度安排，给广大农民以真正的国民待遇，只有这样，农民才能以平等的身份与地位参与全面小康社会建设”。    二、农村公共服务与公共产品供给的现状    具体说来，农村纯公共产品包括农业政策、农村基层政府行政服务、农业科学研究和信息系统、农村义务教育等。农村准公共产品包括农村公共卫生、农村社会保障、农村水利设施、广播电视、农村道路建设等。    从制度层面看，制度外供给是我国农村公共产品供给的最鲜明的特点。受经济发展水平所限，我国基层政府普遍面

5、临制度内财政收入不足的困境，因此“只能寻求公共物品制度外供给，采取灵活控制税收与自筹的边界、积极举办乡镇企业、采用民间供给等作为乡镇政府获取公共物品供给成本的激励方式，同时通过自筹、集资的渠道采取各种变通手段来分摊公共物品供给的成本”。制度外公共产品的供给具有供给决策的自上而下，多元供给的缺乏规范，成本分摊的累退效应。    当前我国农村公共服务与公共产品供给存在的问题：    1.农村公共产品总体供给不足，变相加重农民负担。公共产品的最佳供给规模，是消费者的边际支付意愿之和等于生产单位公共产品的边际成本。我国农村

6、公共产品供给呈现出总体不足的状况，虽然我国是一个农业大国，但是多年来国家对农业基础建设投资不足，农村大部分人口未能享受医疗保险等社会保障。“由村集体以私人形式供应的公共产品，也因农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金，供给极其有限，造成农村公共产品供给普遍不足。”改革开放后的乡镇政府虽然拥有一定的财权，但更多的是要承担向农村社区提供公共产品的责任，制度外公共产品供给体制使基层政府因资金的不足而不断增加农民负担，使政府应当承担的费用向农民的转嫁，变相地增加了农民负担。因此，提高农村公共服务水平也是农民增收的一条重要途径。   

7、60;2.农村公共产品供给结构不合理。在政治目标最大化和经济利益最大化的激励下，对于能增加政府社会福利和官员政绩的一些公共产品供给上，呈现出一种过高的超过农民需求度和实际承受能力的供给热情。而另一方面，对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大意义的公共产品，如农村的教育、医疗卫生、环境保护等，则供给短缺，不仅损害了农民的利益，而且直接威胁到国家的长治久安和经济的快速、持续发展。从某种意义上说，农村公共产品供给结构的不合理也是现阶段增加农民负担的重要原因。    另外，农村公共产品供给结构的不合理还表现在城乡之间的供给不公平和农村地区间的供给不公平两方面。

8、    3.农村公共产品供给责任划分不清，供给主体错位、缺位。地方各级政府之间以及政府与村民自治组织之间，公共产品供给的权责划分不明晰、交叉重叠严重，造成农村公共产品供给主体的缺位或错位。乡镇政府事实上承担了许多应该由上级政府承担的如义务教育、计划生育等责任，不仅加剧了基层政府财政的紧张状况，也加重了农民负担。    4.农民对公共产品的需求表达机制缺失，供给效率低下。导致农村公共产品的供应并不能完全满足农民的需求，即供给结构不合理，造成公共产品供给效率低下，反而浪费了有限的乡村财力资源。  &

9、#160; 5.农村税费改革进一步制约了农村公共产品的供给。农村税费改革以后，县乡财政进一步恶化，加上与之配套的一系列相关措施“未能及时跟进，国家通过转移支付给地方政府的财政支持难以弥补县乡财政因农村税费改革后的财政资金缺口，造成农村税费改革后乡镇财政的进一步运转困难。”    三、农村公共产品合理化供给的政策设计    综观现有的研究成果，多数学者都力图较为完整地对农村公共产品的合理化供给进行政策设计，尽管各家所言具体表述不同，角度各异，但主要可以综合为以下几方面的建议：  

10、0; 1.明确界定不同层级政府的职能范围。明确划分各层级政府和农村社区公共产品供给的责任，相应地扩大地方政府的财政自主权，特别是改革完善政府间财政转移支付制度，以保证地方政府特别是贫困落后地区的供给能力。政府公共职能必须以实现农民公正与平等为转移，以构建现代公共服务体系为改革取向。各级政府尤其是中央和省级政府应加大在农村地区的财政支出，加速农村地区生产和生活基础设施的建设。这样，既可以增加向农民提供更多的公共物品，同时也是保障农民公民权的题中应有之义。    2.提高农民的组织化程度，建立有效的农民利益和需求表达机制。加强村民自治组织建设，推进

11、农村专业合作组织的发展。世贸组织协议中关于农业支持的“绿箱”政策和2004年中央“一号文件”，都为农村专业经济合作组织的发展提供了有利的契机。村民自治，作为国家沟通民众的自治性团体，关键在于村委会要增强其代表农民的组织能力，成为农民的公共服务代言人。这些都要依赖于自身组织职能的完善和能力的提高，而不能把村委会仅仅当成一个办事机构。    3.在公共服务和公共产品供给中引入市场机制，拓宽筹资渠道。公共服务的性质具有相对性，影响一种服务是否属于公共服务的因素是非常多的，虽然从理论上比较容易分辨公共服务、准公共服务和私人服务，但是在实际操作的过程中应根据具体情况来判断某一种服务的性质。目前，在农村公共服务体系不健全、服务市场秩序混乱、服务效率低下就与缺乏公共服务性质的界定机制，政府没有对服务的性质进行明确区分具有密切的关系。    西方经济学家认为，公共产品非排他性、非竞争性的基本特征，决定了在公共产品供给领域政府提供的必要性。一般说来，纯公共产品可以由政府公共提供，准公共产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人混合提供。农村准公共产品可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集资生产，或者