户籍改革中农村土地退出补偿机制研究

1、户籍改革中农村土地退出补偿机制研究2010年 8月重庆市户籍改革政策出台,放宽了本市农村居民转为城镇居民的门槛,分主城 区、远郊区县城、其他乡镇三级城镇设置了更加宽松的准入条件。 这一政策出台后,社会各 界普遍认为户籍改革加快农村剩余劳动力的转移,是社会进步和克服城乡二元结构的良策。 但是, 目前的户籍改革有大量的问题需要解决, 尤其在农村土地退出方面。 本文仅就户籍改 革中农村土地退出补偿机制问题进行探讨。一、农民对户籍改革、退出土地的态度及原因(一 农民对户籍改革态度积极农民对制约自身发展的户籍制度期盼改革, 特别是本身 在城市工作稳定、有住房的农民工,在遇到孩子上学、生病住院等问题时,意

2、愿特别强烈。 重庆市从 2010年 8月 15日正式启动户籍改革, 在不到 8个月的时间, 就有 190万农民进城, 成为城市居民, 说明户籍改革很有必要。 在户籍改革前, 重庆市各地对农村人口流向和居住 意愿进行了专题调查,结论是广大农村居民进城意愿强烈。以重庆市江津区为例:“ 目前江 津全区农村人口 108万人,其中外出进城 42.3万人,占农村人口的 39.2%,通过江津区农 村人口流向和居住意愿专题调查结果,愿意到江津主城购房居住的占 11.7%,到镇(街购 房居住的占 36.1%。 ”从重庆市目前已转户分布情况看,不同地区和不同人对户籍改革的期待不同, “ 转户进 城人员中,进入 “

3、 一小时经济圈 ” 的占 63%、渝东北地区占 12%、渝东南地区占 25%; 18-60岁(女 55岁农村劳动力转户占转户总人数的 53%, 18岁以下转户占 16%, 60岁以上转 户占 31%。从区县进度来看,合川、江津、璧山转户人数最多。 ”(二 多数农民不愿退出土地在农民强烈的转户意愿下, 有多少人愿意放弃拥有的宅基 地, 承包地和林地呢?其主要顾虑又是什么呢?为此笔者组织调研组对 “ 一小时经济圈 ” 及远 郊区县的农民的退地意愿进行了抽样调查。表 1重庆 “ 一小时经济圈 ” 农民转户退地意愿调查表 (略 从调查中也发现,农民进城愿望 强烈,却不愿放弃承包地、宅基地,特别是主城区

4、、近郊区的农民,以及青壮年农民。愿意 放弃承包地、宅基地的主要是远郊、丘陵和山区的农民,以及年老体弱、希望得到养老金、 医疗保险,以及生活方便的农民。“ 截止 2011年 4月 22日,重庆户籍改革半年内,全市已经有 180万人的户籍从农村转 入城市。 转入主城区约占 26万占 15%。 转户的人群中有一半以上是农民工以及新生代群体, 约 90万,占 50 2%。全市共受理转户居民宅基地退出申请 406户, 914人,实际有 18户, 共 35人办理了宅基地退出。同时,有 165万人办理了社保,还有 210户转户居民申请到了 首批公租房。 ” 由此可见,农民对退出承包地、宅基地持保守态度,政府

5、也很谨慎。(三 农民不愿退出宅基地,承包地和林地的主要原因农民转户意愿强,却不愿退出宅 基地、承包地和林地,一些农民即便让土地撂荒,无偿请人代耕,也不愿退出宅基地、承包 地和林地究竟主要是什么原因呢?就此, 我们对受访的 180人进行了进一步问卷调查, 调查 结果如下:表 3农民转户不愿退出宅基地、承包地和林地的主要原因 (略 调查显示,农民不愿退出承包地、 宅基地的主要原因是土地的保障功能, 担心如果一旦在城市失业, 有低保也无法维 持城市生活。其中,害怕失业是最主要原因,其次是住房问题,担心无钱买房,房屋租金太 高,水、电、气等基本生活成本无法承受。重庆进城农民在主城区租房成本较高,首批进

6、入 公租房的租金达 10元 /m2,这是多数进城农民无法承担的。主城和近郊区农民想法不同, 他们一般经济状况较好,期望通过土地获得高额补偿,获得较大物质利益。因此,重庆户籍改革最大的阻力与东部发达地区有共同之处:“ 怕失去承包 地是已进城农民不希望农转非的首要原因。 ”二、户籍改革对重庆城乡统筹的重要意义 (一促进农业规模化经营、 推动现代农业建 设 “ 农业经营规模小、组织化程度低、比较效益差等问题已成为制约我国现代农业发展、增 加农民收入的重要瓶颈。 ” 特别是重庆市地理环境特殊,深丘、山区占农村幅员面积百分之 八十以上,市东部库区、南部乌江流域及綦江、江津、南川、万盛等区县深丘山地,山高

