新型农村合作医疗制度运行中的金融服务探析

1、新型农村合作医疗制度运行中的金融服务探析以六盘水市为例中国人民银行六盘水支行内容摘要 支持新型农村合作医疗制度的顺利运行,提高农民健康保障水平,是金融行业在实践 中落实科学发展观的任务。作者通过分析六盘水市推行农村合作医疗制度在运行中金融服务方面存在的 “融资困难、国库资金流失风险大、办理开户难、基金汇划速度慢、现代化支付方式使用缺乏”等问题, 提出应在法律层面来解决农合医制度的发展问题的思路,值得借鉴。关键词 农村 合作医疗 制度 金融作者简介 中国人民银行六盘水支行建立新型农村合作医疗制度,是新形势下党中央、国务院为切实解决“三农”问题,统筹城乡经济社 会协调发展而作出的重大举措。对于提高

2、农民健康保障水平,缩小城乡医疗卫生差距,具有十分重要的作 用。新型农村合作医疗制度 (以下简称“农合医”制度 的实行对地方经济、金融的发展也起到了一定的助 推作用。但农合医制度在发展的过程中,也遭遇了众多的困难和挫折,本文以六盘水市为例,从法律的角 度来审视农合医制度在发展中遭遇的一些金融问题。一、农合医制度对地方经济金融的影响六盘水市农合医制度于 2005年开始由盘县启动试点工作, 2006年试点范围迅速扩展到六枝特区、水 城县, 2007年实现 4个县(区、 98个乡镇、 1036个行政村的全覆盖目标。自实施农合医工作以来,由 于全市各级党委、政府的高度重视,农民的积极参与,农合医工作积极

3、稳妥推进,参合率逐年提高,且连 续四年高于全省平均参合率,列全省前茅。农合医制度的实行对地方经济金融产生了一定的影响。一是解决了农村看病难问题, 为农村经济发展提供了劳动力保障。到 2008年, 六盘水市参合农民达到 212.36万人, 参合率达 94.20%, 2005-2007年间, 全市共 114.23万人次参合农民受益, 报销医药费 11305.9万元,有效解决了农村中因经济困难不敢看病和看不起病的问题,为农村劳动者的身体健康提供了坚强的 后盾,为农村经济的发展提供了劳动力保障。二是直接增加了金融机构的存款。按照国家规定,每年农合医试点地区的农民缴交的基金及地方财政 和中央财政下拨的补

4、偿基金必须要存入当地金融机构, 这部分基金的存入将会直接增加开户行的对公存款。 六盘水市辖内金融机构 2005-2007年间就接受了约 1亿元的农合医基金存款, 而且这部分存款相对较为稳 定。三是有效降低了农户小额贷款风险。农合医制度的实行,使农村乡镇卫生院的基础设施、医疗设备等 硬件逐步得到改善,医疗水平逐步提升,使农村的卫生条件有了较大程度的改观,在很大程度上规避了农 民因病致贫、返贫逃债的现象,为农民发展经济、增加收入奠定了良好的基础,从而也有效地降低了农户 小额贷款的风险。二、农合医制度推行中存在的金融问题(一 融资困难农合医经办机构工作经费缺乏是制约农合医制度发展的瓶颈。大部分县、乡

5、农合医经办机构的日常管 理经费不到位或不能够足额到位,各级合医办只能保证审核报销等最必要工作的开展,监督、宣传、数据 处理分析、人员培养等工作受到影响和制约。同时,随着农合医试点工作的全面实施,试点县 (区 农民到 当地卫生院就诊和住院人数不断增加,乡镇卫生院业务用房陈旧且严重不足、医疗设施落后及医疗人才匮 乏的矛盾日益突出。解决这些矛盾需要大量的资金,但作为落后地区的乡镇卫生院,财政拨款无望,自身 融资又困难重重。 试点县 (区 98个乡镇卫生院用房大都是六、 七十年代建设的瓦房土屋, 且面积过于窄小。 即便如此,一些乡镇卫生院向当地农村信用社提出以卫生院用房或医疗收入作保证申请贷款,也因医

6、院作 为社会公益事业单位,其资产不符合担保法有关抵押的规定,信用社爱莫能助,无法取得贷款支持。(二 国库资金流失风险大由于政府部门对农合医基金的监督管理有待进一步深入,对定点医疗机构的监督管理仍需加强。目前 一些乡镇定点医疗机构在一定程度上存在延长住院天数、过度检查、过度治疗、小病大治的现象,既损害 农民利益,也影响了农合医健康发展。个别定点医疗机构还出现伪造处方套取农合医基金、开具大处方, 增加农民医药费负担、用报销目录内药名开不报销药品等问题, 2006年六盘水市还出现了某特区乡卫生院 院长、会计两人分别编造假病历、虚开发票报销套取农合医基金的案件。这些情况都会造成农合医基金的 白白流失,

