财政国库集中支付制度改革暨大平台系统培训

1、 二0一0年十一月二十三日交流的主要内容一、了解：建立财政国库集中支付制度的背景二、知道：国库集中支付制度改革概念及所取得的实践成果三、熟悉：国库集中支付制度改革的操作流程及相关的会计核算四、掌握：实际上机操作一、我国建立财政国库集中支付制度的背景一是在全面推行社会主义市场经济体制建设的大背景下建立社会主义公共财政的需要 1992年“十四大”最终确立建立社会主义市场经济 体制的改革目标 1998年才正式提出建立“社会主义公共财政”框架的财政改革目标 社会主义公共财政的概念社会主义公共财政就是为满足社会公共需要而进行的财政收支活动模式，是与社会主义市场经济发展相适应的一种财政运行机制。其突出的特

2、点：一是公共性，即满足社会公共需要，解决社会公共问题；二是公平性，即平等非歧视；三是公益性，即公共财政追求的只能是社会公益目标，而不能是利润目标；四是规范性，即公共财政的理财方式必须规范、透明，不能主观随意。1998年后财政支出领域改革 启动了财政预算管理体制改革，围绕提高财政资金分配与使用的规范性、安全性和有效性这一主线，进行了大量改革一是在分配环节，全面推行部门预算改革，将部门的各种财政性资金及所有支出项目在一本预算中予以反映，实现部门预算的完整与统一，建立和完善基本支出和项目支出管理办法，深化收支两条线管理，推行综合预算编制；二是在执行环节，加强对预算资金使用过程、使用情况的监控；三是在

3、支出监督环节，对政府预算分配和执行结果进行监督，稳步推进绩效考评试点工作。四是在基础环节，深入研究并积极推进政府收支分类体系改革。国库集中支付制度以及政府采购制度等等改革举措就是在这种背景下被推出来的。这些改革措施的推出被看着不单纯是财政分配规范透明的需要，更被看着是社会主义政治民主与政治文明在财政管理领域的具体体现。二是反腐倡廉成为社会共识的大背景下加强制度建设的需要 改革前：财政资金 -单位（成为财政控制的盲点）I 改革后：财政资金-商家（支付过程透明）二、国库集中支付制度改革的概念及所取得的实践效果国库集中支付制度改革的概念 国库集中支付制度，是以国库单一帐户体系为基础，以健全的财政支付

4、信息系统和银行间实时清算系统为依托，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。国库单一帐户由五类帐户体系构成：一是财政部门在中国人民银行开设的国库存款帐户；二是财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专帐；三是财政部门在商业银行开设的财政零余额帐户，用于财政直接支付和清算；四是财政部门在商业银行为预算单位开设的预算单位零余额帐户，用于财政授权支付和清算；五是经政府批准或授权财政部门开设特殊性资金专户。 预算单位按照批准的用款计划分授权支付和直接支付两种方式进行申请和使用，然后通过银行清算系统由零余额帐户与国库

5、单一帐户进行清算。在国库集中支付方式下，由于银行间的清算是通过计算机网络实时进行的，因而财政零余额账户和预算单位的零余额帐户在每天清算结束后都应当是零余额，财政资金的日常结余都保留在国库单一帐户中。 （一）2001年3月国务院批准财政部财政国库管理制度改革试点方案（财库200124号）拉开了我国财政国库管理制度改革的序幕。改革前的弊端 重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了使用效率；财政资金使用缺乏事前

6、监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。财政透明度 财政透明度的问题是一个世界性的问题，增加透明度已成为国际发展潮流。国际货币基金组织推出了财政透明度手册和财政透明度问卷，以推动各成员国提高财政透明度的工作。增加财政透明度，让公众了解政府做了什么，为什么这样做，以及是如何做的，是推进民主决策，加强监督，消除腐败的重大战略性举措。改革后应实现的目标 建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位；由此而规范各预算单位的收支行为，提高财政资金的运行效率，增强财政资金调度调控能力。国

