中国可借鉴德国城镇化建设经验的思考与做法

1、中国可借鉴德国城镇化建设经验的思考与做法德国城镇化建设经验做法德国是世界上城镇化发展比较快、城镇化率比较高的国家之一，其在推进城镇化过程中的先进理念与管理经验，深刻地影响了其他国家。注重区域协调发展。主要体现在德国城市的均衡发展观及其政策措施。德国联邦宪法第106条规定，德国应追求区域的平衡发展和共同富裕。因此在城乡建设和区域规划的政策上，有两项最高宗旨：一是在全境内形成平等的生活环境，减少各地区的差异；二是追求可持续发展，使后代有生存和发展的机会。东德并入西德以后，德国为使全区域生活水准平等，设立了团结税，每年有5000亿欧元对原东德地区投资，修建高速公路等大量基础设施，缩小东西部的差距。注

2、重大中城市和小城镇均衡发展。德国在城市化的过程中，始终注重大中城市和小城镇均衡发展，形成一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式。一方面，德国的城市分布避免过度发展城市区域中的某一单一支配性中心城市，因而形成了“多中心”格局。德国有11个大都市圈，包括莱茵鲁尔区、柏林勃兰登堡、法兰克福区、莱茵美茵区、斯图加特区、慕尼黑区、大汉堡区等。这11个大都市圈分布在德国各地，聚集着德国70%的人口，并解决了国内70%的就业。另一方面，德国城市化建设遵循“小的即是美的”原则，其产业政策的重点均以中小城市和小城镇为主，这些城镇数量多且分布均匀，虽然规模不大但基础设施完善，功能明确，经济发达。统计数据显示，

3、截至2010年底，德国共有大中小城市2065座，其中，82个10万人口以上的行政区生活着2530万人，占德国总人口的30%；其余人口则多数分布在200010000人的小型城镇里。全国除排在第一位的柏林有340万居民外，排在第二位的汉堡只有170万人口，第三位的慕尼黑只有120万人口，没有其他超大规模的城市。注重规划先行。规划具有法定性、长期性、固定性、稳定性。德国城镇化建设十分注重发挥规划的指导和协调作用，其城镇规划不仅强调功能完整、布局合理，而且对于交通、通讯、排污等公共设施建设坚持长远性原则，避免重复建设，并留有充分的发展余地，对今后需要重建、扩建的项目也纳入规划的考虑之中。德国城市规划的

4、另一个特点是，其制订过程逐渐由政府主导转向市民参与，表现在“地方政府+专家+公众参与”的“三结合”上。在市级的城市规划特别是控制性详细规划的制定过程中，都有市民的广泛参与。在编制控制性详细规划中，市政府要向市民公示，广泛听取市民意见，对市民提出的意见和建议，市政府或者规划局必须给出书面的答复，要向市民逐条解释说明。因此，市民对自己的城市特别是居住地附近的规划要求非常了解，有利于形成共建共管的良好氛围。注重特色产业支撑。城市能否稳定持续发展，关键在于产业支撑。但产业不能凭空发展，而是遵照市场经济规律，在市场引导下逐步发展起来的。德国城市虽然规模大小不一，但各个城市都有自己的特色、定位和侧重点，呈

5、现出主导产业突出的鲜明特点。比如，柏林是文化、工业中心，法兰克福是金融中心，汉堡是贸易中心，斯图加特是汽车城，海德堡是科研城、文化城和旅游城。注重保护文化遗产。二战后，从上世纪50年代到60年代，德国人为了重建城市，大规模摧毁了被战争破坏了的公共建筑。到了 70年代，德国人认识到这是一个不可挽回的失误，开始把对历史文化和古老建筑的保护、修复作为重要内容，规定具有200年以上历史的建筑必须列入保护范围，并拨出专款用于维修和保护工作，使之成为城市独特个性的重要组成部分。因此，在德国，城市既是建筑艺术的天堂，也是社会历史的缩影。注重环境保护。德国属于温带大陆性气候，雨量充沛，光照充足，天然森林、草坪