7、由于在农合医基金的筹集制度中,农民承担筹资总额的 1/3,中央政府与地方政府承担筹资总 额的 2/3。中央政府和地方政府是通过财政拨款实现其筹资责任的,农合医资金的流失,也就意味着国库 资金的流失。(三办理开户难目前六盘水市政府对乡镇农合医的管理大都是委托乡镇财政所代为管理。由于没有政府人事部门或编 制部门的批文或登记证书,根据人民币银行账户管理办法有关规定,人民银行无法对乡镇一级农合医 经办机构办理开立基本账户。目前各乡镇农合医开立的专用账户是以乡镇财政所为存款人名称。由此带来 以下问题:一是有可能因牵涉相关法律责任问题而引起纠纷。二是不利于乡镇农合医经办机构对住院农民 补偿金的及时结算。三

8、是户名过长,部分金融机构尤其是农村信用社综合业务系统无法容纳过长字符。还 因银行电汇凭证户名栏预留空间不够难以填写,汇款资金往往因字迹模糊而被退回的现象屡屡发生。 (四 基金汇划速度慢县 (区 农合医经办机构从开户行下拨补偿基金,或乡镇代办机构上缴农民自筹基金,汇划时间大都需 要 34日,甚至更长时间,无法保证基金汇划及时到位。主要是因为跨行汇划增加了中间环节。根据国务 院办公厅 (国办发 20043号 规定,农合医基金管理应选择网点覆盖面广、信誉好、服务质量高、提供优 惠支持条件多的国有商业银行作为试点县 (市 基金代理银行。县 (区 级以上农合医经办机构都选择在国有 商业银行开户。但事实上

9、在六盘水市,除农业银行尚在部分乡镇设置网点外,其余商业银行已撤离,大多 仅存农村信用社和邮政储蓄,其对公资金结算主要靠农村信用社来进行。这种对农合医开户的限制,增加 了结算环节,减缓了基金结算速度。(五现代化支付方式使用缺乏现代化支付系统在农村的宣传及推广应用力度不够,许多农合医经办机构仍使用传统的结算方式,降 低了资金抵账效率。六盘水市除钟山区外,其他 3个县(区报账审核基本是手工操作。如 2007年全市不 足 200人的合医办工作人员靠手工完成 60余万人次的报销补偿工作。 支付结算方式的滞后, 使农合医经办 机构不能有效地对定点医疗机构实行动态监控,也导致管理水平和工作效率不高给医疗机构

10、和参合农民报 账困难。三、加强农合医制度发展的法律建议农合医制度在推行中遭遇的各种金融问题,固然有行政机关及管理者管理职能错位的原因,但主要还 是因为农合医制度的改革发展缺乏相关法律制度的支持。尽管在改革的推进过程中,许多地方都出台了地 方性规章制度加以引导,但由于这些地方性的规范内容欠明确,缺乏可操作性,使得这一工作更多的是以 行政命令的方式来推进,成效难以凸显,责任难以明确。因此,农合医制度的发展问题,必须上升到法律 层面,制定一部统一的农村合作医疗法,并建议在法律中建立和健全以下涉及金融方面的内容:(一探索创新机制,解决农合医融资困难针对当前农合医融资难的问题,农村合作医疗法中可尝试采用

11、一些创新融资方式:一是报销资金预缴 存制度,直接向农民融资。经过四年多的全面宣传,农合医政策已基本深入人心,向农民直接融资时机成 熟。采用预缴存制度,对当年发生疾病报销医疗费用的农民,在自愿的基础上,用报销所得的部分费用预 缴以后的参保基金。根据预缴的金额和年限来提高报销医疗费用的比例,鼓励农民预缴积极性。二是将政 府农业直补资金直接转为农合医基金,建立财政支撑的农合医,将农业直补资金转为农合医基金可以避开 政府与单个农民之间先“发钱”后“收钱”的工作流程,低成本、高效率地完成了融资过程,节省大量的 执行成本。同时使得农合医的资金来源更加稳定和高效。三是鼓励保险业参与,使农合医变为政府主导、保

12、险业参与的商业运作。打通农合医管理部门与商业保险公司的联系通道,由管理部门拿出一部分预留资 金作为保费,向保险公司投保,保险公司设计出符合各方利益的保险产品,直接向农户理赔。这种做法既 能降低财政负担使农民得到实惠,又能提高资金的使用效率。(二 强化监管,防范国库资金流失,保护农合医成果农村合作医疗法可明确规定由各地医改办或卫生局统一建立农合医医疗监督委员会,定期到各地审查 定点医院对参合农民采取的医疗方案或医生开具的处方单,重点审查药品的选 择和用药量、大型设备检 查的必要性、新特药和自费项目的控制情况、是否存在诱导性住院、药品价格执行情况等,明确处罚标准, 对违规医疗单位和个人实行从重处罚,追究法律责任。(三修改基金代理行的限制规定在农村合作医疗法中应修改现行农合医基金必须由商业银行代理的管理规定,允许各地自行选择结算 方便、服务质量好的金融机构作为代理行,以减少资金结算环节,方便农合医资金汇划。(四 理顺一级农合医机构乡镇一级农合医的业务管理仍由乡镇财政作为代理机构,既不利于业务管理,给基金管理工作也带来 诸多隐患。在农村合作医疗法中应对乡镇一级的农合医经