7、库单一账户体系的构成（1 1）财政部门在中国人民银行开设国库单一）财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。设立分账册。（2 2）财政部门按资金使用性质在商业银行开）财政部门按资金使用性质在商业银行开设财政零余额账户；在商业银行为预算单位开设财政零余额账户；在商业银行为预算单位开设单位零余额账户。设单位零余额账户。 （3 3）财政部门在商业银行开设预算外资金财）财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账。政专户

8、，按收入和支出设置分类账。（4 4）经国务院和省级人民政府批准或授权财）经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户（即特设专户）。政部门开设特殊过渡性专户（即特设专户）。（二）2007年5月财政部关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见（财库（2007）51）明确指出：基本确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位。（三）2008年1月财政部关于进一步加强预算执行管理的通知（财库（2008）1号）提出要实现预算管理的科学化、精细化。财库（2008）1号 文深化国库集中支付改革，健全预算执行管理运行机制要进一步加强预算单位实有资金账户管理，规范账户审批、年检、合并、撤销等

9、基础性管理工作，要按照规范操作、分步推进、动态监控的原则，逐步将预算单位所有实有资金账户纳入国库单一账户体系管理，对预算单位包括实有资金在内的所有财政性资金实施动态监控。财政部门要建立国库集中支付用款计划考核机制，推动预算单位准确编制用款计划，及时实施预算执行，科学控制财政资金现金流量。预算单位应当按照规定的支付方式、程序和时限要求，及时、规范办理财政直接支付和财政授权支付业务，严格按照批复的预算、用款计划的要求以及项目的进度支付资金；要建立健全事前威慑、事中监控、事后查处的一体化预算执行监控机制，全面提升财政财务监督管理水平。实 践 结 果多数地方的财政国库集中支付模式已基本达到改革初期的一

10、些设想 四川省启用了政府财政管理信息系统（也即我们正在使用的“大平台”系统）下一步的改革措施正在稳步推进各地还在进行积极有益的探索三、国库集中支付制度改革的操作流程及相关的会计核算现代财政国库管理制度的核心就是国库集中收付制度 国库集中收付制度也是世界上许多发达国家普遍采用的先进的管理制度它具有统筹资金、提高效率、加强监督的功能它是为政府履行职能所花费的公共支出，由财政国库到达公共产品或服务供应商建立的一条安全、快捷的通道 国库集中支付制度对业务流程的要求 它必须是对政府可控财力转变为社会公它必须是对政府可控财力转变为社会公共服务的全过程的控制共服务的全过程的控制它必须对于资金流动的每一个可控

11、点都它必须对于资金流动的每一个可控点都做出了最合理的选择做出了最合理的选择它必须做到职责分工十分明确，确保资它必须做到职责分工十分明确，确保资金流程顺畅金流程顺畅1、预算执行总体流程预算执行总体流程从数据产生先后顺序看：下达预算指标从数据产生先后顺序看：下达预算指标 下达分月下达分月用款计划（额度）用款计划（额度） 办理支付业务。办理支付业务。从金额上比较：预算指标从金额上比较：预算指标计划计划支出支出从信息传递环节看：预算单位从信息传递环节看：预算单位 预算单位预算单位 财政局财政局分管股室分管股室 国库股国库股（支付中心支付中心） 预算单位预算单位 银银行行 财政部门财政部门 注：该流程反

12、映的是总体流程，在办理某种业务时可注：该流程反映的是总体流程，在办理某种业务时可能不需经过其中某个环节，如直接支付申请、基建支能不需经过其中某个环节，如直接支付申请、基建支出等。出等。计划、支出审批下达流程示意图计划、支出审批下达流程示意图预算单位经办人预算单位经办人员（出纳）录入员（出纳）录入预算单位审核人预算单位审核人员（会计）审核员（会计）审核业务股室经办人业务股室经办人员审核员审核业务股室股长业务股室股长审核审核国库股经办人员审核国库股经办人员审核国库股领导审批下达国库股领导审批下达授权支付计划授权支付计划直接支付计划直接支付计划单位打印凭证单位打印凭证办理支付办理支付国库支付中心开具