6、形成了基础的生态环境。同时，由于历史传统和人文素质，德国国民对生态建设、环境保护的意识较强。近年来，德国政府每4年颁布一轮生态建设计划，实行指令性管制。在小城镇建设中将环境保护作为重要因素优先考虑，坚决杜绝以牺牲环境为代价来发展经济。在其建设法典中，环境保护制约着建设的全过程，而且政府规定，任何建设项目都要保证绿地总量的平衡。因此，德国几乎所有小城镇中森林和花园总面积都占该城的1/3以上，环境十分优美。注重人口社会融合。人是经济社会发展的主体，发展的目的是为了人。德国在城镇化建设中注重保护人的基本权利，培育城市和谐稳定的内在动力。一方面，统一而健全的社会保障体系为城镇化降低了门槛，社会上没有明

7、显的农工、城乡差别，可以说农民享有一切城市居民的权利，如选举、教育、就业、迁徙、社会保障等方面的平等权利。另一方面，积极做好外来移民的社会融合工作。目前德国有外来移民672万,有移民背景的人有1556万。上世纪90年代末以来,德国政府逐步完善了移民政策理念，颁布实施了一系列法律文件和融入促进措施，特别是在2005年生效的移民法中增加了移民参加融合课程的义务，并要求各级政府、宗教团体、社会团体广泛参与，为移民提供融合机会。这些政策措施促进了外来移民融入社区、融入城市、融入国家。中国可借鉴德国经验 思考城镇化进程改革开放30年以来，我们国家一些区域的乡村城镇化已经趋近甚至超过了50%的水平。进入2

8、1世纪以来，我们国家的一些大城市区域的乡村城镇化呈现出世所罕见的艰巨、复杂和繁重的特征。面对可持续发展的城镇化进程的新课题、新问题，中国该如何思考和安排未来的城镇化道路，从发达工业化国家那里借鉴什么经验？我国的城镇化目前面临的主要几个情况是：城镇郊区乡村推进生态建设和环境保护关系到城乡人民群众切身利益和城镇的生存发展，但是城镇郊区乡村的人力物力难以单独胜任；在城镇郊区乡村采取第一、第二、第三产业协同带动的经济发展方式势在必行，但是在保护基本农田和强化农业基础地位方面所面临的城镇开发市场压力巨大；在城镇郊区乡村发展特色农业和特色农产品加工业，拓宽郊区农民就业和增收渠道相对容易，但是要在郊区乡村实

9、现中等收入家庭占多数尚需郊区乡村就业结构和乡村居民点建设用地制度的改革；在城镇郊区乡村保持社会和谐稳定十分关键，但是单纯依靠经济补偿和行政干预的方式难以解决郊区城乡利益冲突。一、德国的城镇化做得“较好”如何评价发达工业化国家在可持续发展的城镇化进程中的经验？发达工业化国家在回答这些问题时也的确存在“好”、“较好”和“不好”的差别，在城镇化、郊区化和郊区乡村发展上留下了许多值得汲取的教训和经验。我们需要树立世界眼光，加强战略思维。概括地讲，美国人在都市郊区发展上做得最不好，战后以来城市正在以失控状态蔓延，以致创造了一个“无边的城市”。正因为如此，他们才编制出各式各样的规划设计方案，特别是新城市规

10、划，试图纠正其郊区发展上的错误。相比较而言，德国人要做得好得多。德国的城镇化和在这个过程中的乡村建设仍然是理解发达工业化国家城镇化的核心部分。这倒不是因为它的模式领导着世界城镇化和乡村建设，而是因为它的城镇规划传统、它的乡村基础设施和公共服务设施的建设和管理模式，特别是它在乡村城镇化过程中采取的一些做法，深刻地影响了欧洲其它国家。以“可持续发展的城市化进程”为主题的“德中同行”友好交流活动，就是一次了解德国人如何正在实现可持续城市发展理想的机会。我们可以与他们分享战后60年乡村城镇化过程中成功的经验，如怎样建设一个可持续发展的城市群，怎样建设环境友好型和资源节约型的交通体系，怎样建立起一个低碳