7、沟 深,交通不便,生产环境差。农户散居,各自生产,加之农产品价格过低,农民辛辛苦苦种 一年庄稼, 不如外出打工两三个月的收入, 农业生产比较效益差, 青壮年劳动力多数外出打 工,承包地临时委托他人耕种,甚至一些地方,农民举家外出、承包地没有人愿意代耕,土 地撂荒现象严重。 农业生产全靠老弱病残维持, 效率低下, 农业发展受到严重影响。(二调节城乡人口比例,缩小城乡差别重庆作为西部直辖市,要解决大农村问题,提 高农民收入,使城乡收入增加, 转移农村剩余劳动力,并成为重庆城市发展的生力军, 需要 农民工在城市稳定下来。 在城市就业稳定, 居住稳定的情况下, 退出无法继续耕种的承包地、 林地、 宅基

8、地归还集体经济组织,使农村人口减少,人均土地增加,再通过政府指导下的土 地流转,适度规模经营,可以大大提高农民收入,缩小城乡收入差距。(三满足城市劳动力需求初步统计, 2010年重庆全市工业销售值突破 1万亿元,规 模以上工业企业利润超过 400亿元、增长 2 8倍。今后三到五年内工业产值将会增加到 3万亿,劳动力需求加大,能够再增加 500-600万个就业岗位。户籍制度改革对吸引农民到城 市就业、为缓解 “ 用工荒 ” 也有一定作用。三、 户籍制度改革中农村土地退出补偿机制存在的问题 (一 土地立法先天缺陷现行立 法对农地所有权的制度构造存在两个明确的缺陷:一是所有权主体界定不明, 二是权利

9、内容 残缺。 根据 宪法 、 土地管理法 、 民法通则 相关规定, 农地所有权的主体有三种类型:乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体,三者之间关系模糊。 民法通则规定农 民集体对集体土地有占有、使用、收益、处分权,而宪法 、 土地管理法又规定集体对 其所有的土地没有买卖、 出租、 抵押等处置权。这些立法上的先天缺陷留下许多隐患, 导致 实际运行中权属支配关系混乱,不同利益主体之间权责不清,纷争不断。上述立法的先天缺陷让农村土地退出补偿产生一系列问题。 农民宅基地、 承包地、 林地 退出由哪个农民集体补偿和受益?由谁对退出的农民补偿是否到位进行监督?产生纠纷由 谁解决?农民进城后如果失业,

10、 城市低保不足以维持租房等基本生活开支, 想回农村又怎么 办?这一系列问题都无法解决。(二 重庆地方制度设计存在漏洞 重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见(渝府发 2010 78号中明确了 “ 自愿有偿 ” 的基本原则, “ 对自愿退出宅基地使用权及农 房的, 参照同时期区县(自治县征地政策对农村住房及其构附着物给予一次性补偿, 并参 照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助,今后征地时不再享有补偿权利。 对自愿退出承包地的,按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿, 具体补偿标准和办法由区县(自治县人民政府制定。 ”根据该规定重庆市各区县制定了相应的实施细

11、则。 然而, 各地的实施细则存在许多问题, 如重庆市荣昌县荣昌府办发 2010年 222号文件第九条规定:农村居民自愿转为城镇居民的, 其宅基地及建 (构 筑物退出按下列规定补偿:转户居民自愿退出宅基地及建 (构 筑物的, 参照县征地政策对农村住房及其构筑物、 附着物给予一次性补偿。 对宅基地使用权参照地票 政策以合法使用权面积(以集体土地使用权证为准按 8000元 /亩的标准一次性给予补偿。 购房补助按荣昌县城入户购房 1万元 /人、城镇规划区国有土地购房 7000元 /人的标准一次 性给予补助。今后征地时不再享有补偿权利。而重庆潼南县潼南府办 2010222号文件规定 县城规划区内 140

12、00/亩,乡镇规划区内 13000元 /亩,其他规划区内 12000元 /亩。这里存在 的主要问题包括:第一,补偿标准不统一。具体补偿标准和办法由区县(自治县人民政府制 定,各地补偿标准不一。同一个城市的不同区县对农民退出宅基地和承包地的 补偿标准不一样, 甚至有的同一个县城、 同一个乡镇的补偿标准都不统一。第二, 补偿标准低。 重庆 2010年上半年主城区出让的房地产类用地的平均 地价为 274万元 /亩, 重庆市地票交易的平均价格 10万元以上, 荣昌县补偿给 农民 8千元 /亩,潼南县最高可补偿到 1.4万 /亩。补偿标准与市场价值相去甚 远 。第三, 退出程序存在问题。 虽然 重庆市公

13、安机关办理转户流程图非常清楚地规定了 转户程序, 重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法规定了申请退出宅基地及建构 (筑物的程序,然而,实践中一些地方土地确权都还未完成,农民究竟拥有多少财产,承 包地剩余年限, 承包地、 宅基地权利人与集体之间利益如何划分?土地退出归集体所有后又 如何分配?归集体所有集体是受益者, 集体如何承担对退地的补偿, 其中承包地不能改变用 途, 宅基地复垦后做农用地, 除地票交易价外, 集体应承担什么样的补偿责任?上述问题都 没有明确的规定,实践中程序混乱。第四, 土地退出参照标准有问题。 目前重庆土地退出是以征地标准为参照, 但是征地的 前提是公共利益, 而土地退出应以市场为标准, 应由市场定价。 单纯参考市场定价也有许多 问题,比如市场变化大,土地价值波动大,农民能否承受先后退地差价太大等等。第五,远期考虑不足。目前,国家经济形势好,重庆市财力雄厚,农民工办户籍退地时 往往有工作。如果宏观经济形势变化,