13、国库支付中心开具支付令办理支付支付令办理支付零余额帐户开零余额帐户开户银行户银行清算归集行或专户清算归集行或专户银行银行资金用款计划管理用款计划用款计划: :是一定时期内预算执行计划，它是以预算为依据，是一定时期内预算执行计划，它是以预算为依据，按照支出性质和支出项目执行进度测算编制的，是财政资金按照支出性质和支出项目执行进度测算编制的，是财政资金流量控制和支付管理的重要途径。流量控制和支付管理的重要途径。一、用款计划的分类一、用款计划的分类按资金性质分为预算内资金用款计划和预算外资金用款计划；按资金性质分为预算内资金用款计划和预算外资金用款计划；按资金支付方式分为直接支付计划和授权支付计划；

14、按资金支付方式分为直接支付计划和授权支付计划；按照项目分类分为一般支出用款计划、政府采购支出用款计按照项目分类分为一般支出用款计划、政府采购支出用款计划、基本建设支出用款计划。划、基本建设支出用款计划。二、用款计划的控制管理二、用款计划的控制管理（一）财政预算内资金用款计划的控制（一）财政预算内资金用款计划的控制财政预算内资金用款计划的控制，以年初批复的部门预算数和年中追加（减）预算数之和作为用款计划的申报和审批控制数。（二）财政预算外资金用款计划的控制（二）财政预算外资金用款计划的控制为了便于预算外资金及时准确的支付，预算外资金计划申报审批实行双重控制。用财政下达给预算单位的预算指标数和经过

15、统筹后的单位预算外资金财政专户余额数来控制计划申报审批。（三）预算单位使用财政资金（含预算内、（三）预算单位使用财政资金（含预算内、外）外）均须通过“金财系统”申报用款计划。经财政局终审后，预算单位在批复的用款额度内办理资金支付。三、用款计划一般申报审批流程：三、用款计划一般申报审批流程：预算单位经办录入单位审核人员审核业务股室经办审核业务股室负责人审核（可略）采购股、投资股经办和领导审核国库股经办审核国库股领导审批针对不同支出类型的用款计划，财政部门内部的审核环节会有所区别。但无论哪一种用款计划，在申报时均要选择是直接支付还是授权支付用款计划类型。（一）一般支出用款计划（一）一般支出用款计划

16、1、含义：所谓一般支出用款计划是指纳入国库集中支付系统管理的财政支出中除政府采购支出用款计划和基本建设支出用款计划以外的统称一般支出用款计划。（二）政府采购资金用款计划（二）政府采购资金用款计划1、含义：凡是编制了政府采购预算的支出才能申报政府采购资金用款计划。未编列政府采购预算的支出即使实施了政府采购，也不能申报政府采购资金用款计划，只有调整为政府采购预算后方可申报政府采购资金用款计划。( (三三) )基本建设资金用款计划基本建设资金用款计划1、含义：凡是编制了基本建设预算的支出才能申报基本建设资金用款计划。即使是基本建设用途的资金但未编列基本建设支出预算，也不能申报基本建设资金用款计划，只

17、有调整为基本建设预算后方可申报基本建设资金用款计划。以上讲解了计划环节。 2、主要支付业务流程预算下达后（由预算股和相关业务股室在网上完成），单位在网上录入用款计划申请，经相关股室和国库股审核审批后形成额度。如是授权支付的额度由支付中心打印授权支付额度通知书交单位做拨入经费和授权额度增加的账务处理的依据。单位在批准的额度内使用资金。直接支付和授权支付范围的划分财政统发工资支出财政统发工资支出列入政府采购预算和政府采购计划的支出列入政府采购预算和政府采购计划的支出基本建设支出基本建设支出 未列入政府采购预算，但单件商品或单项服未列入政府采购预算，但单件商品或单项服务购买额超过一定金额的物品、服务