11、和循环的生态文明。我们也可以批判地审视他们在乡村城镇化过程中的那些痛苦的教训，如传统的现代工业如何让鲁尔工业区付出沉重环境代价，传统的采掘业如何摧毁了莱比锡盆地的生态系统，博登湖沿岸快速的人口增长及经济发展导致博登湖水不能饮用。需要注意的是，这类交流，甚至包括出国考察，常常因为我们视野较为狭窄，思想解放不够，或者说没有脱离自己的思维惯性，没有理解这些经验背后的社会经济和制度背景，而丧失掉吸取他人经验的机会。例如，在德国，谈论一座城镇的发展似乎是没有基础的，所有的城镇都是处在一个发展的城市群中，又各自在生产力布局上具有自己的相对独立性，如就业和服务；在德国，解决城市交通问题的首选方案可能是减少私

12、人车辆的出行，增加私人车辆出行的相对限制，提高全民节能减排意识，而不再依靠修建更多更宽的道路；在德国，推进乡村城镇化主要是在追求提高乡村地区基础设施的水平，而非把人口高度集中到已有的城镇中去；在德国，解决城市水资源及其管理问题时，涉及的地域范围可能远远超出一座城镇本身，而在流域或水域的尺度上寻找统筹兼顾的解决方案。所以，说一句“发达国家的经验不符合中国实际”容易，而真正领会“发达国家某条经验”中值得汲取的精髓，既需要解放思想，还需要有创新意识。德国在可持续发展的城市化进程和可持续发展的城镇化进程的几个方面情况。二、可持续发展的城市群德国城市区域可持续发展的基本模式是，避免过度发展城市区域中的某

13、一单一支配性中心城市，而是形成若干功能互补的多极城市群例如德国中部的“莱茵-美茵”多极城市区域包括了8100平方公里的土地面积，420万人，359个市政当局，其中法兰克福、威斯巴登、美因茨、阿森芬堡和达姆斯塔特等5个大城市，没有哪个城市在经济或政治上可以支配其他城市。又如“莱茵-鲁尔”的多极区域城市，曾经因生产煤和钢铁而被称之为“鲁尔工业区”，包括、科隆、杜塞尔多夫、杜伊斯堡、埃森、多德蒙德5个人口在50万以上和波恩、门兴格拉德巴赫、克雷菲尔德、波鸿等22个人口在10万以上的城市。整个城市区域的人口约在1100万，土地面积16000平方公里，大体相当于北京。尽管一般百姓还是声称他们是某某城镇的

14、居民，但是，经济、就业、交通和居住的联系都是发生在城市区域层次上的。便捷的铁路公路交通和通讯设施把它们联系在一起，形成了一种多极的城市区域。欧洲这类区域城市最明显的特征之一就是，它们都有发达和快捷的公共交通。20世纪80年代以来，“莱茵-美茵”的人口逐步向5大城市之外的小城镇和乡村腹地转移，以致法兰克福这类过去城市中心的常住人口基本处于走失状态。法兰克福是一个国际化的城市，它却只是一个国际金融中心，而不再是这个区域的支配性中心，因为那里的主要城市和星罗棋布的城镇在经济和社会发展上各具功能。那种“中心-郊区的城市结构”的传统模式再也不能解释这类区域城市发展的现象。“区域城市”是发达工业国家城镇化

15、发展的一种新现象，一种新的城市规划概念。这个概念是对城市发展的蔓延模式的一种反应。区域城市不同于传统城市的最大特点是，它具有多种多类中心，专门的功能区，保护地和走廊。所以，区域城市规划的尺度和规模不同于传统城市。当然，具体到社区层次，规划依然沿用传统的规划手法，安排社区层次的各类规划要素。三、可持续的低碳城市交通在德国，“可持续”意味着：鼓励减少出行距离，从而减少能量消耗，减少空气污染，采用比较健康的交通模式。这些都是构成比较可持续交通系统的基本要素。同时，可持续交通系统还应该推进经济发展，减少能源消费和碳排放，提高安全性，公平使用交通设施，提高整个生活质量。从环境角度看，德国交通产生的二氧化