18、采购支务购买额超过一定金额的物品、服务采购支出出 财政直接支付适用于工资支出、工财政直接支付适用于工资支出、工程采购支出、物品、服务采购支出程采购支出、物品、服务采购支出直接支付范围直接支付范围未实行财政统发工资单位的工资支出未实行财政统发工资单位的工资支出单件物品或单项服务购买额不单件物品或单项服务购买额不足足一定金一定金额的购买支出额的购买支出 特别紧急支出特别紧急支出 经批准的其他支出经批准的其他支出 直接支付和授权支付范围的划分授权支付范围授权支付范围直接支付业务流程单位依据经济业务发生的原始凭证以及财政下达的相关预算和批准的额度在网上录入直接支付申请书，经审核后发送到支付中心，并报送

19、原始资料及填写纸质申请书交中心审核；支付中心在网上审核后在原始凭证上加盖“已支付”印章后退预算单位做账；支付中心打印财政资金支付凭证送代理银行办理支付(注意：财政资金支付凭证必须使用机打凭证，不得使用手写填制)；支付中心打印直接支付入账通知书交单位与原始凭证一起作为拨入经费和经费支出的账务处理依据。支付中心网上审核的主要内容 凭证要素填写是否齐全正确 使用用途与预算是否一致授权支付业务流程单位依据经济业务发生的原始凭证以及财政下达的相关预算在批准的额度内自行通过“金财网”办理支出 使用银行通用票据支付中心及财政相关部门通过“金财网”实时监控财政厅和财政部使用专门的监控软件提高监控效果授权支付额

20、度通知书的作用和使用授权支付额度通知书是财政下达授权额度的书面证明文件授权支付额度通知书是预算单位账务处理的原始依据（授权额度增加和拨入经费增加）什么是原始凭证 原始凭证就是直接记录经济业务、明确经济责任、具有法律效力和凭以记账的书面证明文件。根据原始凭证的来源不同，分为自制原始凭证和外来原始凭证。自制原始凭证就是单位内部经办业务的部门和有关人员，在执行或完成某项经济业务时，所填制的书面证明。外来原始凭证就是指经济业务完成时，单位有关部门或人员，从单位外部直接取得的，可作为办理经济业务手续，并向财务部门报账的书面证明。复印件不能作为原始凭证 经审核的、合法的原始凭证是编制记账凭证的依据记账凭证

21、是登记帐簿的依据账簿是编制报表的依据改革前财政资金是实拨制单位依据拨款单 借：银行存款 贷：拨入经费 改革后财政资金是额度清算制单位依据授权支付额度通知书 借：零余额账户用款额度 贷：拨入经费增设“零余额账户用款额度”会计科目 “零余额账户用款额度”会计科目，用于核算财政下达的授权支付额度增减变化情况，本科目借方核算财政下达的授权支付额度的增加数，本科目贷方核算授权支付额度的使用支出数。会计核算的方法 就是连续、系统、全面、综合地反映控制会计对象，完成会计任务所应用的一整套观察、计量、登记的专门方法的总和。包括：填制和审查凭证、设置和运用账户、复式记账、登记账簿、成本计算、财产清查、编制会计报

22、表等七种方法。直接支付入账通知书 的作用和使用直接支付入账通知书 是支付中心在直接支付业务办理完毕后提供给单位告之款项已经支付的依据；直接支付入账通知书是单位和配套的原始凭证一起据以处理账务（拨入经费和经费支出）的依据 改革后资改革后资金运动变化需要回答 1 1、国库（专户）凭什么支付资金、国库（专户）凭什么支付资金 2 2、谁来支付资金、谁来支付资金 3 3、支付给谁、支付给谁 4 4、怎么支付资金、怎么支付资金 5 5、替谁支付的资金、替谁支付的资金 6 6、什么时间支付资金、什么时间支付资金 7 7、支付多少资金、支付多少资金财政资金支付凭证 的性质和使用财政资金支付凭证是支付中心财政零

23、余额账户付款的原始合法依据 ，其性质与银行支票相同；财政资金支付凭证和单位的支付申请书一起构成支付中心账务处理（财政支出的实现和财政零余额账户减少）的依据 这几种凭证使用中的存在问题仅以单位的支付申请书作为支付中心付款的账务处理依据是不充分的，更是不完整和没有说服力的。或将财政资金支付凭证交给预算单位作为支付和记账依据，更是混淆了不同会计主体的业务。 3、清算代理银行办理直接支付或授权支付，都是先由银行垫款支付后，再通过清算归还。代理银行在网上生成财政直接支付明细清单或财政授权支付明细清单以及汇总清单（加盖预留印鉴），连同划款凭证（分直接支付和授权支付分别填写）预算内到人民银行、预算外到国库科

24、清算。4、会计核算（支付中心）支付中心的会计核算：直接支付：支付时，依据单位书面申请书和财政资金支付凭证 借：一般预算支出等 贷：财政零余额账户存款清算时，依据支付清单和划款凭证 借：财政零余额账户存款 贷：已结报支出4、会计核算（支付中心）授权支付：支付时不处理，清算时，依据支付清单和划款凭证 借：一般预算支出等 贷：已结报支出4、会计核算（预算单位）直接支付依据支付中心出具的直接支付入账通知书和与之配套的原始凭证 借：经费支出等 贷：拨入经费4、会计核算（预算单位）授权支付：收到支付中心出具的授权支付额度通知书 借：零余额账户用款额度 贷：拨入经费支付时（依据银行支票和原始凭证） 借：经费

25、支出 贷：零余额账户用款额度若取现金（依据现金支票） 借：现金 贷：零余额账户用款额度现金报账（依据原始凭证） 借：经费支出 贷：现金注意单位银行对账单的变化以及额度与银行存款的核算 5、监管及控制重点 印鉴预留制：单位在支付申请书对账单等书面凭据上加盖的印鉴应实行预留制，印鉴有变动要书面通知支付中心。支付中心办理业务时必须核对预留印鉴。专人办理制：单位到支付中心办理支付业务的人员要相对固定，尤其不能让收款人代为办理。强化与预算单位的定期对账制度 支付退票或者退款业务处理支付退票或者退款业务处理支付退票指财政部门提交的直接支付凭证和预算单位提交的授权支付凭证，在代理银行提交办理清算前后，由于收

26、款人名称不符、收款人账号有误、收款人已销户等原因导致无法按照支付令将款项划到指定账户，从而发生的退回原有的支付凭证和资金的行为。退款是指支付令已清算支付到收款人账户后，由于各种原因，收款人将款项退回付款人的行为。管理要求：管理要求：为了明确退票责任主体，解决退票信息和票据传递不畅的问题，退票处理遵循“谁的差错谁更正、谁的差错谁负责”，实施直接支付和授权支付分别处理，不同资金性质做不同的处理，并且在时间要求上作统一的规定，保证退票的及时处理。一是直接支付退票由支付中心直接处理，并通知单位二是授权支付退票由单位负责处理，单位在收到代理银行的退票通知的时候，要在2个工作日内完成录入和审核退票支付凭证

27、工作。一、支付退票业务处理一、支付退票业务处理支付退票业务是发生在收款人收到款项之前的过程，分为代理银行受理前和受理后两种。（一）代理银行受理前的退票流程（一）代理银行受理前的退票流程代理银行受理前的退票是代理银行收到财政开具的直接支付令或者预算单位开具的授权指令时，发现信息要错误无法办理，而将支付令退回给财政或单位的行为。1、直接支付退票代理银行退回财政部门支付中心作废支付令退回预算单位审核岗位单位审核岗位销审单位经办修改或者删除2、授权支付退票代理银行退回预算单位单位审核岗位销审单位经办修改或者删除（二）代理银行受理后办理清算中的退票流程（二）代理银行受理后办理清算中的退票流程代理银行受理后的退票是代理银