16、碳排放量仅为美国的1/3。德国交通能源使用效率高于美国50%。从每个乘客出行使用公交所消耗的能源看，德国公交汽车的能源使用效率比美国高出4倍。产生这种状况的原因是，德国有更多的公交乘客，另外，德国的公交工具比美国的先进。德国的交通系统比美国的安全，比较多的交通出行选择和更多地依赖公共交通也是导致德国比美国更具可持续性的原因。在推进可持续发展的交通方面，德国最重要的经验是，改变市民的出行行为，而不是完全依赖于新增交通设施。在德国，可以决定市民交通出行行为的因素有，优惠、方向和公交投资水平。政府对市民交通出行行为的影响有交通本身、土地使用、住宅、都市发展和税收优惠等。除此之外，人口状况、社会经济特

17、征、空间开发模式和文化等因素，也对市民交通出行行为有所影响。推进可持续发展交通的政府政策有5类：第一是价格、限制和汽车技术革新；第二，公共交通在区域、国家层次上的协调，改变对小汽车的依赖；第三，通过区域土地使用规划，鼓励混合居住区的开发，减少车辆交通出行距离和次数；第四，地方和联邦政府共同努力提高步行和自行车出行的安全保障；第五，有效地协调以上4类政策，使之相互补充，互相推进。在德国，改善和协调都市区、区域和国家层次的公共交通系统是推进可持续发展交通的关键手段之一，其目标是提高公交的方便程度和舒适程度。公共交通系统的协调内容包括，公交服务，时刻和价格。汉堡在1960年代就产生了德国第一个区域交

18、通机构，以后各个都市区都相继成立了类似的区域交通机构。它们协调公交运营的所有事务，如车票和价格体系，在公交汽车和轨道交通之间追求无缝隙的衔接。德国公交系统同时综合考虑和安排步行和自行车使用设施，在远郊火车站、都市区火车站、汽车站等地方，提供大量自行车停车空间。四、可持续的乡村城镇化战后的60年间，德国城镇化水平从69%提高到89%，年平均城镇化速度为0.3%。他们是如何走过这段城镇化过程呢？土地整理和村庄更新是德国乡村城镇化的主要方式德国战后重建的核心地区是人口在7000-9000的地方居民点，包括那里的商店、学校和其它基本的基础设施和公共服务设施。在德国人的规划传统上，一个由自然景观环抱的7

19、000-9000人口的居住区是最为理想“有机”居住单元。事实上，英国和美国人也推崇类似规模的邻里单元。这样，三个占领国一致同意鼓励这样的德国规划传统来重建那里的城乡，特别是，在英国占领区采取英国人严格控制在非建成区开发土地的做法。尽管美国占领区初期坚持美国的低密度住宅区的规划模式，但是，很快它也做了调整，服从德国人高度集聚的传统乡村居住模式，这既可应对冷战，也符合德国人的城乡居民点的布局模式。于是，德国重新开始了它独特的土地整理和村庄更新活动。直到今天，土地整理和村庄更新仍然是德国乡村建设和乡村城镇化的主要方式。1、把传统乡村转变成为工商城镇，维持周边农业生产不变，保证三次产业在郊区并存德国城

20、镇化的基本倾向是分散化，即在城市人口规模和用地规模日益扩大的基本倾向下，德国城镇本身的建设用地规模并没有变得越来越大，而是都市区中的传统农业型村庄转变成为二三产业工商城镇的越来越多。如果说美国人的中心城市和郊区凝结成为一个“大饼”绵延百里，那么德国人是传统乡村居民点转变成为规模不等的工商城镇，同时维持周边农业和森林用地性质不变，保证三次产业在城市区域内并存。这样，就为第一、第二、第三产业协同带动郊区经济增长创造了可能。2、控制对农业用地和开放空间的消耗是城镇区域交通发展和生态环境保护的政策基础降低土地和开放空间的消耗，提高现有城市土地和开放空间的利用效率，是德国城市可持续发展政策基础。在此之上

21、，再考虑城镇区域内的工业布局、就业安排、交通组织和城乡生态环境保护，以实现可持续的城镇化和城乡生态的良性循环。例如，在慕尼黑的城市建设策略“紧凑的慕尼黑：城市和绿色”中，市区建筑容积率为0.92.5，30%50%的用地为公共设施、绿地和交通用地，轨道交通条件优越。出于经济和生态目的，将这些区域建设为居住工作的混合区域，容积率提高到1.62.5，个别地区容积率提高到3。而对于容积率为0.9的行列式楼房住区、容积率为1.0和1.6的代表城市典型特色的住区予以保留，不做改进。3、郊区以有偿方式为市区维护生态环境内城和远郊政府合作投资建设的方式，有偿地维持农业、林业用地和环境保护用地，帮助远郊区开发新

22、的服务经济，解决生态环境保护和地方增长之间的矛盾。例如，虽然两德统一和德国首都移至柏林曾经使柏林面临巨大的土地开发压力，但是，自1990年代以来，柏林市为了给柏林人提供清洁的饮用水、清新的空气、绿地和娱乐空间，维持柏林郊区的自然和文化特征，一直与勃兰登堡州一起，以“合作、整合、景观识别和区域行动”的发展战略，在柏林市周边以“区域自然公园”的名义投资保留和正在建设一个总面积达2866平方公里的远郊区，其中60万人相对集中在138个聚落中居住和工作。4、都市区内部按人均分担全部税收以维持郊区市政最低运行标准尽管从财政收入上讲，德国都市区的郊区有富有穷，但是，郊区社区日常市政运行费用的50%是按照都

23、市区内部人均分担税收的方式得到的，这样，至少可以在郊区乡村地区维系一个最基本的市政运行水平，不会因为社区贫穷，从居民那里征收不到足够的房地产税费，而导致市政运行低于整个区域最基本的水平。五、城市与水一般来讲，城市发展总会受到它所依赖的水资源的质量和数量的约束。如何通过环境保护提高可利用的水资源的质量，如何多次甚至循环使用有限的水资源，增加可利用的水资源的数量，都是一座城市乃至一群城市可以持续发展下去的基本前提。尽管这些经验可能是老生常谈，但是，对于我们今天的城镇化来讲，也不是没有警示作用的。目前我国已有的669个城市中，从水量上讲，缺水城市高达60%，而严重缺水城市也有16%；从水质上讲，20

24、07年我国7大水系197条河流407个断面中，1-3类占49.9%，4-5类占26.5%，劣5类水质占23.6%。28个国控重点湖(库)中，满足类水质的2个，占7.1%；类的6个，占21.4%；类的4个，占14.3%；类的5个，占17.9%；劣类的11个，占39.3%。主要污染指标为总氮和总磷。从这个意义上讲，我们不能不考虑到淡水资源正制约着我们城镇化的可持续发展。当然，我们还需要注意到，自20世纪90年代以来，欧洲工业化国家在解决水质污染和满足城市对水日益增长需求的战略和政策上有了重大变化。他们越来越多地使用生态恢复的技术手段，从源头上解决水质污染问题，他们越来越大地扩张流域治理范围，从生态

25、平衡上增加可利用水资源的数量。德国人在考虑城市与水的问题时，常常涉及到的是区域、若干城市群甚至是多个国家，而非一座城市周边的河流、湖泊、森林和湿地。莱茵河流域、多瑙河流域，博登湖水域的治理和管理经验，充分说明了德国在解决城市与水问题的巨大尺度、复杂程度以及对城乡统筹和区域统筹的考虑。由于区域发展的不平衡，富裕地区与相对落后地区如何合理公平地分担保护水资源的财政支出，如何调动利益攸关者的私人投资，如何解决水资源保护地区的经济发展，如何建立统一的跨区域的法律保障体系，都是他们在决策上不能回避的经济和社会问题。例如，“柏林-勃兰登堡区域公园”就已经不是通常的“公园”概念，而是有关“城市边缘”的一种发展战略。这个战略的目标是，通过规划保留下柏林郊区的自然和文化特征，给柏林人提供清洁的饮用水、清新的空气、绿地和娱乐空间。这样一种建设郊区的战略当然面临诸种阻力，特别是区域标志和地方增长之间的矛盾，因为这个公园内的16个县和138个地方当局都需要独立的经济发展，以增加它们的税收。马加-斯普雷区域公园是这8个柏林边缘地区之一。1998年，马加-斯普雷区域公园涉及到的欧德-斯普雷县的17个社